TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-958/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 958 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5232.

 

Conflicto de jurisdicciones entre la Sala Tercera de Decisión- Civil, Familia y Laboral - del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

Bogotá D. C., cinco (05) de junio de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 La señora Ana Delia Ramírez Caicedo, a través de apoderado judicial, presentó una demanda laboral ordinaria en contra del Instituto de Seguros Sociales (en adelante, ISS) en liquidación, representado por el liquidador Fiduciaria La Previsora S.A., y en contra de Colpensiones. La demandante pretende que el juez de conocimiento declare que entre ella y el ISS existió un contrato laboral a término indefinido, con fecha de inicio el 12 de julio del 2012, el cual fue encubierto por la entidad a través de la suscripción de diversos contratos de prestación de servicios. Adicionalmente, la señora Ramírez Caicedo solicitó como pretensiones adicionales que el juez de conocimiento (i) declare que el su despido por parte del ISS se dio de manera injustificada, (ii) que el ISS le reconozca las prestaciones legales y extralegales causadas en todo el tiempo de vinculación, (iii) las indemnizaciones causadas por el no pago de las prestaciones sociales y (iv) los aportes al sistema de seguridad social y otros emolumentos relacionados con el contrato de trabajo[1].

 

2.                 Para justificar sus pretensiones, la señora Ramírez estableció en su demanda que ella ingresó a trabajar en el ISS el 12 de julio de 2012, a través de un contrato de prestación de servicios que estuvo vigente por 4 meses y 19 días. Posteriormente, la demandante adujo que suscribió otro contrato de prestación de servicios, de manera ininterrumpida hasta el 31 de marzo de 2013. Finalmente, alegó que ella fue contratada, a través de contrato de trabajo, por Coltempora S.A, donde laboró como trabajadora en misión en el ISS, sin interrupciones desde el 1 de abril de 2013 hasta el 30 de agosto de 2013[2]. Por último, la demandante argumentó que ella fungió como trabajadora oficial durante todo el tiempo que estuvo vinculada con el ISS.

 

3.                 La demandante alega que, entre las funciones que desarrolló en el primer contrato suscrito con el ISS, estaban las de realizar recaudo de remanentes en los procesos judiciales dirigidos en contra del ISS, hacer seguimiento a las liquidaciones financieras, proyección de actos administrativos, apoyo en respuestas de derechos de petición, entre otras. Por otro lado, en el segundo contrato suscrito con la entidad, y en el contrato suscrito con Coltempora S.A., realizó funciones como expedir actos administrativos y realizar operaciones de cobro coactivo, realizar cesión de contratos, entregar documentación a la nómina de pensionados, realizar transferencia de los bienes del fondo de invalidez, vejez y muerte, entre otras.

 

4.                 Por reparto, el conocimiento de este asunto le correspondió a la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar. Por medio del auto del 5 de octubre de 2023, la Sala Tercera del Tribunal Superior de Valledupar rechazó el conocimiento del asunto, porque consideró que en aquellas situaciones en las que el demandante pretenda el reconocimiento de un contrato realidad con una entidad estatal deberá ser la jurisdicción contenciosa administrativa quien conozca del asunto. Esto, con base en la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[3], de la Corte Suprema de Justicia[4] y el auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional. Adicionalmente, el Tribunal consideró que, de acuerdo con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), será la jurisdicción contenciosa administrativa la encargada de analizar la naturaleza de los contratos que los trabajadores suscriban con entidades estatales.

 

5.                 Derivado del auto emitido por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, y por el nuevo reparto realizado, le correspondió el estudio de este asunto al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar. Por medio del auto del 9 de febrero de 2024, esta autoridad decidió rechazar el conocimiento de la demanda. Igualmente, el Juzgado propuso un conflicto de competencias de carácter negativo y envió el asunto a conocimiento de la Corte Constitucional.

 

6.                 En este auto, el Juzgado consideró que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no debería ser la competente para conocer de esta controversia por diversas razones. Primero, el Juzgado estableció que de acuerdo con el artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1998, los empleados del ISS tendían a tener el carácter de ser trabajadores oficiales. Igualmente, este Juzgado consideró que la demandante, en este caso en particular, interpuso la demanda con los requisitos formales que requiere la presentación de una demanda laboral ordinaria y no con los requisitos propios, y más estrictos, que se requiere para interponer una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Para el juez las cargas que impone el CPACA, por ejemplo en los artículos 162 y 164, para presentar demandas son mayores que aquellas que requiere la jurisdicción laboral ordinaria y esas cargas le impiden al demandante acceder de manera eficiente a una correcta administración de justicia. Adicionalmente, el juez considera que para el momento en que la señora Ramírez Caicedo interpuso la demanda ante la jurisdicción laboral, la regla que creó la Corte Constitucional a través del auto 492 de 2021 no estaba vigente, razón por la cual no le era exigible a la demandante que siguiera las reglas establecidas en dicha providencia. En este sentido, el Juzgado Séptimo Administrativo de Valledupar le solicitó a la Corte Constitucional que analizara la posibilidad de crear un régimen de transición para los casos análogos al que se presentó en esta oportunidad.

 

7.                 El presente asunto fue enviado a la Corte Constitucional por medio de correo electrónico el día 19 de febrero de 2024. Por el reparto efectuado en la Sala Plena de esta Corporación el día 8 de marzo de 2024, la resolución del presento asunto le correspondió a la magistrada Natalia Ángel Cabo.

 

II. CONSIDERACIONES

 

Competencia de la Corte Constitucional

 

8.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[5].

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración de jurisprudencia[6]

 

9.                 Los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna corresponde (negativo) o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[7].

 

10.             En el auto 155 de 2019, esta Corporación precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos: (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y que pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, el cual exige la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y, (iii) el presupuesto normativo que consiste en que las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia.

 

Sobre la configuración del conflicto de jurisdicciones en el presente asunto

 

11.             La Sala Plena de la Corte Constitucional considera que en este caso se cumplen los requisitos para constatar la existencia de un conflicto negativo de jurisdicciones entre la Sala Tercera de Decisión -Civil, Laboral y Familia- del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar.

 

12.             Primero, se acredita el presupuesto subjetivo ya que existen dos autoridades judiciales que pertenecen a diferentes jurisdicciones que han rechazado expresamente la competencia para conocer del asunto. Segundo, se cumple con el presupuesto objetivo porque el conflicto recae sobre una demanda que interpuso una ciudadana con la pretensión de que el juez de conocimiento declare la existencia de un contrato realidad encubierto en la suscripción de diferentes contratos de prestación de servicio con el ISS.

 

13.             Por último, se satisface el presupuesto normativo puesto que las dos autoridades jurisdiccionales que rechazaron la competencia invocaron razones legales para sustentar su posición. Por un lado, la Sala Tercera del Tribunal Superior de Valledupar alegó que no le corresponde conocer del asunto de acuerdo a lo decidido por esta Corte en el auto 492 de 2021, y de acuerdo con varias sentencias de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de la Corte Suprema de Justicia[8], así como lo dispuesto en el artículo 104.4 del CPACA. Por otro lado, Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar alegó que no le corresponde conocer de este asunto, debido a las cargas formales específicas que impone el CPACA en artículos como el 164 y 165, para que una persona pueda interponer una demanda ante la jurisdicción contencioso administrativo.

Competencia para conocer demandas mediante las que se pretende la declaratoria de la existencia de una relación de trabajo encubierta en contratos de prestación de servicios en los eventos en los que concurren diferentes modalidades de contratación. Reiteración de jurisprudencia¹⁴ 

 

14.             Por medio del auto 492 de 2021 la Sala Plena de la Corte sentó una regla de decisión en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de las demandas que pretendan declarar la existencia de un contrato realidad encubierto en la suscripción de diversos contratos de prestación de servicios con el Estado[9]. La Corte fundamentó su decisión en el artículo 104.2 del CPACA, el cual señala que la jurisdicción contencioso administrativa está instituida para conocer de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública […]”[10].

 

15.             La Corte Constitucional también estableció que otorgarle el conocimiento de estos asuntos a la jurisdicción contenciosa administrativa, no implica desconocer la exclusión de competencia que señala el artículo 105.4 del CPACA. En este sentido, la Sala Plena en el auto 2780 de 2023 señaló que esta decisión “no desconoce la exclusión de jurisdicción contenida en el artículo 105.4 […] en tanto cuando existe certeza del vínculo laboral entre las partes y por tanto de la calidad de trabajador oficial, el conocimiento del asunto corresponderá a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, mientras que en casos como el objeto de estudio, no existe certeza sobre tal vínculo sino únicamente respecto de la existencia de uno o varios contratos estatales de prestación de servicios”[11]. Esto quiere decir que, como la pretensión principal de la demanda es justamente que el juez competente decida si existió una relación laboral, lo primero que se debe definir es la naturaleza de ese contrato con una entidad estatal, antes de definir las posteriores pretensiones que se deriven de la existencia de un contrato laboral con el Estado.

 

16.             Por ello, como se mencionó previamente, la Corte en diversos casos, incluso aquellos presentados antes de la emisión del auto 492 de 2021 y en contra del ISS, ha decidido que es la jurisdicción de lo contencioso administrativo quien debe conocer de esos asuntos. Por ejemplo, en el auto 215 de 2024, la Corte analizó un conflicto de jurisdicciones en el cual el demandante solicitó en el año 2017 que el juez de conocimiento reconociera la existencia de un contrato realidad enmascarado en diversos contratos de prestación de servicios entre él y el ISS. En dicha oportunidad, la Corte reiteró el auto 492 de 2021.

 

17.             Ahora bien, la Corte también ha tenido la oportunidad de analizar casos en los cuales concurren diferentes modalidades de contratación, entre ellas contratos de prestación de servicio y, de manera concurrente, contratos de obra o labor, o de otro tipo, con empresas de servicios temporales. Esta situación se presentó en los autos 1652 de 2023, 147 de 2024 y 149 de 2024. En esas tres oportunidades, la Corte resolvió que la regla establecida en el auto 492 de 2021 era aplicable en estos casos porque la pretensión principal sigue siendo la presunta irregularidad en la contratación estatal.

 

18.             Recientemente, por medio del auto 794 de 2024, la Corte Constitucional unificó la posición de esta Corte para concluir que, en aquellos casos en donde concurren diferentes tipos de contratación estatal (por ejemplo, contrato de obra o labor y contrato de prestación de servicios) en una pretensión por medio de la cual se busca declarar la existencia de un contrato realidad, deberá ser la jurisdicción contenciosa administrativa quien conozca del asunto. Esto, pues es esta jurisdicción la debe analizar si hubo irregularidad en la contratación estatal.

Caso concreto

 

19.             La Sala Plena de la Corte Constitucional considera que en este caso debe ser la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto quiere decir que es el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar la autoridad competente para decidir sobre este asunto, conforme a la regla de decisión contenida en el auto 492 de 2021 y unificada en el auto 794 de 2024.

 

20.             La Corte llega a esta conclusión con base en las siguientes consideraciones: primero, la demanda se interpone contra una entidad pública de carácter nacional. En efecto, aunque la parte demandada es un patrimonio autónomo, dos de las tres vinculaciones que se alegan son contratos de prestación de servicios suscritos, según el demandante, con el ISS. Esta última institución, antes de ser liquidada, tenía la naturaleza de Empresa Industrial y Comercial del Estado[12]. Por lo tanto, en principio y únicamente para efectos de definir la jurisdicción competente, los contratos que suscitan el conflicto de jurisdicción en esta oportunidad tienen la naturaleza de ser estatales porque fueron suscritos por una entidad pública, conforme al parágrafo del artículo 104 del CPACA.

 

21.             Ahora bien, con respecto al último contrato que suscribió la demandante con la empresa Coltempora S.A en el año 2013, la Corte evidencia que en la demanda la actora establece que ese contrato hizo parte de los contratos por medio de los cuales el ISS encubrió la relación laboral con ella. Por lo tanto, la pretensión de la demanda es justamente que el juez competente analice la regularidad con la que se suscribieron los tres contratos con la entidad estatal. En este sentido, la Corte no puede obviar el hecho de que el tipo de vinculación más largo que tuvo la demandante con la entidad accionada fue a través de contratos de prestación de servicio. Con la empresa Coltempora S.A. sólo estuvo vinculada durante 4 meses. A pesar de que hay una concurrencia de tipos de contratos, para revisar el fondo del asunto el juez competente debe analizar si hubo irregularidad, en general, en la celebración de contratos estatales.

 

22.             Segundo, la pretensión principal que presenta la señora Ramírez Caicedo en su demanda es que se le reconozca la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción de varios contratos de prestación de servicios con el ISS liquidado. En este sentido, las pretensiones se soportan en el cumplimiento de presupuestos sustanciales en cuanto a la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral. Por lo anterior, se pretende hacer efectivo el derecho al pago de emolumentos laborales y de prestaciones sociales, asunto que debe determinarse por la justicia contencioso administrativa, de acuerdo con las consideraciones previas de los criterios orgánico y funcional y a lo decidido por esta Corte en el auto 794 de 2024.

 

23.             Por último, vale la pena aclarar que a la Corte Constitucional no le corresponde pronunciarse sobre la existencia de una relación laboral en el caso, dado que dicho asunto es, justamente, lo que debe resolverse de fondo. En atención a lo expuesto, la Sala Plena señala que en este tipo de eventos no es necesario valorar las funciones que desempeñó el accionante, en orden a determinar si se trata de un trabajador oficial o de un empleado público, pues, como sucede en este caso, lo que se debate es precisamente la existencia y la naturaleza de una relación laboral con una entidad pública. En este momento procesal no se resuelve sobre la certeza de aquella y no corresponde al juez que define la competencia entrar a decidir anticipadamente sobre su naturaleza.

 

Regla de decisión – reiteración del auto 794 de 2024. De conformidad con la cláusula general de competencia del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos estatales de prestación de servicios, independientemente de la concurrencia de otros tipos de modalidades de vinculación.

 

III. DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Sala Tercera de Decisión - Civil, Familia y Laboral - del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, en el sentido de DECLARAR que corresponde a Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, conocer de la demanda interpuesta por la señora Ana Delia Ramírez Caicedo en contra del Instituto de Seguros Sociales (ISS) hoy liquidado.

Segundo. REMITIR el expediente CJU-5232 al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar para que continúe con el trámite del proceso y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo a la Sala Tercera de Decisión - Civil, Familia y Laboral - del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General