TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-985/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Procesos sobre nulidad o ineficacia del traslado pensional al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

Auto 985 de 2024

 

Referencia: expediente CJU-5424

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buga, Valle del Cauca, y el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

    I.          ANTECEDENTES

 

1.                 La causa judicial. El 24 de agosto de 2020[1], Luis Carlos Restrepo Orozco (en adelante, el demandante) interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. (en adelante, Porvenir), la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones (en adelante, Colpensiones) y el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Fonprecon (en adelante, Fonprecon). Solicitó que (i) “se declare la ineficacia del traslado” que realizó al Régimen de Ahorro Individual a través de Porvenir[2]; (ii) “se declare válida, vigente y sin solución de continuidad la afiliación al régimen de prima media con prestación definida, hoy administrado por Colpensiones”[3]; (iii) se declare que el demandante es “beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993”[4]; (iv) se declare que el demandante “tiene derecho al reconocimiento y pago de su pensión vitalicia, de acuerdo a lo establecido en la Ley 33 de 1985 y/o Ley 4 de 1992”[5]; y (v) se condene a las entidades demandadas al pago de intereses moratorios y las costas procesales.

 

2.                  El demandante indicó que el 6 de noviembre de 1974 se afilió al Instituto de Seguros Sociales y que, a partir del 22 de septiembre de 1977, estuvo afiliado a Cajanal. Señaló que, el 31 de julio de 2000, se trasladó a Porvenir[6] sin que mediara información respecto de las ventajas o desventajas del régimen de ahorro individual con solidaridad (en adelante, RAIS). Afirmó que, el 20 de julio de 2006, regresó al régimen de prima media con prestación definida administrado por Fonprecon “sin haberse desafiliado” de Porvenir[7]. Destacó que es beneficiario del régimen de transición y, a su juicio, cuenta con los requisitos para pensionarse bajo los regímenes de la Ley 33 de 1985 o de la Ley 4 de 1992. Indicó que, el 21 de junio de 2019, presentó solicitud de pensión de vejez a Fonprecon, pero dicha entidad negó la solicitud a través de la resolución 621 de 23 de octubre de 2019, aduciendo que no cumplía los requisitos establecidos en la Ley 797 de 2003. Finalmente, informó que, el 3 de diciembre de 2019, solicitó a Porvenir la ineficacia de su afiliación a dicha entidad. El demandante aportó con la demanda 

su historia laboral emitida por Porvenir, la cual certifica la vigencia de su afiliación con dicha administradora[8].

 

3.                 Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. El 21 de octubre de 2020, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buga, admitió la demanda interpuesta por el demandante[9]. Posteriormente, el 21 de septiembre de 2021, en la audiencia de que trata el artículo 77 del CPTSS, declaró probada la excepción de falta de competencia interpuesta por Fonprecon, ordenó enviar el expediente a la oficina de reparto de los juzgados administrativos de Buga y negó los recursos de reposición y apelación presentados por el demandante[10]. Indicó que “[d]e acuerdo con los hechos plasmados en la demanda se evidencia que el demandante se ha desempeñado como empleado público, ejerciendo funciones tanto a nivel departamental como nacional en el Congreso de la República y otras entidades estatales”. Adicionalmente, destacó que el demandante solicita el retorno al régimen de prima media con prestación definida administrado por entidades públicas como Fonprecon o Colpensiones[11]. Por tanto, consideró que, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la demanda[12].

 

4.                 Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El proceso fue asignado por reparto al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Buga[13]. El 26 de agosto de 2022, declaró su falta de competencia para conocer el proceso por el factor territorial y ordenó enviar el expediente a la oficina de reparto de los juzgados administrativos de Cartago, Valle del Cauca. Fundamentó su decisión en que el “lugar de residencia del demandante es en el municipio de Cartago”[14].

 

5.                 El 30 de septiembre de 2022, el asunto fue asignado al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartago, autoridad que avocó el conocimiento del asunto el 31 de marzo de 2023[15]. El 27 de noviembre de 2023, declaró la falta de competencia para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a la oficina de reparto de los juzgados administrativos del circuito de Bogotá. El despacho indicó que “para la fecha de presentación de la demanda la regla de competencia territorial no había sido modificada por la Ley 2080 de 2021, [por lo que] deb[ía] aplicarse la regla general para el conocimiento de los asuntos de carácter laboral, esto es, por el último lugar en que se prestaron o debieron prestarse los servicios, es decir, en la ciudad de Bogotá”[16].

 

6.                 Tras un nuevo reparto, el asunto le correspondió al Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda[17]. El 11 de abril de 2024, (i) declaró la falta de competencia para conocer del asunto; (ii) declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto de 8 de abril de 2022, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Buga; (iii) promovió conflicto de jurisdicción; y (iv) ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional. Argumentó que “si bien es cierto que fue solicitada la anulación de algunos actos administrativos y el restablecimiento de derechos subjetivos, no lo es menos que, un criterio racional permite entrever que, la decisión fundamental para decidir la controversia pende del éxito de la anulación del traslado de régimen pretendido, asunto de competencia privativa de la Jurisdicción Ordinaria Laboral”[18]. Esto, de conformidad con los artículos 104.4 del CPACA, 2.1 y 2.4 del CPTSS y el auto 144 de 2024 de la Corte Constitucional.

 

7.                 El 29 de abril de 2024, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 2 de mayo 2024, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[19].

 

II.          CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

8.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

9.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buga y el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, la cual versa sobre la competencia para conocer el proceso judicial promovido por Luis Carlos Restrepo Orozco contra Colpensiones, Porvenir S.A., y Fonprecon. A estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer de asuntos de la seguridad social en pensiones de empleados públicos (II.4 infra). En tercer lugar, reiterará las reglas de competencia para conocer de controversias judiciales relativas a ineficacias de traslados al RAIS (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

 

3.            Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

10.             Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[20]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[21], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

11.             La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones por las siguientes razones:

 

(i)          Satisface el presupuesto subjetivo porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buga, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (ii) la Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[25].

(ii)        Satisface el presupuesto objetivo puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda que solicita se declare la ineficacia del traslado al régimen de ahorro individual del demandante, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

(iii)     Satisface el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 6 supra).

 

4.     Competencia para conocer de controversias judiciales relativas a la seguridad social de los empleados públicos

 

12.             Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Según el artículo 12[26] de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra jurisdicción. Por su parte, el artículo 2.4 del CPTSS señala que la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Así, respecto a las controversias relativas a los servicios de la seguridad social, existe una cláusula general y residual de competencia que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de dichos procesos a otra jurisdicción[27].

 

13.             Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El artículo 104 del CPACA establece los asuntos que debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En particular, el numeral 4º de la norma en cita prevé que la jurisdicción de lo contencioso administrativo estudiará los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. En consecuencia, las controversias en materia de seguridad social son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ante la concurrencia de dos factores: (i) la condición de empleado público del titular del derecho a la seguridad social en controversia y (ii) la naturaleza pública de la administradora del subsistema de seguridad social en controversia.  

 

5.     Competencia para conocer de controversias judiciales relativas a ineficacias de traslados al RAIS

 

14.             Procesos judiciales en los que se solicita la declaratoria de ineficacia de traslados al RAIS. Los procesos judiciales que buscan la ineficacia del traslado del RPM al RAIS “por trasgresión al deber de información”[28] pretenden “la exclusión de todo efecto jurídico del acto de traslado”[29], como consecuencia de la declaración judicial de su ineficacia. Esta eventual declaración tiene como efectos formales, por una parte, la desvinculación del demandante de la administradora privada de fondos de pensiones y, en consecuencia, su desvinculación del RAIS y, por otra parte, la activación y formalización de la afiliación previa al RPM, hoy administrado por Colpensiones. Por lo tanto, para el momento en que se inicia el proceso judicial correspondiente, la administradora privada de fondos de pensiones es la que administra el régimen pensional del demandante, hasta la sentencia que eventualmente declare ineficaz la vinculación.

 

15.             La jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer las controversias judiciales relativas a ineficacias de traslados al RAIS. La Sala Plena, en el auto 406 de 2021[30], y el Consejo Superior de la Judicatura[31] han sostenido que los procesos en los que se discute la declaratoria de ineficacia del traslado del RPM al RAIS de un empleado público son competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Esto es así por cuanto, si bien se cumple con el primer factor para activar la cláusula especial de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en la materia –condición de empleado público del demandante–, no se cumple con el segundo factor –naturaleza pública de la administradora–. En efecto, en estos casos, hasta tanto no se emita una declaración judicial de ineficacia de traslado de régimen pensional, la administradora de fondos de pensiones del afiliado es de derecho privado. De allí que sea aplicable la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, la cual habilita la competencia del juez laboral.

 

16.             Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social es la competente para conocer las controversias sobre nulidad o ineficacia de afiliaciones al RAIS cuando el régimen de la seguridad social es administrado por una persona jurídica de derecho privado. Lo anterior, por cuanto no se cumple con uno de los requisitos establecidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

6.     Caso concreto

 

17.             La jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por Luis Carlos Restrepo Orozco en contra de Porvenir, Colpensiones y Fonprecon debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria laboral. Esto, porque la pretensión principal del proceso judicial objeto del conflicto entre jurisdicciones es que “se declare la ineficacia del traslado” que realizó el accionante al Régimen de Ahorro Individual administrado por Porvenir^[32]. Adicionalmente, teniendo en cuenta lo señalado en la historia laboral emitida por Porvenir -la cual aportó el accionante en su demanda-, se encuentra acreditado que el accionante está afiliado formalmente al Régimen de Ahorro Individual con solidaridad a través de Provenir.  En tal sentido, contrario a lo exigido por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos de la seguridad social de los empleados públicos, la controversia objeto de la demanda sub examine se relaciona con una administradora privada de la seguridad social. De allí que deba darse aplicación a la cláusula general de competencia en materia de seguridad social.

 

18.             Por lo tanto, en aplicación de las cláusulas general y residual de competencia establecidas en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4 del CPTSS, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buga y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-5424, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buga y el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buga, es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por Luis Carlos Restrepo Orozco.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-5424 al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buga, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General