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Auto A-089/25

 

SOLICITUD DE ACLARACION AUTO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Se niega solicitud por no contener una suficiente carga argumentativa que demuestre la existencia de “verdaderas dudas o ambigüedadesâ€� en el Auto

 

SOLICITUD DE ACLARACION AUTO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Rechazar por improcedente

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008

 

Auto 089 de 2025

 

Referencia: seguimiento a las órdenes vigésima primera y vigésima segunda de la Sentencia T-760 de 2008.

 

Asunto: resuelve solicitud de aclaración del Auto 007 de 2025 presentada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

 

Magistrado sustanciador:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

 

Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 designada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, para llevar a cabo la verificación del cumplimiento de las órdenes generales impartidas en la misma, integrada por los magistrados Vladimir Fernández Andrade, Antonio José Lizarazo Ocampo y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, procede a dictar el presente auto con base en los siguientes:

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.   Mediante el Auto 007 de 2025 la Sala Especial de Seguimiento al estudiar el componente de suficiencia de la UPC (Unidad de Pago por Capitación), declaró el incumplimiento general frente a este componente dentro de la orden vigésima primera y vigésima segunda de la Sentencia T-760 de 2008.

 

2.   El 31 de enero de 2025 el MSPS (Ministerio de Salud y Protección Social) solicitó a la Sala la aclaración del Auto 007 de 2025 y dar respuesta a diferentes interrogantes para ello, lo que fundamentó de la siguiente forma:

 

 

II.   CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

3.   La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional es competente para conocer, tramitar y decidir la presente solicitud de aclaración del Auto 007 de 2025, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 285 del Código General del Proceso y 107 del Acuerdo 02 de 2015 de esta corporación.

 

Procedencia excepcional de las solicitudes de aclaración de los autos de seguimiento[1]

 

4.   El trámite de seguimiento que hace la Corte Constitucional a la política pública de salud, no persigue desatar un conflicto entre partes, ni dirimir nuevas controversias jurídicas concretas, en tanto que dicho monitoreo no es una actuación contenciosa[2], sino por el contrario, comporta un trámite judicial de verificación del cumplimiento de las órdenes proferidas por el supremo intérprete de la Constitución en una providencia ejecutoriada.

 

5.   En este sentido, en la fase de supervisión de cumplimiento del fallo, cada entidad concernida no tiene la condición de parte, sino la calidad de autoridad estatal responsable de la formulación o ajuste, adopción e implementación de una política pública que cumpla con los estándares internacionales para la garantía, protección y respeto efectivo del derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud[3].

 

6.   La Corte ha dejado en claro que las declaraciones sobre el cumplimiento o incumplimiento de las órdenes de la Sentencia T-760 de 2008, que se hacen en autos proferidos por la Sala Especial de Seguimiento, no son susceptibles de recursos[4], son inescindibles y hacen tránsito a cosa juzgada constitucional[5]. Ello atiende al carácter especial de este trámite constitucional y a las disposiciones que desarrollan la acción de tutela.

 

7.   Ahora bien, similar consideración puede realizarse en cuanto a las solicitudes de aclaración[6] cuyo uso excepcional ha sido establecido en la jurisprudencia de esta Corporación[7], que aplicada analógicamente permite a los intervinientes participar en el trámite de seguimiento, salvo los peritos constitucionales voluntarios, en virtud de su rol[8] en la fase de supervisión.

 

8.   La Sala entiende que, de manera excepcional, podría ser indispensable adoptar decisiones aclaratorias o complementarias respecto de ciertas órdenes o requerimientos emitidos en el marco del monitoreo, siendo procedente, en esos supuestos, la aclaración y la adición de los autos de seguimiento. Debe tenerse en cuenta que la evaluación que desarrolla la Sala Especial sobre la actuación de las autoridades concernidas se realiza respecto de los informes y actos que éstas adoptan para acreditar el cumplimiento de los mandatos judiciales que les fueron impuestos.

 

Requisitos para la solicitud de aclaración

 

9.   La solicitud de aclaración de los autos proferidos en el marco del seguimiento procede únicamente cuando se reúnan los siguientes requisitos, en virtud de lo establecido en el artículo 285[9] del CGP, conforme a la remisión a dicho estatuto procedimental efectuada por el artículo 4 del Decreto 306 de 1992[10], en lo no regulado sobre trámite de la acción de tutela. Cabe precisar que, en principio, dicha remisión cobijaba solo a los principios del Código de Procedimiento Civil, pero con el tiempo, la Corte ha adoptado determinaciones concretas con sustento en disposiciones puntuales como ocurre con el artículo 285 mencionado[11]. Los requisitos en cuestión son:

 

i)      Legitimación: el peticionario debe estar habilitado para tal fin, es decir, que se trate de una autoridad responsable del cumplimiento de las órdenes del fallo estructural o de los autos de seguimiento[12], de un organismo de control o de alguno de los grupos de seguimiento que han sido reconocidos^[13] por esta Corporación[14].

 

ii)   Oportunidad: la solicitud debe presentarse dentro del término de ejecutoria de la decisión de la Sala Especial[15].

 

iii)  Carga argumentativa: debe fundamentarse en la existencia de palabras o frases que generen verdaderas dudas sobre el sentido o el contenido de la providencia. Tales expresiones ambiguas o confusas deben estar incluidas en la parte resolutiva de la decisión o incidir en ella[16].

 

10.   En contraste, la Corte ha establecido que dichas solicitudes resultan improcedentes cuando pretenden controvertir nuevamente aspectos definidos en el fallo, ampliar el análisis allí realizado a aspectos adicionales o esclarecer argumentos marginales “incluidos en la parte motiva, que no guardan inescindible relación con la declaración contenida en la parte resolutiva de la sentencia”[17].

 

Caso Concreto

 

Cumplimiento de los requisitos de procedencia para la solicitud de aclaración

 

11.   La Sala advierte que el Ministerio de Salud solicitó la aclaración del Auto 007 de 2025 con base en catorce motivos de duda enunciados en el fundamento jurídico dos de los antecedentes.

 

12.   En primer lugar, la Sala procederá a verificar los requisitos de procedencia, que deben satisfacer las solicitudes de aclaración de los autos de seguimiento:

 

13.   Primero, legitimación. La Sala observa que la petición de aclaración fue presentada por el director Jurídico (E) del Ministerio de Salud y Protección Social en representación de la entidad. En ese sentido, la Corte considera acreditado este presupuesto, en tanto corresponde al ente ministerial el cumplimiento de las órdenes vigésima primera y vigésima segunda de la Sentencia T-760 de 2008, en el marco de las cuales se emitió el Auto 007 de 2025. En esos términos, se cumple con este requerimiento en relación con las solicitudes presentadas.

 

14.   Segundo, oportunidad. La Corte advierte que el Auto 007 de 2025 fue notificado mediante estado núm. 012 del 28 de enero de 2025[18]. En ese sentido, el término de ejecutoria de dicha providencia se surtió los días 29, 30 y 31 de los corrientes. Por su parte, la petición de aclaración se presentó el último día del vencimiento del plazo^[19], por lo que se acredita el presupuesto analizado.

 

15.   Tercero, carga argumentativa. La solicitud de aclaración debe presentarse sobre puntos ambiguos o confusos que se ubiquen en la parte resolutiva o en la motiva si influyen en aquella. Ahora, la Sala advierte que el Ministerio planteó 14 motivos de duda y 50 interrogantes con la finalidad de aclarar el Auto 007 de 2025, sin embargo, al analizar las peticiones concluye que no se cumple con el requisito estudiado por las siguientes razones:

 

16.   El MSPS fundamentó sus solicitudes en la ambigüedad o confusión generada en la parte resolutiva del Auto 007 de 2025, “máxime si se tiene en cuenta que con las órdenes impartidas [...] se estaría frente a la inaplicación e inexequibilidad de numerosas disposiciones normativas, así como el entendimiento de la declaratoria de nulidad de diversos actos administrativos”, además de cuestionar consideraciones que realiza la providencia^[20].

 

17.   Sin embargo, la Corte evidencia que el MSPS no explicó qué frases o palabras le generan confusión, pues solo se detuvo a atacar la mayoría de las órdenes contenidas en el auto referido y a cuestionarlas, como se evidencia en algunas afirmaciones contenidas en la solicitud, entre otras, a saber:

 

i)    “Lo expuesto, genera serios motivos de duda en cuanto a la decisión contenida en el ordinal segundo del Auto referenciado, pues esta cartera ministerial concuerda con el análisis realizado en el Salvamento de Voto citado, en el sentido de que no logra comprenderse, en la más mínima medida, cuál es el sustento técnico que le permitió a la Corte concluir que la UPC es insuficiente”[21].

 

ii) “Así las cosas, si la mayoría de la Sala considera que la UPC no es suficiente, la carga argumentativa y probatoria respecto de dicha insuficiencia recae sobre ella, so pena de incurrir en una falacia de petición de principio al no fundamentar la conclusión a la que llega. Sería tanto como decir que la UPC es insuficiente porque es insuficiente”[22].

 

iii)                   “5.3.1. ¿Cuál va a ser el mecanismo para llegar al acuerdo?” “5.3.3. ¿Quién decide cuál es el mecanismo para llegar al acuerdo?” “5.3.5 En caso de que, efectivamente, al acuerdo se llegue a través de votación, toda vez que es improbable un escenario de unanimidad entre tantos intervinientes, ¿Quién será el verificador y escrutador del resultado?” “5.3.6. ¿Qué pasa si no se llega a un acuerdo entre los intervinientes de la mesa para el reajuste de la UPC? ¿Quién decidiría sobre el reajuste del mismo?”[23].

 

iv)                    “Como se observa, la mayoría de la Sala de Seguimiento de la sentencia T-760 de 2008 insiste en la necesidad de realizar ajustes retroactivos a la Unidad de Pago por Capitación (UPC). Sin embargo, el Ministerio de Salud y Protección Social considera que esta orden puede oponerse a la propia naturaleza del aseguramiento en salud y las decisiones previas de la misma Corte Constitucional, tal y como se expone posteriormente”[24].

 

v)  “Ahora bien, situación diferente es que por medio de esta orden la mayoría de la Sala este asumiendo la competencia del juez contencioso administrativo para declarar la nulidad de la Resolución 2717 de 2024 y que, bajo ese supuesto, se esté ordenando al Ministerio de Salud y Protección Social que se fije nuevamente el valor de la UPC para la vigencia 2025 de conformidad con los considerandos expuestos en la providencia”[25].

 

18.   Ejemplos como los transcritos con antelación, ponen de presente que la solicitud no plantea dudas sobre el sentido o el contenido de la parte resolutiva o de la considerativa que pueda incidir en esta. Por el contrario, dicha petición pretende ampliar el análisis de la decisión a aspectos adicionales^[26], además de reabrir el debate que allí se surtió^[27], al cuestionar lo dispuesto el Auto 007 de 2025, a través de preguntas que ponen en tela de juicio los argumentos en los que esta se funda, presentándolos como poco claros.

 

19.   Lo anterior, toda vez que algunos interrogantes se dirigen, entre otras cosas,  a indagar a la Sala sobre i) el sustento técnico conforme al cual emitió algunas de sus decisiones, ii) las razones por las que consideró que debe efectuarse un reajuste de la UPC en relación con las vigencias 2021 a 2023, iii) la relación que existe entre el número de registros que no superan las mallas de validación y, iv) la calidad de la información como falencia atribuible al Ministerio al punto de ordenarle ajustar sus procedimientos para que el mayor número de registros supere las mallas de validación. Esto, refleja con claridad el desacuerdo del MSPS con las decisiones del auto y su ánimo de rebatir y reexaminar los asuntos allí tratados. 

 

20.   Así mismo, es preciso aclarar que la realización de las mesas de trabajo y la definición de la participación en la determinación de la UPC, debe estar acorde a las facultades y competencias legales y constitucionales que cada entidad ostenta. De tal forma, las órdenes impartidas por la Sala deben cumplirse de acuerdo con los preceptos legales y constitucionales que rigen al SGSSS, por lo que no hay lugar a la existencia de dudas o de pasajes ambiguos respecto al contenido y forma en que deben cumplirse las directrices dictadas en el Auto 007 de 2025.

 

21.   La Sala reitera que la actuación de una autoridad obligada por un mandato objeto de supervisión, como el Ministerio de Salud, debe orientarse a acreditar el cumplimiento de lo dispuesto en el auto de seguimiento, y los cuestionamientos planteados a lo dispuesto deben estar debidamente argumentados al punto que puedan enmarcarse en los requisitos exigidos por la norma para que proceda la  aclaración, puesto que en el marco del seguimiento se busca que las decisiones dictadas aporten en la corrección de la sistemática violación del derecho fundamental al disfrute del más alto nivel posible de salud, cuya garantía efectiva ha de ser el parámetro de acción de uno de los órganos gubernamentales, en su momento, responsable de esta política pública[28].

 

22.   En este sentido, la Sala pone de presente que la labor de seguimiento se circunscribe a determinar si el Ministerio ha acatado las órdenes impartidas en la Sentencia T-760 de 2008 sobre la suficiencia de la UPC, en el marco de las órdenes 21 y 22, pero no es su función establecer cuál es el valor suficiente para cubrir la prestación de los servicios y tecnologías en salud UPC. Esta labor compete al rector de la política pública en salud quien debe efectuar los estudios técnicos, además de la validación de la información reportada por las EPS, como lo ha reiterado la Sala en los distintos autos en que valora el seguimiento del componente de suficiencia.

 

23.   Tampoco resulta admisible que se pretenda rebatir las opiniones de otros intervinientes precisamente con posterioridad a la adopción de la decisión por parte de la Sala Especial, cuando el expediente de seguimiento estuvo siempre a disposición del Ministerio, para que de considerarlo pertinente hiciera un pronunciamiento adicional a los que previamente se habían incorporado, por parte de esa entidad, a esta actuación del seguimiento^[29].

 

24.   De otro lado, el Ministerio plantea dudas relacionadas con la forma en la que se deberían ejecutar algunos mandatos^[30]. Sobre este punto, se destaca que este tipo de cuestionamientos más que ofrecer duda y requerir una aclaración de la decisión, comportan una consulta que no le compete a esta corporación absolver, pues busca un direccionamiento sobre cómo debe ejecutar las órdenes establecidas en el Auto 007 de 2025, cuestión que escapa a las órdenes de este Tribunal, pues precisamente, se busca generar los espacios dialógicos que permitan un avance en el cumplimiento de los mandatos objeto de supervisión,  sin que haya lugar a establecer el modo, tiempo y lugar de realización, cuestiones propias de la decisión del rector de la política pública.

 

25.   Cabe recordar que el artículo 113 constitucional^[31] impone dos mandatos, i) el de separación de los poderes del poder público y; ii) la colaboración armónica entre las ramas del poder público para la realización de sus fines. Así, la Corte tiene dentro de sus funciones, la protección de los derechos fundamentales, para este caso el de la salud contenido en la norma superior, mientras que el Minsalud (poder ejecutivo) es el rector de la política pública^[32].

 

26.   Al respecto, se reitera que el principal interés de las autoridades atadas a las órdenes generales no puede ser simplemente el que concluya el seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008, con una declaración de acatamiento del mandato judicial. La finalidad de la gestión administrativa debe estar orientada a la adopción de las medidas eficaces, oportunas e integrales que corrijan las fallas estructurales detectadas en dicha sentencia, de forma que se prevengan nuevas violaciones al derecho fundamental a la salud[33].

 

27.   En esos términos, el seguimiento que realiza la Sala Especial a los mandatos contenidos en la Sentencia T-760 de 2008, se origina “en la persistencia de afectaciones sobre el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, se desarrolla respetando las competencias gubernamentales de manera que, lejos de interferir en el diseño de las políticas públicas en el sector, busca generar de forma constructiva soluciones oportunas y eficaces para la superación definitiva del déficit en este campo”^[34].

 

28.   Como se observa, la pretensión del MSPS no refleja dudas en relación con la redacción de la orden, una palabra o frase concreta contenida en ella y, al contrario, i) emite juicios de valor al cuestionar la razón de las decisiones y manifiesta su acuerdo con el contenido del salvamento de voto parcial de la decisión, ii) busca un lineamiento sobre cómo ejecutar los mandatos establecidos, y iii) señala que la Corte se extralimitó en sus funciones y carece de competencia en relación con algunos asuntos que, en su parecer, deben resolverse por otras entidades del orden nacional. Lo descrito, demuestra su interés en discutir el fondo del asunto, lo que está vedado para las solicitudes de aclaración de providencias judiciales conforme a lo establecido en la jurisprudencia constitucional y el artículo 285 del CGP. En atención a lo expuesto, la Sala colige que se incumple el requisito de carga argumentativa en relación con las peticiones presentadas y, por consiguiente, se rechazará.

 

29.   En todo caso, la Corte advierte que en ningún momento esta corporación ha sustituido a otras ramas del poder público. Al respecto, la Sala reitera que el seguimiento a las órdenes generales dictadas en la Sentencia T-760 de 2008 es un trámite que impone mayores responsabilidades al juez constitucional, teniendo en cuenta que, en últimas, lo que está en juego no solo es el máximo respeto que toda autoridad debe prodigar a los mandatos judiciales, sino “la eficacia y la vigencia material y real de [la] Carta Política”[35] –pilares del Estado social de derecho–, lo cual tiene como correlativo, el deber genérico de cumplimiento que asiste a todo destinatario de una orden emitida por un juez de la República y en específico, en materia de acción de tutela, conforme al cual “las autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”[36], y con  mayor razón tratándose de la supervisión de los mandatos que pretenden la superación de las fallas estructurales que aquejan al sistema y, en consecuencia, afectan el goce efectivo del derecho a la salud de toda la población colombiana[37].

 

30.   La Sala recuerda a quienes participan en este trámite que toda solicitud que se formule a este tribunal, debe cumplir con un mínimo de respaldo normativo o jurisprudencial y observar los principios de economía y eficacia, a fin de que peticiones como la presente contribuyan en el desarrollo del seguimiento^[38], máxime cuando se encuentra en riesgo el goce efectivo del derecho a la salud de todos los colombianos ante la demora en la implementación de medidas que permitan superar las fallas estructurales que afectan el financiamiento del sistema. 

 

31.   A su vez, vale mencionar que la solicitud del MSPS no se refirió a la adición de la decisión (art. 287 del CGP). Sin embargo, este tipo de solicitudes proceden cuando se omita resolver cualquiera de los extremos de la litis u otro punto que de conformidad con la ley debió ser objeto de pronunciamiento[39], situación que no se aprecia en este caso.  

 

32.   Finalmente, se debe hacer énfasis en que los fundamentos en los cuales se basó la Sala para dictar las órdenes, no adolecen de sustento y que los datos empleados provienen, en gran parte, de la información aportada en el proceso por el MSPS, La cual, como se ha señalado en múltiples ocasiones, no resulta suficiente ni completa, a pesar de los requerimientos efectuados y oportunidades otorgadas por la Sala de Seguimiento.

 

Síntesis

 

33.   En la presente decisión la Sala estudió la solicitud de aclaración presentada por el MSPS contra el Auto 007 de 2025 al considerar que la Corte, i) no cuenta con razones técnicas para declarar el incumplimiento general del componente de suficiencia de la UPC de 2024; ii) se extralimitó en sus funciones y carece de competencia en relación con algunos asuntos que, en su parecer, deben resolverse por otras entidades del orden nacional y, iii) no dio pautas claras sobre cómo ejecutar los mandatos impartidos.

 

34.   La Sala observó que los 14 motivos de duda y los 50 interrogantes presentados por el Ministerio de Salud sobre el Auto 007 de 2025, no cumplen con el requisito de procedencia de carga argumentativa. Lo anterior, porque estos se dirigen a: i) que se aclaren los motivos por los que se emitieron algunas decisiones; ii) que se detalle la manera en la que debe acatar algunas órdenes y iii) señalar las razones por las que considera que la Corte excede sus competencias. Adicionalmente, se evidenció el desacuerdo del MSPS con la providencia cuestionada, pues sus argumentos se dirigen a atacar el fondo del asunto, y reabrir un debate que ya feneció, lo que dista de tratarse de una solicitud de aclaración conforme al artículo 285 del CGP.

 

35.   En consecuencia, a juicio de la Sala resulta evidente la improcedencia de la solicitud, ya que al analizar con detenimiento la misma, se denota que el peticionario pretende que la Corte Constitucional reexamine y modifique la parte resolutiva del Auto 007 de 2025, para abordar una temática que fue ampliamente estudiada.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008,

 

III. RESUELVE:

 

Primero. Rechazar por improcedente la solicitud de aclaración presentada por el director jurídico (E) del Ministerio de Salud y Protección Social en contra del Auto 007 de 2025 por las razones expuestas en esta providencia. 

 

Segundo. Informar al peticionario que contra esta providencia no procede ningún recurso.

 

Tercero. Proceda la Secretaría General de esta corporación a comunicar este proveído, acompañando copia integral del mismo.

 

Comuníquese y cúmplase,

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General