TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-072/25

 

REPARTO DE ACCIONES DE TUTELA MASIVAS-Identidad de objeto, causa y sujeto pasivo

 

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA APARENTE-Las reglas de reparto no generan conflictos de competencia en materia de tutela

 

CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Se remite el expediente al despacho judicial que en primer lugar conoció el asunto

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 072 DE 2025

 

Referencia: Expediente ICC-4875.

 

Asunto: conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 013 Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Ibagué.

 

Magistrado sustanciador:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, así como en cumplimiento de lo dispuesto por el literal e) del artículo 5 de su reglamento interno, profiere el presente auto, respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 26 de noviembre de 2024, el señor Martin Andrés Pineda Contreras promovió acción de tutela en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante, “DIAN”) y la Comisión Nacional del Servicio Civil (En adelante, “CNSC”), al considerar vulnerados sus derechos al trabajo, al mínimo vital, al acceso a cargos públicos en conexidad con los principios de mérito, celeridad y eficacia, al debido proceso administrativo, a la igualdad, a los derechos adquiridos y a la unidad familiar[1].

 

2.                 En la demanda, el accionante indicó que participó en el proceso de selección de la DIAN “No. 2497 de 2022” realizado por la CNSC, con la finalidad de proveer definitivamente 4.700 vacantes pertenecientes al Sistema Específico de Carrera Administrativa de la planta de personal de dicha entidad. Precisó que se inscribió para el empleo denominado GESTOR I, código 301, Grado 01, identificado con el OPEC 198368 del nivel profesional de los procesos misionales, bajo el número de inscripción 578988227.

 

3.                 Según relató el señor Pineda Contreras, una vez superadas las etapas del concurso, el 01 de octubre de 2024, la CNSC, publicó la Resolución 15560 “por medio de la cual se conformó la lista de elegibles para el cargo GESTOR 1 código 301 grado 1 código OPEC 198368”, en la cual, ocupó el puesto 267. Especificó que, el 09 de octubre de 2024, transcurrido el término legal establecido para la firmeza de la lista de elegibles y surtido el “proceso de desempates”, se ubica en la posición 319 de 366 vacantes disponibles.

 

4.                 Al respecto, afirmó que en virtud a lo dispuesto en el artículo 2.2.18.6.3 del Decreto 1083 de 2015, una vez en firme la lista de elegibles, el Director General de la entidad accionada debía proceder en estricto orden de mérito, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, es decir, “hasta el 24 de OCTUBRE de 2024”[2], para efectuar el nombramiento en periodo de prueba en el empleo objeto del concurso. Sin embargo, sostuvo que, a la fecha de presentación de la solicitud de amparo, no se había efectuado el nombramiento correspondiente a su favor.

 

5.                 En línea con lo antedicho, el accionante reprochó que:

 

(i)   La Circular interna No. 000005 del 01 de marzo de 2024 de la DIAN, por medio de la cual la entidad estableció un cronograma de 96 días hábiles para la realización de las acciones previas al nombramiento, como son la aplicación de los exámenes médicos y de aptitudes psicofísicas, desempates, audiencia pública para la escogencia de vacante de un mismo empleo ofertado con vacantes localizadas en diferente ubicación geográfica e inducción, desconoce el término dispuesto en el artículo 2.2.18.6.3 del Decreto 1083 de 2015.

 

(ii) En un inicio, la convocatoria ofertó 366 vacantes de la OPEC 198368 en más de 30 municipios del país, sin embargo, durante el transcurso del concurso de méritos, la DIAN “sin soporte jurídico y sin la debida notificación decidió cambiar la locación de dichas vacantes y concentrarlas en cinco ciudades”[3], lo que, en su criterio, dejó sin estabilidad jurídica a los participantes.

 

6.                 Con base en lo expuesto, el señor Martin Andrés Pineda Contreras solicitó el amparo de los derechos invocados y que, en consecuencia, se ordene a las entidades accionadas:

 

(i)   Realizar “en termino inmediato la audiencia pública de escogencia de plazas de la OPEC 198368 dentro de la convocatoria DIAN 2022, permitiendo un amplio margen de escogencia entre las vacantes disponibles en las ciudades iniciales y las actuales ofertadas por estos, dirimiéndose así el conflicto presente entre los elegibles de la OPEC 198368 (…) permitiendo un amplio margen de escogencia entre las vacantes disponibles en las ciudades iniciales y las actuales ofertadas por estos, dirimiéndose así el conflicto presente entre los elegibles de la OPEC 198368 y satisfaciéndose las necesidades personales de los elegibles y evitando en estos la vulneración derechos fundamentales por las decisiones de las entidades”.

(ii) Las actuaciones administrativas por realizar respecto al nombramiento de los elegibles de la OPEC 198368, en su caso, se apeguen a la constitución, la ley, los decretos que rigen la convocatoria DIAN 2022 y sean tendientes a favorecer el mérito y evitar la vulneración de los derechos fundamentales.

(iii)          Realizar todas las actividades que conlleven al nombramiento de los elegibles de la OPEC 198368, y realicen la emisión y comunicación del acto administrativo de nombramiento en periodo de prueba y posesión del accionante de la OPEC 198368, así como los demás elegibles, en el cargo de “GESTOR 1 código 301 grado 1 código OPEC 198368 del nivel Profesional”.

(iv)           Expongan las razones de hecho y de derecho en las que se soportan para no haber realizado el nombramiento de los elegibles de la OPEC en mención, después de 31 días de haberse cumplido el plazo máximo establecido por ley CONVOCATORIA DIAN 2022.

(v) Rendir un informe respecto a “las acciones realizadas y planes estratégicos tendientes a dirimir la situación de inseguridad jurídica a la que expusieron a los participantes de la convocatoria DIAN 2022 especialmente la OPEC 198368 a la cual pertene[ce]” y “exponer que soluciones como entidad ofrecen a los participantes de la convocatoria y cuales son los soportes jurídicos de estas soluciones para dirimir el conflicto generado por el cambio de localización geográfica de las ciudades ofertadas, sin que estas impliquen exceder los términos legalmente establecidos por ley”.

(vi)           Además, solicitó que se vincule las respectivas entidades del orden nacional y organismos de control “tales como la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo […] con el objetivo de hacer acompañamiento mediante espacios de trabajo y otros espacios para generar un proceso de control al cumplimiento del mérito como principal orden constitucional del acceso al empleo público y la no vulneración de los derechos mencionados dentro de la convocatoria DIAN 2022 y en especial con la OPEC 198368”[4].

 

7.                 El asunto fue repartido en un inicio al Juzgado 013 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, autoridad que, en auto del 27 de noviembre de 2024, previó a la admisión de la demanda, dispuso la remisión del asunto al Juzgado 005 Laboral del Circuito de Ibagué[5]. Lo anterior, al considerar que en el caso bajo estudio se configuró el fenómeno de “tutela masiva” y, por tanto, correspondía dar aplicación a las reglas de reparto establecidas en el artículo 2.2.3.1.3.1 del Decreto 1834 de 2015.

 

8.                 Como fundamento de su decisión, estimó que, al consultar el histórico de acciones constitucionales del proceso de selección DIAN 2022 publicado en la página web de la CNSC, advirtió que “existe identidad en las partes accionadas, así como en los hechos y pretensiones respecto de la tutela que correspondió por reparto al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Ibagué bajo el radicado No. 73001-3105-005-2024-00335-00”[6]. Además, precisó que el 28 de octubre de 2024, el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Ibagué al avocar el conocimiento de la acción constitucional “ordenó a la DIAN y a la COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL la publicación del trámite constitucional, a efectos de que los demás integrantes de la lista de elegibles para el cargo denominado GESTOR I, código 301, Grado 1, OPEC 198368 de la Convocatoria No. 2497 de 2022 pudieran ejercer su derecho de defensa y cumplir con el debido proceso ante el posible interés legítimo en el mismo”[7].

 

9.                 El 27 de noviembre de 2024, el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Ibagué se abstuvo de asumir el conocimiento del asunto y, en su lugar, propuso un conflicto de competencia y remitió el expediente a esta corporación[8]. Al respecto, refirió que la jurisprudencia constitucional ha establecido que para que sea viable la acumulación de acciones de tutelas masivas, el juez remitente debe argumentar con rigor y coherencia la identidad de sujetos pasivos, causa y objeto entre las diversas tutelas. Para el efecto, citó los autos 211, 212 y 224 de 2020, reiterados en auto 111 de 2021 de la Corte Constitucional.

 

10.  En atención a lo anterior, afirmó que la acción constitucional promovida por el señor Pineda Contreras no guarda identidad de objeto, ni causa, a la estudiada por ese juzgado con radicado número “202400335”, formulada por la señora Camila Arias Ramírez. En concreto, señaló que si bien ambas acciones están relacionadas con la convocatoria DIAN 2497 de 2022, para el empleo denominado Gestor I, Código 301, Grado 1, OPEC 198368, encontrándose actualmente en el respectivo registro de elegibles; lo cierto es que no comparten, al menos, identidad de objeto y causa. A continuación, se sintetizan los argumentos expuestos por el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Ibagué para arribar a dicha conclusión:

 

 

11.             El 28 de noviembre de 2024, la Secretaría General de la Corte recibió el expediente. El asunto fue repartido al magistrado sustanciador el 04 de diciembre del 2024 y enviado al despacho el mismo día.

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

12.             La Corte Constitucional ha sostenido que, por regla general, la solución de los conflictos de competencia en materia de tutela les corresponde a las autoridades judiciales establecidas en la Ley 270 de 1996^[9]. Asimismo, se ha explicado que la competencia de esta corporación para conocer y dirimir esta clase de conflictos debe ser interpretada de manera residual^[10] y, en consecuencia, solo se activa en aquellos casos en que las normas de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia no prevean la autoridad encargada de asumir el trámite o, en los que a pesar de encontrarse prevista, se requiere dar aplicación a los principios de celeridad y sumariedad que rigen al amparo constitucional, con el fin de brindar a los ciudadanos un acceso oportuno a la administración de justicia y, de esta forma, evitar la dilación en la adopción de una decisión de fondo que garantice la protección efectiva de los derechos fundamentales^[11], tal y como lo precisó la Sala Plena en el auto 550 de 2018.

 

13.             En la presente oportunidad, este tribunal está facultado para resolver el conflicto de la referencia, porque las autoridades judiciales involucradas en la controversia, pese a integrar funcionalmente la Jurisdicción Constitucional, desde una perspectiva orgánica, carecen de una autoridad designada por la Ley 270 de 1996 que esté facultada para solucionar la colisión suscitada.

 

14.             De acuerdo con los artículos 86 de la Constitución Política y 8 transitorio de su título transitorio adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2017, y los artículos 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991, existen tres factores de asignación de competencia en materia de tutela, a saber: (i) el factor territorial, en virtud del cual son competentes, “a prevención”, los jueces con competencia territorial en el lugar donde (a) ocurre la vulneración o la amenaza que motiva la presentación de la solicitud, o (b) donde se produzcan sus efectos^[12]; (ii) el factor subjetivo, que corresponde al caso de las acciones interpuestas en contra de (a) los medios de comunicación, cuyo conocimiento fue asignado a los jueces del circuito, de conformidad con el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, y (b) de las providencias adoptadas por las autoridades de la Jurisdicción Especial para la Paz, cuya resolución corresponde al Tribunal para la Paz, en virtud del artículo 8 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017; y (iii) el factor funcional, que opera para asumir el conocimiento de la impugnación de una sentencia de tutela y que implica que únicamente puede conocer de ella, las autoridades judiciales que ostentan la condición de “superior jerárquico correspondiente”^[13], en los términos establecidos en el artículo 32 del citado Decreto 2591 de 1991.

 

15.             Reglas aplicables a la tutela masiva. El Decreto 1834 de 2015 establece las reglas de reparto para las acciones de tutela que se enmarcan dentro del fenómeno de la tutela masiva[14]. Se trata de aquellas acciones en las que existe uniformidad entre los casos y que se presentan (i) de forma masiva –en un solo momento– o (ii) con posterioridad a otra solicitud de amparo. La Corte Constitucional ha reiterado que estas reglas de reparto tienen como finalidad evitar que, frente a casos idénticos, se produzcan efectos o consecuencias diferentes. Así, la jurisprudencia de esta corporación ha precisado que ante una presentación masiva de acciones de tutela que persigan la protección de los mismos derechos fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción u omisión de una autoridad, en principio, las oficinas de reparto son las encargadas de realizar la remisión y acumulación de los expedientes a la primera autoridad que avocó conocimiento.

 

16.             Sin embargo, el Decreto 1834 de 2015 previó que, en el evento en que las oficinas de apoyo judicial carezcan de información suficiente para el reparto y acumulación correspondientes, la autoridad pública o el particular accionado tienen el deber de informar al juez competente la existencia de acciones de tutela que se hubieren interpuesto en su contra por la misma acción u omisión, señalando el despacho que avocó conocimiento en primer lugar.

 

17.             En todo caso, la Sala Plena ha precisado que la autoridad judicial que así lo determine podrá, de oficio, enviar el expediente al despacho que hubiere conocido por primera vez el mismo asunto siempre que, de manera previa, constate la existencia de identidad de (i) sujeto pasivo, (ii) causa y (iii) objeto, entre el asunto primigenio y el recurso de amparo que llegó a su conocimiento. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha desarrollado el contenido de cada uno de estos requisitos y ha fijado pautas para determinar su existencia. Específicamente, ha señalado lo siguiente respecto de cada requisito:

(i) La identidad de objeto implica que las acciones de tutela que pretenden ser acumuladas “presenten uniformidad en sus pretensiones, entendidas estas últimas, como aquello que se reclama ante el juez para efectos de que cese o se restablezca la presunta vulneración o amenaza de los derechos invocados”[15].

 

(ii) La identidad de causa ocurre cuando las acciones que pretenden ser acumuladas “se fundamenten en los mismos hechos o presupuestos fácticos -entendidos desde una perspectiva amplia-, es decir, la razones que se invocan para sustentar la solicitud de protección”[16]. Adicionalmente, la Corte ha indicado que “la causa en materia de acción de tutela se vincula con las actuaciones o circunstancias que motivan o impulsan su presentación y cuya ocurrencia debe estar comprendida por el supuesto de hecho -en sentido amplio- de una norma de derecho fundamental”[17].

 

(iii) Finalmente, debe existir identidad de sujeto pasivo, lo cual se presenta cuando “el escrito de tutela se dirija a controvertir la actuación del mismo accionado o demandado”[18].

 

18.             Con todo, la Corte Constitucional ha observado que el juez que pretende apartarse del conocimiento del asunto con fundamento en la regla de reparto para la tutela masiva debe argumentar de manera suficiente que se cumple con los presupuestos indicados para dar aplicación a la regla de reparto en comento. Esto implica señalar con rigor demostrativo y coherencia el cumplimiento de los presupuestos que integran la triple identidad. Ahora bien, de no contar con los elementos suficientes para cumplir con la carga argumentativa que acredite la existencia de la triple identidad, se ha precisado que el juez deberá dar aplicación de la regla de competencia del factor territorial “a prevención” y continuar con el trámite de tutela, dando prevalencia a los principios de celeridad y eficacia que rigen el trámite de tutela.

 

19.              En síntesis, el cumplimiento de esta carga argumentativa es un requisito para que la Corte Constitucional pueda analizar si se configura el fenómeno de la tutela masiva. En estos términos, se ha dicho que la aplicación del Decreto 1834 de 2015, por fuera de los supuestos normativos de identidad, conduciría a la desnaturalización de la regla de competencia a prevención, cuya preservación les compete a todos los jueces de tutela[19].

 

III.           CASO CONCRETO

 

20.             De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que en el presente caso:

 

(i)          Se presentó un conflicto derivado de las reglas de reparto previstas en el Decreto 1834 de 2015, por lo que se configuró un conflicto aparente de competencia. Esto pues, el Juzgado 013 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga estimó que la acción de tutela promovida por el señor Martin Andrés Pineda Contreras presenta identidad de objeto, causa y sujeto pasivo, respecto a la solicitud de amparo con radicado número 73001-3105-005-2024-00335-00, que se surtió en única instancia en el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Ibagué y cuyo fallo de tutela se profirió el 07 de noviembre del año en curso. Por ende, remitió el expediente a dicho despacho. A su turno, el citado Juzgado 005 Laboral del Circuito de Ibagué sostuvo que, las referidas acciones no comparten identidad de causa ni objeto, por lo que, en su criterio, no se cumplen los presupuestos requeridos para dar aplicación al fenómeno de tutelas masivas.

 

(ii)        Como se indicó previamente, en estos casos, la Corte Constitucional está llamada a valorar la justificación dada por la autoridad judicial respecto de los presupuestos de acumulación por tutela masiva, en aras de establecer si supera la suficiencia demostrativa y de coherencia que para tal efecto exige la jurisprudencia.

 

(iii)     El Juzgado 013 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga no cumplió con la carga argumentativa. En el caso concreto, la Sala advierte que el Juzgado 013 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga aplicó las reglas de reparto previstas por el Decreto 1834 de 2015 para abstenerse de conocer de las solicitudes de tutela puestas en su conocimiento, pero no cumplió con la carga argumentativa requerida para acreditar los supuestos normativos de identidad señalados para el caso de las tutelas masivas (identidad de sujeto pasivo, causa y objeto).

 

En efecto, el juzgado se limitó a mencionar: (i) la existencia de la acción de tutela con radicado número 73001-3105-005-2024-00335-00 que se surtió en única instancia en el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Ibagué; (ii) la orden incluida en el auto admisorio de la referida solicitud de amparo del 28 de octubre de 2024, mediante la cual, se le ordenó a la DIAN y a la CNSC publicar “en su página oficial la admisión de [la] acción de tutela; a efecto que los integrantes de la lista de elegibles para el cargo de denominado GESTOR I, código 301, Grado 1, OPEC 198368 de la convocatoria 2497 de 2022, puedan ejercer su derecho de defensa y cumplir con el debido proceso, por cuanto, podrían tener interés legítimo en el mismo” y; (iii) afirmar que dicho trámite guarda identidad de objeto, causa y sujeto pasivo con la acción de tutela formulada por el señor Pineda Contreras. Sin embargo, el Juzgado 013 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga no expuso ningún argumento para arribar a esa decisión y así, se sustrajo de demostrar con suficiente rigor y coherencia el cumplimiento de los presupuestos que integran la triple identidad.

 

(iv)      En el caso sub examine no se configuró el fenómeno de la tutela masiva. En todo caso, la Sala Plena advierte que, en el caso bajo estudio, no se configuró el fenómeno de la tutela masiva. Esto, porque, las tutelas no comparten la triple identidad requerida, como pasa a exponerse:

 

 

(v)        Con base en los argumentos expuestos, la Sala Plena concluye que el Juzgado 013 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga debe conocer de la acción de tutela, por ser la primera autoridad judicial con competencia a la que le fue repartida y comoquiera que dicha autoridad no cumplió con la carga argumentativa requerida para demostrar con suficiente rigor demostrativo y coherencia el cumplimiento de los presupuestos que integran la triple identidad para dar aplicación al fenómeno de tutela masiva. En ese sentido, se dejará sin efectos el auto emitido el 27 de noviembre de 2024 por dicho despacho en el marco del trámite de la acción de tutela formulada por Martin Andrés Pineda Contreras en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN y la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC.

 

(vi)      En consecuencia, se remitirá el expediente ICC-4875 al Juzgado 013 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga para que, de manera inmediata, tramite y adopte la decisión a que haya lugar en primera instancia. De igual forma, la Sala le advertirá que, en lo sucesivo, se abstenga de desprenderse del conocimiento de una acción de tutela con base en las reglas de reparto de tutela masiva, sin realizar una verificación detallada de los presupuestos establecidos para dar aplicación a dicha figura y, por lo tanto, motivar suficientemente su decisión.

 

IV.            DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DEJAR SIN EFECTOS el auto del 27 de noviembre de 2024 proferido por el Juzgado 013 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, dentro del proceso de tutela promovido por Martin Andrés Pineda Contreras en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN y la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC.

 

Segundo: REMITIR el expediente ICC-4875 al Juzgado 013 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga para que, de manera inmediata, tramite y adopte la decisión a que haya lugar.

 

Tercero: ADVERTIR al Juzgado 013 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga que, en lo sucesivo, se abstenga de desprenderse del conocimiento de una acción de tutela con base en las reglas de reparto de tutela masiva, sin realizar una verificación detallada de los presupuestos establecidos para dar aplicación a dicha figura y, por lo tanto, motivar suficientemente su decisión.

 

Cuarto: Por la Secretaría General de esta corporación, COMUNICAR la presente decisión a la parte demandante, al Juzgado 013 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y al Juzgado 005 Laboral del Circuito de Ibagué.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Ausente con excusa

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General