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Auto A-964/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias alrededor de contratos en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos por transferencia de recursos del Estado

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 964 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5348.

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Popayán, Cauca, y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Popayán, Cauca.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

Bogotá D. C., cinco (05) de junio de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO.

 

I.    ANTECEDENTES

 

1.                 El Consorcio CCH 2019 presentó, a través de apoderado, demanda verbal de responsabilidad civil contractual contra el consorcio FFIE Alianza Fiduciaria BBVA[1] con fundamento en lo siguiente:

 

a.      El Ministerio de Educación Nacional y el Consorcio FFIE Alianza BBVA, integrado por Alianza Fiduciaria S.A. y BBVA Asset Management S.A. Sociedad Fiduciaria S.A., celebraron el contrato de fiducia número 1380 de 2015. Mediante dicho contrato se constituyó el patrimonio autónomo “Fondo de Infraestructura Educativa FFIE – P.A FFIE”[2], cuyo objeto es:

 

“administrar y pagar las obligaciones que se deriven de la ejecución del Plan Nacional de Infraestructura Educativa, a través del patrimonio autónomo constituido por los recursos transferidos del Fondo de Infraestructura Educativa Preescolar, Básica y Media, creada por el artículo 59 de la Ley 1753 del 9 de junio de 2015”[3].

 

b.     El 25 de noviembre de 2019, entre el Consorcio FFIE Alianza BBVA, en su condición de vocero y administrador del patrimonio autónomo del Fondo de Infraestructura Educativa – FFIE, y el Consorcio CCH 2019 se suscribió el contrato de obra civil número 10001. Este contrato tuvo por objeto:

 

“[la] [e]laboración de los diseños y estudios técnicos, obtención de licencias de construcción en cualquiera de sus modalidades y/o licencias de urbanismo junto con los permisos y aprobaciones necesarias, así como la ejecución de las obras en la Institución Educativa TOMAS CIPRIANO DE MOSQUERA SEDE PRINCIPAL ubicada en el Municipio de Popayán, departamento del Cauca de la República de Colombia, mediante los cuales se desarrollen los proyectos de infraestructura educativa requeridos por el PA FFIE, en desarrollo del PINE”[4].

 

c.      El 23 de junio de 2020, se firmó el acta de inicio de obra. Sin embargo, la obra fue suspendida y reiniciada en reiteradas ocasiones. A continuación, se presenta una gráfica con esta información[5].

 

2.       Según el demandante, la ausencia de la licencia de construcción en la Institución Educativa Tomas Cipriano de Mosquera, así como la pandemia por el Covid-19 y el Paro Nacional, causaron una alteración grave en la economía del contrato. De manera que, por razones de buena fe, equidad contractual y solidaridad, el demandante solicitó: (i) que se declare que entre el Consorcio FFIE Alianza BBVA, en su condición de vocero y administrador del patrimonio autónomo del Fondo de Infraestructura Educativa – FFIE, y el Consorcio CCH-2019 se celebró el contrato de obra civil número 10001; (ii) que se declare que el Consorcio CCH 2019 ejecutó a cabalidad el cien por ciento (100%) de las obligaciones contractuales; (iii) que se ordene la liquidación judicial del contrato de obra civil número 1001 del 25 de noviembre de 2019 celebrado entre el Consorcio FFIE Alianza BBVA, en su condición de vocero y administrador del patrimonio autónomo del Fondo de Infraestructura Educativa – FFIE, y el Consorcio CCH-2019; (iv) que se condene al Consorcio FFIE Alianza BBVA, en su condición de vocero y administrador del patrimonio autónomo del Fondo de Infraestructura Educativa – FFIE, al pago de dinero por concepto de saldo final del contrato de obra 10001, de ajuste de precios y de indexación de los precios del contrato por la extensión del plazo de ejecución; y (v) que se ordene la actualización o indexación de las condenas impuestas a la parte convocada y que se le condene en costas a esta misma parte.

 

3.        El proceso le correspondió por reparto al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Popayán, Cauca. Esta autoridad judicial, a través de un auto del 31 de enero de 2024, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y remitió el expediente a los juzgados administrativos del circuito de Popayán, Cauca[6]. Este juzgado indicó que la demanda está dirigida en contra del Ministerio de Educación, el cual es una entidad pública del sector central que pertenece a la rama ejecutiva en el orden nacional. En ese sentido, y de acuerdo con el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA)[7], la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los contratos en los que una parte sea una entidad pública.

 

4.       Además, esta autoridad judicial manifestó que, tanto en la cláusula vigésimo sexta del contrato, como en el acta de conciliación extrajudicial que obra en el expediente, el mecanismo escogido para tramitar los conflictos es el medio de control de controversias contractuales. Este medio de control le compete conocer exclusivamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con fundamento en el artículo 141 del CPACA.

 

5.       Por reparto, el asunto fue asignado al Juzgado Octavo Administrativo de Popayán quien, por su parte, a través de providencia del 5 de marzo de 2024 propuso conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto[8]. El juzgado indicó que, a pesar de que se trata de contratos celebrados para el cumplimiento de obligaciones derivadas de un contrato estatal, estos subcontratos son relaciones jurídicas independientes y autónomas. Además, estos nuevos acuerdos no comprometen, en principio, al Ministerio de Educación Nacional como contratante del negocio jurídico principal. Por lo tanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil conocer de las controversias surgidas en la ejecución de subcontratos de contratos estatales. Esto, con fundamento en el auto 072 de 2023 de la Corte Constitucional[9], la cláusula residual de competencia del artículo 15 del Código General del Proceso[10] (en adelante, CGP) y jurisprudencia del Consejo de Estado[11].

 

6.       El asunto fue remitido a la Corte Constitucional y el 05 de abril de 2024 se asignó el expediente al despacho de la magistrada ponente[12]. Posteriormente, el 09 de abril de 2024, el proceso fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–[13].

 

II.     CONSIDERACIONES

 

7.       La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[14].

 

8.       Para que se configure un conflicto de jurisdicciones, se requiere la concurrencia de tres presupuestos^[15]: (i) el subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

9.       En el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Popayán, Cauca, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Popayán, Cauca, que pertenece a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. En segundo lugar, el conflicto versa sobre el conocimiento de una demanda presentada por el Consorcio CCH 2019 en contra del Consorcio FFIE Alianza BBVA, en su condición de vocero y administrador del patrimonio autónomo del Fondo de Infraestructura Educativa – FFIE, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. En tercer lugar, ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia, tal y como se evidencia en los fundamentos jurídicos 3, 4 y 5 de la presente providencia.

 

Competencia sobre las controversias contractuales que involucran patrimonios autónomos constituidos en su mayoría con recursos públicos. Reiteración de los autos 1029 y 2455 de 2023[16]

 

10.   En el auto 1029 de 2023, la Sala Plena resolvió un conflicto entre jurisdicciones con ocasión de una demanda instaurada a través del medio de control de controversias contractuales promovido por una sociedad privada contra un patrimonio autónomo, constituido con recursos públicos del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) y administrado por una entidad fiduciaria de naturaleza privada (Fiduciaria Bogotá S.A).

 

11.   En esa oportunidad, la Corte concluyó que estos asuntos son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo al tener en cuenta: (i) la naturaleza de Fonvivienda y la calidad pública de los recursos que administra; (ii) la figura procesal en la que intervienen las fiduciarias como administradoras de los patrimonios autónomos dentro de estos procesos no son en estricto sentido parte, sino que ostentan esta última condición los patrimonios a quienes aquellas representen[17]; y por último, (iii) que:

 

“[l]as controversias que se susciten alrededor de los contratos celebrados por ese tipo de patrimonios autónomos, constituidos por transferencia de recursos del Estado, con el objetivo de desarrollar programas y proyectos de interés público, deben dirimirse ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, independientemente de la naturaleza jurídica de la entidad fiduciaria que los administra”[18].

 

12.   Lo anterior por tres razones:

 

          (i)     De conformidad con el artículo 1233 del Código de Comercio, los patrimonios autónomos se entienden como centros de imputación de responsabilidad contractual independientes a quien los representa; ello implica que los efectos jurídicos de sus actuaciones les incumban exclusivamente a los mismos y que son los únicos que resultarían comprometidos con la decisión de fondo.

 

        (ii)     Tanto en su origen como en su destinación los recursos recibidos son de naturaleza pública, la cual no se modifica por celebrarse un contrato de fiducia mercantil, por cuanto los mismos no ingresan al patrimonio de la sociedad fiduciaria, sumado a lo anterior, siguen orientados al cumplimiento de una función administrativa.

 

     (iii)     Dado que el total de los dineros se transfiere desde el erario público,

 

“para los solos efectos del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el patrimonio autónomo puede asimilarse a una entidad pública, por tener aportes o participación estatal igual o superior al 50%”[19]. Por tanto, “la resolución de las controversias derivadas de los contratos en los que intervenga el fideicomiso constituido en esas condiciones corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo”[20].

 

13.   En suma, la Sala concluyó que, en este tipo de asuntos, la aplicación de las reglas del CPACA no dependía de la naturaleza jurídica de la entidad que gestionaba el patrimonio autónomo, sino que está determinado por la manera en que este se encuentre integrado. Así, se asignó el conocimiento de ese asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en la medida en que se demandó un patrimonio autónomo, equiparando a este a una entidad pública por estar conformado por aportes mediante los cuales el Estado busca desarrollar programas de interés público, sin que fuera relevante que la administración y vocería del demandado fuera ejercida por una compañía de naturaleza privada, puesto que su intervención no era determinante para definir la competencia, ya que quien fungía verdaderamente como parte en el proceso era el fideicomiso que representaba.

 

14.   Esta posición fue extendida en el auto 2455 de 2023, en el que se dirimió un conflicto entre jurisdicciones ocasionado a partir de la demanda de responsabilidad civil contractual presentada por Faride de la Roche Buriticá y Geison Valencia de la Roche contra Cemex Colombia S.A, Obra Mayor Tecnológica S.A.S, Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas (IDM) y Juan Carlos Gaviria Trujillo. La competencia del asunto fue asignada a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en atención a que “los recursos que conforman el patrimonio autónomo provienen del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas (IDM). Por lo tanto, se evidencia que su constitución proviene de recursos públicos”[21].

 

15.   Por último, recientemente en el auto 020 de 2024, la Sala Plena explicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente de aquellos asuntos relacionados con la eventual responsabilidad de los patrimonios autónomos en el marco de los contratos que celebran las sociedades fiduciarias que actúan como sus voceras y administradoras porque (i) se ha tenido como parte del proceso al patrimonio autónomo, asimilándolo a una entidad pública; y (ii) se ha valorado la naturaleza pública de los recursos, en atención a la composición del patrimonio. Esto último bajo dos perspectivas: una amplia, soportada en el hecho que cuando una entidad pública aporte recursos al patrimonio autónomo – sin importar el monto del aporte- estos siguen afectos a una destinación pública que no se muta con la transferencia de recursos al estar afecta a un objetivo de interés público, y otra más restringida, que atiende al concepto de “entidad” o “ente estatal” según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 104 del CPACA. Todo esto, conforme a la posición desarrollada por el Consejo de Estado, por lo que los fundamentos jurídicos para dirimir el conflicto se han enfocado en la naturaleza del patrimonio autónomo, sin tomar en consideración la naturaleza de la sociedad fiduciaria.

 

16.   Vale la pena aclarar que esta postura no riñe con lo decidido en la Corte en el marco del auto 072 de 2023, en el que otorgó la competencia para conocer de una demanda de controversias contractuales contra un consorcio de naturaleza privada y, solidariamente, contra un consorcio del que hacía parte una entidad pública. Lo anterior, puesto que como lo señaló en su momento la Sala, la naturaleza del demandado en ese caso era eminentemente privada sin que la eventual responsabilidad solidaria de entidades públicas tenga la capacidad de alterar la competencia.

 

Caso concreto

 

17.   La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por el Consorcio CCH 2019 en contra del Consorcio FFIE Alianza Fiduciaria BBVA, en su condición de vocero y administrador del patrimonio autónomo del Fondo de Infraestructura Educativa – FFIE, debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

18.   Lo anterior, puesto que el Consorcio FFIE Alianza Fiduciaria BBVA es el vocero y administrador de un patrimonio autónomo que está constituido por recursos públicos de acuerdo con el artículo 59 de la Ley 1753 de 2015, a diferencia de lo que sucede en los supuestos fácticos del auto 072 de 2023 citado por uno de los jueces en conflicto, que trataba de un conflicto por subcontratación y en el contrato que daba origen a la controversia había sido celebrado eminentemente por particulares. En consecuencia, el patrimonio de este caso se asimila a una entidad pública para efectos de dirimir el presente conflicto de jurisdicciones.

 

19.   En ese orden de ideas, la Sala Plena concluye que la jurisdicción competente para conocer la demanda es la jurisdicción de lo contencioso administrativo representada por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Popayán, Cauca. Por lo tanto, la Sala ordenará remitirle a dicha autoridad el expediente CJU-5348, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

Regla de decisión. De conformidad con el numeral 2 y el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos relativos a los contratos en los que intervengan patrimonios autónomos que sean constituidos en su mayoría con recursos públicos, o haya evidencia de que así es, independientemente de la naturaleza jurídica de la sociedad o entidad público financiera que ejerza su administración y vocería. Esto, en atención a que los patrimonios autónomos son la parte del proceso que tiene relación con las obligaciones contractuales objeto de discusión[22].

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Popayán, Cauca, y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Popayán, Cauca, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Popayán, Cauca, es la autoridad competente para conocer de la demanda interpuesta por el Consorcio CCH 2019 en contra del Consorcio FFIE Alianza Fiduciaria BBVA, en su condición de vocero y administrador del patrimonio autónomo del Fondo de Infraestructura Educativa – FFIE.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5348 al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Popayán, Cauca, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Popayán, Cauca.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General