TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1006/25

 

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHOS A LA SALUD Y A LA VIDA-Seguimiento a la orden vigésima novena de la Sentencia T-760 de 2008

 

CUMPLIMIENTO DE LAS ÓRDENES DE LA SENTENCIA T-760/08-Es necesario analizar la orden desde tres aspectos: las medidas, los resultados y los avances

 

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHOS A LA SALUD Y A LA VIDA-Nivel de cumplimiento medio

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008

 

Auto 1006 de 2025

 

Referencia: Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008.

 

Asunto: Valoración de cumplimiento de la orden vigésima tercera.

 

Magistrado Sustanciador:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

 

Bogotá D.C, Veintiuno (21) de julio de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional, conformada por la Sala Plena en sesión del 1.° de abril de 2009 para efectuar el seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008, integrada por los magistrados Vladimir Fernández Andrade, Miguel Polo Rosero y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, procede a dictar el presente auto.

 

SÍNTESIS

 

La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 evaluó la herramienta de prescripción directa Mipres y declaró el nivel de cumplimiento en medio. Lo anterior, al verificar que el MSPS adoptó medidas que acreditaron resultados sin avances significativos para el componente de prescripción de servicios PBS no UPC y prescripción de servicios excluidos de financiación con recursos públicos de la salud cuando se cumplan los requisitos establecidos en la Sentencia C-313 de 2014. Decisión que ordenó al Ministerio de Salud, entre otras (i) cumplir con las órdenes contenidas en el numeral 3.º, literales a) y b) del Auto 1191 de 2021, y el numeral 3.º, literal a) del Auto 2566 de 2023, (ii) materializar la prescripción de servicios, tecnologías, insumos y servicios complementarios excluidos de financiación con recursos públicos de la salud en el Régimen Contributivo y garantizar la prescripción de los servicios y tecnologías que pueda requerir el usuario y que excepcionalmente puedan ser prescritos, de acuerdo con los parámetros señalados en las sentencias T-760 de 2008 y C-313 de 2014, (iii) realizar las modificaciones pertinentes en la herramienta y mejorar su trazabilidad para registrar en ella la falta de coincidencia entre las dosis diarias que se formularan y el medicamento prescrito.

 

I.    ANTECEDENTES

 

1.   La Sentencia T-760 de 2008 emitió el mandato vigésimo tercero que buscaba la creación de un trámite interno para que el médico tratante prescribiera y la EPS (Entidad Promotora de Salud) autorizara de forma directa, servicios diferentes a medicamentos denominados para esa época, no incluidos en el POS (Plan Obligatorio en Salud), hoy cubiertos por el PBS (Plan de Beneficios en Salud) pero que no se financian con la UPC (Unidad de Pago por Capitación) y no PBS (excluidos de financiación con recursos públicos de la salud).

 

2.   Para cumplir con lo ordenado, el Minsalud (Ministerio de Salud y Protección Social) creó la herramienta tecnológica Mipres[1]. La Sala Especial valoró en cuatro ocasiones el aplicativo mencionado en su integridad mediante decisiones que, de acuerdo con los cambios realizados dentro del SGSSS (Sistema General de Seguridad Social en Salud), debieron aclarar el contenido de la orden y sus componentes[2]. Valoraciones que concluyeron lo siguiente:

 

  Tabla 1. Elaboración propia. Información Corte Constitucional

 

3.   El 3 de mayo de 2024 el Minsalud allegó a la Corte la Resolución 740 de 2024 mediante la que actualizó el procedimiento de acceso, reporte de prescripción, suministro, verificación, control, pago y análisis de la información de tecnologías en salud y servicios complementarios no financiados con recursos de la UPC y dictó otras disposiciones.

 

4.   El Magistrado Sustanciador mediante Auto del 20 de mayo de 2024 interrogó al Minsalud y al grupo de peritos voluntarios[3] para obtener información adicional sobre el acto administrativo emitido. Al responder, los peritos voluntarios indicaron lo siguiente:

 

5.  Academia Nacional de Medicina[4]. Refirió que el mecanismo de prescripción debía elaborarse con la participación de la sociedad científica, aunque no fue invitada a participar en el proceso de diseño o definición del mecanismo de prescripción directa. Agregó que es necesario respetar la autonomía de los profesionales y que las EPS deben garantizar el suministro efectivo, completo y oportuno de los medicamentos prescritos.

 

6.  Consideró necesario auditar la prescripción para evaluar, controlar y mejorar la calidad en la atención médica, pero que no debe condicionar la entrega de lo ordenado como parece anteponer el artículo 7 de la Resolución 740 de 2024. Explicó que la auditoría en salud realiza acciones que ayudan al mejoramiento de la calidad en la atención; no obstante, no puede convertirse en una barrera de acceso a un servicio prescrito. Por esto, sugirió eliminar del artículo 7 de la Resolución 740 de 2024[5].

 

7.  Pacientes de Alto Costo[6]. Indicó que muchas veces es imposible que las juntas de las IPS (Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud) aprueben el servicio, especialmente en ciudades intermedias o zonas rurales donde solo hay un especialista o no existen. Sugirió cambiar la junta de la IPS por EPS y fijar condiciones de las juntas al menos, en cuanto a medicamentos, procedimientos y demás exclusiones para que no se afecten los recursos especialmente en lo cosmético. Consideró que atribuir responsabilidad al médico tratante e IPS de forma solidaria, es una barrera para la prescripción de dichos servicios. Afirmó que la silla de ruedas no puede formularse por Mipres.

 

8.  Dio a conocer que no participó en la creación de la resolución y consideró como una barrera el art. 7 de la Resolución 740 de 2024, pues las EPS piden resúmenes al paciente de su historia clínica antes de aprobar para “prolongar en lo general la negación”. Afirmó que quienes autorizan en las EPS no son pares de los especialistas que formulan, que “generalmente” desconocen la prescripción en algunos temas[7].

 

9.  Así Vamos en Salud[8]. Indicó que la prescripción directa de servicios excluidos no debe traumatizar el acceso a estos. Informó que no participó en el diseño y definición de la herramienta y que ve apropiado que una junta de pares analice y verifique la necesidad de utilizar una tecnología en salud o servicio complementario, Unirs, entre otros. Esto es así, en tanto la verificación hace parte de las funciones de las EPS sin que se afecte la autonomía médica del prescriptor.

 

10.   CSR (Comisión de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008)[9]. Consideró que la radicación de tutelas por el derecho a la salud evidencia que favorecería más al usuario incluir los insumos y tecnologías no UPC a la lista UPC y que la herramienta puede afectar la autonomía médica, pues las EPS e IPS restringen las decisiones de los prescriptores con el control que ejercen. Afirmó que no participó en la creación de la Resolución 740 de 2024, lo que se ha repetido para otros instrumentos, por lo que la Corte debe conminar al Minsalud para que convoque con mayor alcance y difusión a la construcción y evaluación de estos. Resaltó la importancia de precisar el momento en que opera la auditoría del art. 7, pues todo requerimiento administrativo podría dilatar la atención.

 

11.   Gestarsalud[10]. Indicó que Mipres es una herramienta valiosa para mejorar el acceso y la integralidad de la atención en salud, pues la prescripción directa del galeno tratante es adecuada, por ser quien cuenta con autonomía médica para definir el tratamiento pertinente, proceso que se respalda en la JPS que añade una capa adicional de revisión y seguridad.

 

12.   Acemi[11]. Informó haber remitido comentarios al proyecto de la Resolución 740 de 2024. Consideró que este acto administrativo desconoce la presión financiera del sistema[12], pues los recursos públicos de la salud no deben financiar servicios excluidos de financiación conforme a la LES (Ley Estatutaria en Salud) (art. 15) o servicios complementarios que surtieron un PTCP (Proceso Técnico Científico y Participativo).

 

13.   Manifestó que los servicios sociales complementarios deberían tener una fuente de recursos propia y financiarse conforme a la capacidad económica de los usuarios. Resaltó la ausencia de reglas y rubros presupuestales claros para la financiación de servicios PBS no UPC, así como la existencia de mecanismos de control financieros. Afirmó que la auditoría de la EPS es una obligación fijada desde la Ley 100 de 1993 (art. 227) para garantizar la calidad y pertinencia de la atención, que será compleja por tratarse de tecnologías que surtieron un PTCP.

 

14.   Pacientes Colombia[13]. Informó que no fueron convocados para la elaboración de la Resolución 740 de 2024[14] y no vieron su socialización en los portales de Mipres. Señaló que el artículo 7 constituye una barrera adicional debido a que deja a “merced de un tercero” la exigencia de requisitos adicionales que desconocerían lo establecido en la Sentencia C-313 de 2014, lo que afecta la continuidad en el tratamiento y aumenta el riesgo para su vida. Concluyó que las irregularidades en Mipres constituyen una barrera que afecta al 11.6 % de los pacientes y que, con aquella norma su impacto aumentaría.

 

15.   Posteriormente, mediante Auto del 11 de junio de 2024 la Corte requirió a algunas entidades[15] para que remitieran la información solicitada en el Auto del 20 de mayo de 2024.

 

16.   El 4 de julio de 2024, el Minsalud indicó que la Resolución 740 de 2024 regula la prescripción de servicios excluidos de financiación con recursos públicos de la salud, cuya funcionalidad se activó el 7 de mayo de 2024 (arts. 32 a 35). Explicó que al acto administrativo se anexa una lista de medicamentos que pueden prescribirse excepcionalmente cuando se verifiquen los requisitos de la Sentencia C-313 de 2014. Añadió que dicha resolución se dirige a los afiliados al RS para eliminar la subjetividad del suscriptor, al recoger lo regulado en el art. 157 de la Ley 100 de 1993 que establece que los afiliados al RS no cuentan con capacidad de pago.

 

17.   Sin embargo, en virtud de la “progresividad del derecho”[16] verificará la posible inclusión de usuarios del RC cuando no cuenten con capacidad de pago. Adicionalmente, reportó las capacitaciones virtuales sobre esta norma y la nueva función de Mipres[17]:

 

 Tabla 2. Elaboración Minsalud.

 

18.   Adicionalmente, indicó que en el sitio web “[t]odo sobre Mipres” publicó y actualizó documentos y contenidos relacionados con el tema[18]. Agregó que el acto administrativo para la prescripción de servicios excluidos fue sometido a consulta pública mediante publicación en la página del Minsalud en tres ocasiones, por lo que recibió comentarios y observaciones de diferentes actores del SGSSS relacionados con la fuente que cubrirá los servicios excluidos de financiación[19].

 

Prescripción de servicios PBS no UPC

 

19.   La Supersalud (Superintendencia Nacional de Salud) dio a conocer que la prescripción de los servicios complementarios y PBS no UPC corresponde a los profesionales de la salud inscritos en Mipres, por lo que la Supersalud no tiene funciones de inspección y vigilancia frente a esto, sin embargo, adelantó auditorías a las EPS para evaluar la garantía de acceso a los servicios de salud[20]. Agregó que entre julio de 2023 y julio de 2024 realizó 10 auditorías integrales, en las que identificó hallazgos relacionados con la falta de oportunidad y acceso a tecnologías en salud[21]. Además, indicó estar determinando los criterios para evaluar a las EAPB (Entidades Administradoras de Planes de Beneficios de Salud) respecto a la implementación de Mipres para servicios PBS no UPC. Puso de presente haber implementado[22] una nueva clasificación de las causas de reclamos y solicitudes en salud que recibe para lograr la óptima identificación de los usuarios del SGSSS cuando radican quejas o solicitudes[23].

 

20.   Señaló que los motivos que ocasionaron reclamos en salud en 2023[24] y 2024[25] fueron (i) falta de oportunidad en la autorización o entrega incompleta de servicios y tecnologías en salud[26] y (ii) negación en la autorización o entrega de servicios o tecnologías en salud[27]. También refirió que los territorios con mayores reclamos en salud fueron (i) en 2023: Bogotá (3.014), Antioquia (2.192), Valle del Cauca (1.911), Santander (1.019) y Atlántico (800). (ii) En 2024, Bogotá (1.868), Antioquia (1.474), Valle del Cauca (1.186), Santander (628) y Atlántico (499). Informó que aquellas con menos reclamos fueron en (i) 2023, Vaupés (0), Vichada, Guainía y Amazonas (7) y San Andrés (18) y, en (ii) 2024, Vaupés y Vichada (3), Guainía (4), Amazonas (6) y San Andrés (8). Informó que entre el 2022 y el 2024 inició 34 investigaciones contra las EPS donde se evidenciaron hallazgos en el proceso de auditorías^[28] y reportó las principales causas de las sanciones impuestas[29].

 

21.   Por su parte, la Defensoría del Pueblo allegó dos informes. En el primero, explicó los avances de la nueva función de Mipres para prescribir servicios excluidos de financiación con recursos públicos y las actividades que el Minsalud desarrolló en 2022[30] y que en 2023 realizó un estudio y análisis de dispositivos médicos conforme a las resoluciones 1139 de 2022 y 1885 o 2438 de 2018 y negó la posibilidad de codificar las sillas de ruedas por tratarse de una ayuda técnica que no fue autorizada.

 

22.   Concluyó que existen avances[31] y también barreras[32] y consideró que (i) es necesario aumentar las capacitaciones para las EPS, IPS, ET (Entidades Territoriales) y gestores farmacéuticos para mejorar el manejo de la herramienta y disminuir los errores que dilatan la prestación del servicio, (ii) la Supersalud y el Minsalud no realizan seguimiento a las JPS, (iii) es preocupante la negligencia del Invima (Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos) al tramitar la inclusión de medicamentos Unirs por las demoras en el trámite, (iv) debe socializarse la mesa de ayuda en IPS, EPS y ET y, (v) la trazabilidad de Mipres no mejoró.

 

23.   En el segundo informe expuso las dificultades evidenciadas en la prescripción de servicios PBS no UPC[33]. Agregó que la red de prestadores de las EPS dilata la entrega de lo ordenado por trámites administrativos que dificultan el acceso a los servicios de salud debido a los largos tiempos de espera que, algunas veces terminan en negación. Además, señaló que el formato de contingencia es poco aceptado por la EPS, en ocasiones duplica los términos y aumenta los rechazos de las EPS, lo que lleva a los pacientes a asumir el costo de lo ordenado para no afectar su estado de salud. Indicó que el formato de contingencia puede tardar entre 8, 15 y 30 días o más para tramitarse.

 

24.   Adujo que, según lo informado, Mipres garantiza la autonomía en la adopción de decisiones sobre diagnóstico y tratamiento, pero en otros casos, la afecta, ya que la herramienta impone requisitos que limitan la prescripción de tratamientos óptimos de acuerdo con el criterio clínico del prescriptor. Además, la exigencia de justificar cada prescripción evidencia “falta de confianza en el juicio profesional del médico” lo que los frustra y los desmotiva[34]. Reportó 93 quejas entre el 2023 y hasta julio de 2024 por negación de servicios “No Pos” o problemas con Mipres[35]. Finalmente, indicó que en el 2023 y hasta julio de 2024 recibió 99 quejas relacionadas con Mipres y negación de servicios “No Pos” (70 en 2023 y 29 a julio de 2024).

 

25.   Mediante Auto del 19 de julio de 2024 la Corte requirió al Minsalud y a la ASC (Asociación de Sociedades Científicas) para que remitieran la información requerida a través del Auto del 18 de junio de 2024[36]. Además, compulsó copias a la Procuraduría General de la Nación para investigar al Minsalud por su incumplimiento.

 

26.   El 24 de julio de 2024 el Minsalud afirmó que durante el segundo semestre de 2023 y el primero de 2024 realizó las siguientes jornadas virtuales de capacitación, socialización y asistencia técnica a diferentes actores del SGSSS[37]:

             

    Tabla 3. Elaboración propia. Datos Minsalud.

 

27.   Agregó que en la plataforma Mi Vox Populi se publicó información actualizada sobre Mipres. Informó que insistió a las EPS e IPS sobre la capacitación de los prescriptores, pues las entidades aseguradoras deben velar por el adecuado manejo y diligenciamiento de las prescripciones mediante Mipres[38]. Además, que en el año 2023 se radicaron 51.218 tutelas relacionadas con Mipres, pero que tenían origen en servicios que excedían el ámbito de la salud y no se generaban por desconocimiento en su manejo[39].

 

28.   Manifestó que la mesa de ayuda opera mediante correo electrónico y líneas telefónicas, canales que recibieron 5.912 consultas entre junio y diciembre de 2023[40] y 5.440 entre enero y junio de 2024[41]. Enunció que algunos de los temas que reúnen el 90 % de las consultas fueron, para el (i) 2023-02: incidencia en el aplicativo, 21 %; módulo de prescripción/prescripción, 14 %; recuperación de la contraseña, 12 %; web service, 10 %; falla/error en la prescripción, 10 %; consulta del aplicativo/delegados, 8 %.

 

29.   En el (ii) 2024-01: consulta del aplicativo/delegados, 14 %; falla/error en la prescripción, 13 %; web service, 12 %; módulo de prescripción/profesionales, 8 %; incidencia en el aplicativo, 6 %; inscripción y registro, 6 %; recuperación de la contraseña, 6 %; falla/error en la prescripción, 5 %; credenciales inválidas, 4 %; módulo de prescripción/profesionales, 4 %; tablas de referencia medicamentos, 3 % y refirió que las zonas con más consultas a la mesa fueron Bogotá, Antioquia, Valle del Cauca, Santander y Atlántico.

 

30.   Añadió que desde el 12 de julio de 2023 comenzó a operar la funcionalidad “prescripción no finalizada”[42] con las siguientes causales (i) cierre automático de la plataforma por inactividad[43], (ii) dificultades técnicas (falla eléctrica o de internet)[44], (iii) no se halla la tecnología en salud o el servicio complementario[45]. Puso de presente que en el segundo semestre de 2023 y el primero de 2024 se prescribieron 2.423.173[46] servicios a 1.821.462[47] pacientes en todo el país, 1.079.667 en el RS[48] y 1.343.506 en el RC[49]. Así mismo, que los departamentos con mayores prescripciones fueron Bogotá con 448.238; Antioquia, 318.514; Valle del Cauca, 298.836; Santander, 137.995 y Bolívar, 129.808 y los que tuvieron menos prescripciones fueron Vaupés, 184; Guainía, 498; Vichada, 509; Amazonas, 857 y San Andrés, 2.219.

 

31.   Informó que en el RS el formato de contingencia se usó durante los años 2023 y 2024 en 1.096 ocasiones[50]. Los territorios que sobresalieron fueron Guaviare 2.684; Guainía, 445; La Guajira, 14.644 y Valle del Cauca, 105.507. Aquellos en los que se utilizó con menor frecuencia fueron Vichada y Vaupés con 459 y 152; Putumayo y San Andrés con 6.415 y 717 respectivamente.

 

32.   Para el RC, en el mismo periodo (2023 y 2024), se utilizó en 1.368.611[51] oportunidades. Los territorios donde más se usó fueron Guaviare 2.684; Guainía, 445; La Guajira, 14.644 y Valle del Cauca. Donde menos se utilizó fue en Vichada y Vaupés con 459 y 152; Putumayo y San Andrés con 6.415 y 717. Además, el Ministerio señaló que una vez se prescribe mediante el formato de contingencia, este se remite a la EPS, IPS o EAPB dentro de las 72 horas siguientes, entidades que tienen 24 horas para transcribir y cargar en Mipres, que emite un número de prescripción, lo equivale a la autorización[52]. Afirmó que Mipres no tiene códigos para lo establecido en el art. 15 de la Ley 1751 de 2015, así como tampoco servicios que no corresponden al ámbito de la salud. Sin embargo, los dispositivos médicos y productos de soporte nutricional como los alimentos para propósito médico especial tienen una clasificación Mipres[53].

 

33.   El Minsalud informó que en el 2023 presentó siete nominaciones ante el Invima para agregar al listado Unirs y que las sociedades científicas presentaron 26[54]. Señaló que desde el 2020 se radicaron 90 solicitudes, de las cuales 46 (51%) fueron evaluadas. El 29 % se rechazaron, el 16 % se aprobaron, el 7 % fueron requeridas y el 49   continuaba en trámite. Agregó que los medicamentos Rituximab y Micofenolato de Mofetilo fueron los más solicitados mediante tutela, por lo que, a través de un contrato interadministrativo con el IETS busca identificar sus usos no incluidos en los registros sanitarios[55]. Finalmente, dio a conocer que en el segundo semestre de 2023 y el primero de 2024 se tramitaron 398.747[56] solicitudes ante la JPS en el RS, de las que 361.708 (90.71 %) se aprobaron[57]; 21.980 (5.51 %) se negaron[58]; 182 (0.045 %) no requerían junta[59] y 14.775 (3.7 %) se reportaron “sin evaluación”[60].

 

34.   El 30 de julio de 2024 la ACSC (Asociación Colombiana de Sociedades Científicas) señaló que la Resolución 740 de 2024 desconoce “la autonomía profesional”, pues lo establecido en los artículos 10 y 17 y los parágrafos 1, 2 y 3 del artículo 17, limita las decisiones sobre el diagnóstico y tratamiento de los pacientes. Esta situación, además, impone barreras de acceso a los medicamentos Unirs, al otorgarle competencias a las JPS para controvertir lo ordenado por el prescriptor.

 

35.   Afirmó que los artículos 20 (parágrafo 2) y 39 (parágrafo 1) del acto administrativo desconoce la clasificación de las obligaciones de medio adquiridas por los profesionales y limitan su autonomía. Al respecto, refirió que violan “a todas luces las normas que rigen la práctica médica”, limita el ejercicio profesional y genera temor, lo que obstaculiza la búsqueda de alternativas terapéuticas para el paciente[61]. En conclusión, afirmó que la Resolución 740 de 2024 atenta contra la autonomía médica y contraría el ordenamiento jurídico, lo que implica que su vigencia se constituya en una barrera en la prestación del servicio de salud.

 

36.   Por último, dio a conocer que, aunque en el 2019 fue invitada por el Minsalud para realizar un trabajo colaborativo en la estructuración de la “Matriz de Priorización Para Organizar la Ruta de Inclusiones de TS Financiadas con la UPC”, no le entregaron competencias para vigilar su implementación u otro trámite relacionado con la inclusión de medicamentos. Por lo tanto, desconoce el trámite que implementó Minsalud para incluir medicamentos en el listado Unirs.

 

37.   La Supersalud remitió varios informes[62] en los que dio a conocer aperturas de investigación, imposición de multas y sanciones por tecnologías en salud definidas en la Resolución 5857 de 2018[63] relacionadas con la omisión en el suministro de medicamentos y tecnologías, negación de medicamentos e insumos PBS y no PBS, incumplimiento en la prestación del servicio de salud, etc. En ese sentido, indicó que en el primer trimestre de 2023 se iniciaron investigaciones contra Coosalud y la EPS Indígena del Cauca y se impusieron multas por $11.078.000.000 a la EPS Sura, Cosmitet, Ecoopsos y Coomeva. Añadió que el seguimiento a la orden vigésima tercera válida que las EPS y las EOC (Entidades Obligadas a Compensar) cuenten con acceso a Mipres para que el prescriptor ordene servicios de salud.

 

38.   Posteriormente, señaló que la EPS Asmetsalud informó que fueron 250 negaciones de servicios PBS no UPC asociadas a “otras razones”[64]. En abril de 2024 afirmó que el 14 de diciembre de 2023 solicitó a Saviasalud adoptar las medidas pertinentes para evitar el registro de 9.762 negaciones por “servicio duplicado y/o (sic) ya tramitado”[65]. En el último informe, refirió que estaba determinando los criterios para evaluar Mipres en las EAPB. Dio cuenta del inicio de 10 auditorías integrales donde identificaron hallazgos relacionados con falta de oportunidad y acceso a las tecnologías en salud.

 

39.   Reportó que las PQRD relacionadas con servicios PBS no UPC en el segundo semestre de 2023 y el primero de 2024 fueron 24.996[66] y el mayor reporte se ocasionó por falta de oportunidad en la autorización de a) medicamentos no UPC (4.733[67]) y b) dispositivos médicos no UPC (1.894[68]). Seguido de falta de oportunidad en la entrega de medicamentos no UPC (4.754[69]) y dispositivos médicos no UPC (1.180[70]). Que los territorios con más quejas fueron Bogotá D.C. con 4.882[71]; Antioquia, 3.666[72], Valle del Cauca, 3.097[73] y Santander, 1.647[74] y los que tuvieron menos quejas fueron Vaupés, 3[75]; Vichada, 10[76]; Guainía y Amazonas, 13[77]. Adicionalmente, refirió que el RC reportó mayores quejas con 16.003[78], seguido del RS con 7.634[79].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

Competencia

                                                                                         

40.    La Sala Especial de Seguimiento es competente para proferir el presente auto en virtud de las facultades otorgadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en sesión del 1° de abril de 2009; el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 27 del Decreto Estatutario 2591 de 1991^[80].

 

Metodología de la valoración

 

41.   La Corte evaluará por quinta ocasión el grado de cumplimiento de la orden vigésima tercera de la Sentencia T-760 de 2008, así como del acatamiento a los Autos 001 de 2017, 92A de 2020, 1191 de 2021, 1937 y 2566 de 2023[81]. Decisión que se adoptará conforme a los niveles de cumplimiento establecidos a partir del Auto 411 de 2015[82] y los documentos recaudados dentro del seguimiento que realiza esta corporación y que reposan en el expediente.

 

42.   En la presente valoración, la Corte analizará la herramienta de prescripción para servicios (i) excluidos de financiación con recursos públicos de la salud cuando se cumplan las especiales circunstancias de la Sentencia C-313 de 2014 y, (ii) PBS no UPC de manera independiente. En aplicación al principio de economía procesal[83] -tal como se ha realizado en los Autos 1191 de 2021 y 2566 de 2023- se analizará de forma conjunta (iii) la capacitación de los prescriptores y, (iv) los avances en la problemática identificada en la implementación de Mipres desde los Autos 92A de 2020 y 1191 de 2021. Esta decisión se debe a que estos últimos aspectos guardan una conexión sustancial en relación con los servicios correspondientes –(i) y (ii)-, por lo que su estudio conjunto no solo es procedente, sino también adecuado para ofrecer una comprensión integral y coherente de las fallas estructurales evidenciadas, lo que no implica que se sacrifique la profundidad ni el rigor en el análisis.

 

(i)   Prescripción de servicios excluidos de financiación con recursos públicos de la salud

 

43.   El Auto 1937 de 2023 ordenó al Minsalud que, en un término de tres meses creara y pusiera en operación la función de Mipres para prescribir servicios excluidos de financiación con recursos públicos de la salud cuando los afiliados al sistema acrediten los requisitos señalados en la Sentencia C-313 de 2014[84]. Decisión que fue notificada el 31 de enero de 2024[85], por lo que el término concedido se cumplió el 31 de abril de 2024.

 

44.   Previo a analizar la medida creada para cumplir con lo ordenado, la Sala Especial considera importante referirse a dos aspectos: (i) la expedición de la Resolución 740 de 2024 y, (ii) la manifestación expuesta por Acemi consistente en que dicho acto administrativo desconoce la presión financiera del sistema de salud porque los recursos públicos no deben financiar servicios excluidos de financiación conforme a la LES (art. 15) o servicios complementarios que surtieron un PTCP. Primero, Minsalud emitió la Resolución 740 de 2024 para cumplir con lo ordenado dentro de la orden vigésima tercera. Disposición que, entre otras cosas regula la prescripción excepcional de servicios de salud excluidos de financiación con recursos públicos cuando se cumplan las especiales circunstancias establecidas en la Sentencia C-313 de 2024.

 

45.   Acto administrativo que, según la entidad, fue sometido a consulta pública mediante publicación en la página web del Minsalud en tres ocasiones y de la que se recibieron comentarios y observaciones[86]. Sin embargo, los peritos interrogados afirmaron que ninguno participó en su elaboración[87] y la CSR señaló que “este no ha sido el único espacio en el cual no se han generado requerimientos para brindar aportes o recomendaciones”, pues ello ya ha ocurrido con otros instrumentos[88].

 

46.   Sobre lo anterior, la Corte advierte que si bien el Minsalud cumplió de alguna manera con lo establecido en el artículo 270 Constitucional[89] porque publicó la Resolución 740 de 2024, lo cierto es que este solo acto, a primera vista, es insuficiente, ya que no aborda de forma completa todas las facetas que tiene la participación. Debe recordarse que la política pública no es un mero acto de decisión gubernamental y su contenido debe acompañarse de diálogo, discusión, argumentación y “entendimiento entre el poder público y los actores políticos y sociales, interesados e involucrados en la política”[90].

 

47.   Lo anterior, deja de lado lo establecido en la Ley 1757 de 2015[91], así como el artículo 12 de la Ley 1751 de 2015 que atribuye obligaciones al Gobierno para permitir la participación de las personas en las decisiones adoptadas respecto del derecho a la salud^[92]. Por otra, los literales h y l del artículo 104 de la misma ley imponen como deber de la administración nacional, departamental, municipal y distrital convocar de manera amplia (i) “y democrática a los ciudadanos a las instancias de participación” con suficiente anticipación y haciendo uso de todos los canales de información disponibles y, (ii) “cumplida y constante a las instancias de discusión”, llevando el control de la información producida, así como del cumplimiento de las decisiones o sugerencias.

 

48.   La Sentencia C-313 de 2014 señaló que la participación brinda la posibilidad de que el ciudadano haga parte de forma permanente de los procesos decisorios no electorales que incidirán en el rumbo de su vida[93]. Tal providencia concluyó que la participación ciudadana y, en general, “el principio democrático, constituyen una fuente insoslayable del modelo actual del Estado colombiano”[94] que aplicado al derecho a la salud no puede sujetarse a ejecutar decisiones adoptadas por las autoridades competentes. En suma, la Sentencia T-760 de 2008 recordó que toda política pública orientada a garantizar un derecho constitucional debe permitir la participación democrática. De ahí, que no se acepte un plan “(i) ‘que no abra espacios de participación para las diferentes etapas del plan’, o (ii) ‘que sí brinde espacios, pero éstos sean inocuos y sólo prevean una participación intrascendente’” (resaltado original). En conclusión, la naturaleza prestacional de un derecho constitucional exige de una política pública que garantice el goce efectivo del derecho con mecanismos de participación para el mismo.

 

49.   No obstante, se debe advertir que, al tratarse de una medida reportada por la autoridad obligada, es necesario examinar integralmente su contenido, incluyendo su proceso de creación y los mecanismos de participación involucrados. Esto se fundamenta en principios constitucionales, en particular el de participación democrática.

 

50.   En el marco de esta labor, la Corte ha establecido que la participación contenida en los artículos 2.º, 48 y 270 de la Constitución debe ser prioridad dentro del trámite de seguimiento que adelanta esta Corporación. Esta exigencia adquiere mayor relevancia a la luz de la Ley Estatutaria, la cual reconoce la participación en las decisiones del sistema de salud como parte del derecho fundamental a la salud y como uno de sus principios orientadores[95].

 

51.   Así las cosas, la Sala observa que no se acreditó suficientemente que en la creación de la Resolución 740 de 2024 se garantizara a los ciudadanos y a la comunidad médica la participación efectiva, continúa y activa en la toma de decisiones y no simplemente como receptores del informe de determinaciones adoptadas por los entes reguladores[96]. Lo anterior, se afirma ya que, según lo probado en el expediente, el Minsalud solo publicó la resolución en la página web, sin agotar otras actividades que aseguraran una ejecución material del principio democrático tan reiterado por esta Corte. En consecuencia, se exhortará a la cartera de salud para que garantice la participación de todos los actores del SGSSS en la creación y adopción de medidas que los afectarán, para este caso, respecto del mecanismo de prescripción de servicios excluidos de financiación con recursos públicos de la salud. Si bien es cierto que para la Sala resulta de gran relevancia que el mandato analizado se haga efectivo, es necesario precisar que este aspecto no incide de manera directa en el nivel de cumplimiento declarado.

 

52.   Segundo, con respecto a la afirmación realizada por Acemi que indicó que la Resolución 740 de 2024 desconoce la presión financiera del sistema de salud, pues con recursos públicos no deben financiarse servicios excluidos de financiación conforme a la LES (art. 15) o servicios complementarios que surtieron un PTCP. La Corte controvierte tal manifestación, pues la orden emitida y reiterada[97] por esta Corporación para la autorización excepcional de servicios excluidos de financiación con recursos públicos de la salud busca guardar la integridad de la Constitución (art. 241 constitucional), y para este caso particular, garantizar la efectividad del derecho fundamental a la salud (arts. 48 y 49 C.P.).

 

53.   Adicionalmente, la Sentencia C-313 de 2014 si bien encontró que el artículo 15 es constitucional, afirmó que las exclusiones de servicios y tecnologías se aplicarían, siempre y cuando dada las particularidades del caso concreto, se cumpliera con los requisitos establecidos en la Sentencia C-313 de 2015. En consecuencia, no es viable afirmar que, de manera excepcional, no deban autorizarse servicios que puedan mejorar la calidad de vida de los pacientes, siempre y cuando se cumplan los requisitos fijados en la Sentencia C-313 de 2014, por lo que es necesario reconocer los pronunciamientos realizados por la Corte Constitucional en la búsqueda del bienestar general[98], así como la protección del derecho a la salud.

 

54.   Ahora bien, la Resolución 740 de 2024[99], entre otras cosas, habilita la “prescripción excepcional de tecnologías en salud expresamente excluidas”[100] y con ello, el Minsalud avanza en el cumplimiento del mandato vigésimo tercero. Allí se observa que los artículos 32 a 35[101] se ocupan de la prescripción de tecnologías excluidas de financiación con recursos públicos de la salud y a los que se anexa una lista de medicamentos que pueden prescribirse excepcionalmente cuando se verifiquen los requisitos de la Sentencia C-313 de 2014. Además, el acto administrativo recogió el contenido del art. 157 de la Ley 100 de 1993, que establece que los afiliados al RS no cuentan con capacidad de pago, por lo que el contenido de la resolución se destina a esta población (RS). Sin embargo, se verificará la posible inclusión de usuarios del RC cuando no cuenten con capacidad de pago.

 

55.   La Corte resalta la importancia también de permitir la prescripción de servicios excluidos de financiación con recursos públicos a los afiliados al RC, ya que la capacidad de cotizar al sistema de salud no implica, en todos los casos, que el paciente pueda financiar un servicio excluido de financiación, lo que debe analizarse en cada caso concreto. Adicionalmente, la necesidad de habilitar esta función no solo se genera por la falta de capacidad de pago de los usuarios del SGSSS, sino que se busca proteger bienes superiores como la salud, la dignidad humana y en ocasiones, la vida, lo que repercute directamente en el goce efectivo del derecho a la salud mediante el acceso efectivo a todos los servicios que garanticen el derecho fundamental.

 

56.   En este punto, la Corte procederá a revisar el contenido de la Resolución 740 de 2024. Sea lo primero manifestar que el contenido del parágrafo 2 del artículo 20 endilga responsabilidad a los prescriptores e IPS por posibles desenlaces y complicaciones por el uso de medicamentos excluidos de financiación con recursos públicos de la salud. Disposición que desconoce aquellas[102] que rigen la práctica médica al señalar que esta actividad es de medio y no de resultado y que puede ocasionar temor en quien fórmula un medicamento excluido afectando su autonomía médica.

 

57.   Lo anterior, permite recordar que el deber de garantizar la participación no se trata solamente de cumplir con un mandato de superior jerarquía, sino que garantiza que el contenido del acto administrativo, en este caso, no afecte de forma arbitraria a los actores del sistema, quienes afirmaron que este tipo de mandatos limita su discrecionalidad a la hora de formular, debido a la responsabilidad que se les endilga[103]. Para la Corte este tipo de disposiciones evidentemente afectan la libertad y autonomía de los galenos, ya que, en caso de que lo ordenado genere un efecto adverso, tendrán una responsabilidad superior a aquella que la norma les impone.

 

58.   En segundo lugar, la Sala encuentra que el artículo 17 obliga a las IPS a conformar una junta de profesionales[104] para analizar y aprobar los medicamentos prescritos, pues en principio exige un número y calidad especial de sus integrantes, pero la misma disposición (art. 18) señala que podrá conformarse con el personal disponible. Sobre este punto, es necesario resaltar que esa exigencia de conformar la JPS en territorios donde no se cuente con un número suficiente de especialistas se convierte en una barrera para acceder a los servicios en salud[105] en términos de oportunidad, integralidad y continuidad y con ello, el goce efectivo del derecho a la salud[106]. 

 

59.   Lo anterior, se fundamenta en el déficit de especialistas que la Sala evidenció al evaluar la orden vigésima novena de la Sentencia T-760 de 2008 a través del Auto 607 de 2024[107]. Allí se concluyó que entre el 2022 y 2023 se reportaron las siguientes reducciones en los territorios (i) medicina general en 81.81 % (27), (ii) pediatría en 60.6 % (20), (iii) ortopedia en 57.57 % (19), (iv) ginecobstetricia en 54.54 % (18), (v) cirugía general en 48.48 % (16), (vi) psiquiatría en 39.39 % (13) y (vii) urgencias en el 12.12 % (4). Conclusiones que evidencian que la conformación de la JPS en algunas zonas puede convertirse en una barrera para la prestación del servicio de salud por el bajo número de profesionales de la salud.

 

60.   A nivel departamental concluyó que entre 2022 y 2023 los servicios se redujeron en (i) Bolívar, Chocó y Santander en todos los servicios analizados (9.09 %)[108], (ii) el 12.1 % de los departamentos en un servicio, (iii) el 12.1 % en 2 servicios, (iv) el 15.1 % en 3 servicios, (v) el 21.2 % en 4, (vi) el 21.2 % en 5 y (vii) el 6 % en 6. Finalmente, entre 2021 y 2023 Guaviare no reportó reducciones, pero es un departamento con un bajo número de servicios en estas especialidades.

 

61.   En suma, la conformación de las JPS con el personal que se encuentre disponible puede obstaculizar su conformación en territorios en los que existe carencia de especialistas. Por ello, es necesario que la autoridad obligada evalúe alternativas para garantizar el acceso a servicios de salud, y consecuentemente el goce efectivo de dicho derecho. En ese sentido, se solicitará a los peritos emitir un concepto para dar a conocer la manera en que Minsalud podrá implementar medidas orientadas a disminuir o suprimir las barreras relacionadas con la disponibilidad del personal que conforma las JPS. Dicho concepto será posteriormente puesto a consideración de la cartera de salud, para con ello promover la colaboración entre instituciones y organismos especializados en el sistema de salud, en virtud del principio de participación democrática consagrado en los artículos 2.°, 49 y 270 de la Constitución.

 

62.   En tercer lugar, se observa que el inciso tercero del artículo 7[109] establece que excepcionalmente la auditoría de la EPS o entidad adaptada podrá solicitar soportes adicionales para la justificación clínica y para suministrar las tecnologías en salud o servicios complementarios. Sobre lo que debe decirse que la Ley 100 de 1993 en su artículo 227[110] establece la obligación de las EPS de auditar la prestación de los servicios de salud como un control de calidad. Auditoria que busca verificar el cumplimiento de los requisitos de la Sentencia C-313 de 2014[111] que permite evidenciar la necesidad de exceptuar el contenido del artículo 15 de la LES y permitir la prescripción, solo cuando se evidencia la real necesidad del paciente de acceder a lo formulado sin afectar los recursos públicos de la salud de forma arbitraria. En ese sentido, es viable afirmar que la auditoría que se impone en el artículo 7, en principio, no afecta la autonomía médica como bien lo señalaron Acemi[112] y Así Vamos en Salud, al considerarla apropiada.

 

63.   En cuarto lugar, al revisar el contenido del anexo técnico del acto administrativo se observó un listado de medicamentos excluidos que, excepcionalmente, pueden ser prescritos por el médico tratante. Sobre este punto debe decirse que, si bien es positiva la inclusión de esos medicamentos, se trata de una función con opciones de mejora, ya que se dejan de lado aquellas tecnologías, insumos y procedimientos que, excepcionalmente, también pueden requerir ser prescritos[113].

 

64.   Lo anterior, ya que desde el Auto 001 de 2017 se dispuso que a pesar de existir un nuevo catálogo que cubre todas las prestaciones a excepción de las explícitamente excluidas, “persistirán situaciones en las que según el criterio del médico tratante, los pacientes requerirán de estas últimas tecnologías y se debe contar con un trámite para su autorización”. Cabe advertir que, las exclusiones se regulan en el artículo 15 de la Ley Estatutaria en Salud y por ende su negación cuenta con respaldo normativo[114]. Sin embargo, existen casos excepcionales en los que se prescriben por tener, por ejemplo, una finalidad médica y no cosmética, tal y como ha ocurrido con los implantes mamarios. Situaciones en las que los pacientes deben acudir con mayor frecuencia ante el juez de tutela, ya que no cuentan con ninguna opción para acceder a lo que le fuera prescrito[115].

 

65.   De manera que es necesario ampliar dicho contenido, de forma integral y conforme a lo ordenado en los autos proferidos en el marco de la orden vigésima tercera[116], un mecanismo que permita el acceso excepcional no solo a los medicamentos actualmente previstos, sino a servicios y tecnologías excluidas de financiación con recursos públicos de la salud cuando se cumpla con los presupuestos fijados en la Sentencia C-313 de 2014. Lo que contribuiría a disminuir los tiempos de espera de los pacientes, a reducir la radicación de acciones de tutela y con ello la congestión del aparato judicial y, además, se aplican los principios de oportunidad, continuidad, eficiencia e integralidad[117].

 

66.   En definitiva, la Sala concluye que la habilitación del mecanismo de prescripción para medicamentos excluidos evidencia que Minsalud adoptó una medida conducente para avanzar en uno de los propósitos de la orden bajo examen. No obstante, no acredita resultados, pues solo (i) permite prescribir algunos fármacos excluidos con lo que deja por fuera procedimientos, insumos y tecnologías, (ii) faculta la realización de una auditoría por la EPS para solicitar soportes adicionales para efectos del suministro, enmarcada en la ley 100 de 1993 y, (iii) se beneficia a los usuarios del RS y deja por fuera el RC.

 

67.   En consecuencia, la Corte le ordenará al Minsalud la remisión de un plan de trabajo en el que dé a conocer las fechas en las que entrará a regir esta función en el RC y en la que incluirá servicios y tecnologías.

 

(ii) Operación de Mipres para prescribir servicios PBS no UPC

 

68.    La Sala Especial en el Auto 2566 de 2023 concluyó que (i) las PQRD radicadas ante la Defensoría y la Procuraduría relacionadas con Mipres disminuyeron en un 76 % y hasta el 75 % (solo dos aumentaron en un máximo de 26 %) respectivamente; ii) las prescripciones emitidas disminuyeron en un 65,3%[118], (iii) se ofrecieron asistencias técnicas virtuales relacionadas con Mipres y se priorizaron prestadores de servicios de salud ubicados en ZGD (Zonas Geográficamente Dispersas) para las pruebas piloto[119], (iv) la plataforma no registró servicios o tecnologías reconocidas por la Corte y la ley como parte del PBS para evitar que el paciente agote la tutela.

 

69.   Ahora bien, la Sala Especial verificará la operación de la herramienta de prescripción respecto de servicios o tecnologías PBS no UPC en el 2023 y primer semestre de 2024 y para ello, acudirá a la información publicada en la página web del Minsalud, pues esta entidad si bien remitió información, lo hizo para el segundo semestre de 2023 y el primero de 2024. Por lo tanto, la Corte complementó lo necesario para evaluar todo el 2023.

 

70.   En ese sentido, se encontró que en 2023 se emitieron 2.765.406 prescripciones a 1.930.729 pacientes[120] y según Minsalud para el primer semestre de 2024 fueron 1.075.175 prescripciones a 811.748 pacientes. Al respecto, lo primero que la Corte advierte es la diferencia en los datos que reportan Minsalud y Sispro para periodos semejantes. Tal es el caso del segundo semestre de 2023 donde se observa que Minsalud reportó -85.146 (6,3 %) prescripciones y +43.287 (4,2 %) pacientes de lo publicado en Sispro. Respecto del primer semestre de 2024 el Minsalud reportó +334.294 prescripciones que Sispro y +241.422 pacientes[121], lo que evidencia una vez más, problemas en el manejo de datos por el Minsalud, pues dista de aquella publicada en su página web[122].

                         

71.   Para concluir sobre lo anterior, la Corte tomará los datos publicados en Sispro para todo el 2023 y el primer semestre de 2024 para que sean comparables entre sí. En ese sentido, las prescripciones realizadas en 2023 fueron 2.765.406[123] y el primer semestre de 2024, 740.881 prescripciones. Lo anterior evidencia un aumento entre 2022, cuando se emitieron 2.471.305 y 2023 de 1.034.982 (41,87 %).

 

72.   En este punto, la Corte se referirá al informe sobre las tutelas relacionadas con el derecho a la salud radicadas en el año 2023[124] en el que se reportaron 51.218 vinculadas a Mipres, dentro del problema jurídico uno identificado en la Sentencia T-760 de 2008[125]. Sobre este asunto se cuestionó al Minsalud[126], que se limitó a afirmar que aquellas tutelas se relacionaban con servicios “que exceden el ámbito del derecho a la salud, más no que tuvieran como génesis la falta de conocimiento en el manejo del aplicativo Mipres” por los prescriptores[127]. Afirmación que contradice lo dicho por el Minsalud en el informe citado, cuando incluyó las 51.218 como tutelas que invocaban este derecho.

 

73.   Al respecto, la Corte recuerda que la jurisprudencia ha reiterado que muchas de las solicitudes referidas por la cartera de salud sí pueden relacionarse con el derecho fundamental[128] y, por lo tanto, no siempre exceden el ámbito de la salud. Sobre los servicios complementarios que involucran aquellas tutelas debe decirse que (i) el servicio de transporte intermunicipal hace parte del PBS y si bien es cierto no debe autorizarse mediante Mipres por estar a cargo de la UPC, sí puede hacer parte de la protección del derecho fundamental[129]. (ii) La Corte ha sido enfática en señalar que en aplicación del principio de integralidad es necesario determinar cuándo deben prestarse los servicios de transporte, alojamiento y alimentación para el paciente y un acompañante, pues si bien no son servicios médicos, pueden constituirse en una barrera insuperable para asistir a los servicios de salud[130].

 

74.   En suma, para constatar la imposibilidad de prescribir mediante Mipres aquellos servicios mencionados (supra 73), la Sala revisó la codificación y encontró que estos sí están allí, lo que permite formularlos[131]. Lo anterior, de la siguiente manera (i) transporte ambulatorio diferente a ambulancia no PBS-UPC (cod. 150), (ii) transporte en ambulancia no cubierto por el PBS UPC (cod. 149), (iii) hospedaje, alimentación y viáticos contemplados en leyes especiales diferentes a los otorgados a las comunidades indígenas (cod. 122) y, (iv) cuidador (cod. 115)[132]. Por lo tanto, no es viable afirmar que se trata de servicios distantes al servicio sanitario, pues hacen parte del aplicativo que se analiza y que legítima a los prescriptores para ordenarlo. Por lo anterior, la Sala indagará sobre la causa por la que los servicios complementarios están codificados en Mipres, pero no pueden prescribirse.

 

Las PQRD presentadas

 

75.  Sea lo primero referirse a lo manifestado por la Supersalud al señalar que dentro del seguimiento que realiza a los incumplimientos, se validan las tecnologías en salud[133], sobre lo que debe advertirse que, como lo dijo el Auto 2566 de 2023, “Mipres ha sido definida por el Minsalud como ‘una herramienta tecnológica que permite a los profesionales de salud reportar la prescripción de tecnologías en salud no financiadas con recursos de la UPC o servicios complementarios’[134]. Lo que implica que no solo se utilice para prescribir y autorizar las tecnologías como lo menciona la entidad de vigilancia, sino también servicios en salud. En ese sentido, la Corte reitera que “las auditorías no solo deben hacerse sobre las tecnologías en salud, sino que deben incluir los servicios en salud que también deben ser revisados”. 

 

76.   En cuanto a las PQRD la entidad dio a conocer que aquellas relacionadas con servicios PBS no UPC fueron para el segundo semestre de 2023 y el primero de 2024, 24.996[135]. Datos que evidencian un incremento en las quejas presentadas, ya que en el 2022 se reportaron 16.878[136]. Es decir, se reportó un aumento del 48.04% que permite inferir problemas en la autorización y entrega de medicamentos y dispositivos[137]. Las causales con mayores reportes para el 2023-2024 fueron falta de oportunidad en la autorización de medicamentos (4.733[138]) y dispositivos médicos no UPC (1.894[139]). Seguido de falta de oportunidad en la entrega de medicamentos (4.754[140]) y dispositivos médicos no UPC (1.180[141]). Sin embargo, en el 2022 se presentaron mayores quejas por demora en la a) autorización de medicamentos “No PBS”, 6.800; b) insumos “no PBS” con 6.966; c) procedimientos “No PBS” 1.003. 

 

77.   En este punto, la Sala reiterará a la Supersalud que dé cumplimiento a lo establecido en el numeral veintitrés de la Sentencia T-760 de 2008, el numeral segundo (literal a) del Auto 92A de 2020, el numeral cuarto (literal b) del Auto 1191 de 2021 y el numeral cuarto del Auto 2566 de 2023 y actualice los criterios establecidos para la verificación en el cumplimiento de las obligaciones de las EPS en torno a la prescripción de servicios o tecnologías PBS no UPC, conforme al modelo implementado por la Ley 1751 de 2015.

 

78.   Lo anterior, pone de presente que la demora en la autorización de medicamentos ha sido un problema constante en los últimos años, no obstante, reportó mayores quejas en el 2022, pues a la fecha presenta una reducción del 30.39 % (2.067) de quejas en un año (2023-02 y 2024-01). Adicionalmente, se manifestó que los territorios con más quejas fueron Bogotá D.C., 4.882[142]; Antioquia, 3.666[143], Valle del Cauca, 3.097[144] y Santander, 1.647[145] y los que tuvieron menos quejas fueron Vaupés, 3[146]; Vichada, 10[147]; Guainía y Amazonas, 13[148]. Adicionalmente, refirió que el RC reportó mayores quejas con 16.003[149], seguido del RS con 7.634[150]. Sobre este último apartado se tiene que aquellos territorios que reportan mayores quejas son los que tienen mayor población, pues los que ocupan los primeros lugares cuentan con gran parte de la población residente en territorio nacional. Lo que también ocurre para los que tienen menor número de residentes.

 

79.   Por su parte, la Defensoría del Pueblo indicó que en el 2023 se presentaron 70 quejas y a julio de 2024, 29 y relacionó algunas causas. Lo anterior, refleja una disminución, ya que en el 2022 se reportaron 76 PQRD, esto es el 7,8 % menos y en el primer semestre de 2024 se presentó el 41,42 % de las quejas recibidas en el 2022, situación que evidencia una evolución en torno a las quejas radicadas ante la entidad y que podrían dar cuenta de un acceso afectivo al servicio de salud.

 

80.   En este punto, la Corte se referirá a la causal que cita la Defensoría relacionada con la negación de sillas de ruedas u otro tipo de sillas específicas para los pacientes, ya que Mipres no tiene habilitado el servicio[151]. Situación que desconoce, una vez más los pronunciamientos que emitidos por esta Corporación[152] evidenciando inaplicación de las subreglas establecidas[153] por la máxima guardiana de la Constitución y que afecta la vida digna de los pacientes que la requieren, quienes deben acudir a la tutela como medio para obtener de manera efectiva lo prescrito por su médico tratante. Adicionalmente, estas sillas sí hacen parte de la codificación de Mipres[154], como “[s]illas de ruedas y coches neurológicos” y “[s]illas de ruedas y coches neurológicos con sus respectivos aditamentos para garantizar la seguridad del paciente” bajo los códigos 143 y 144 respectivamente y dicen estar en la V.1 de Mipres con fecha 28 de febrero de 2017. Lo anterior, permitiría prescribirlas.

 

81.   No obstante, desde la emisión de los Autos 1191 de 2021 y 2566 de 2023 se han puesto de presente estas quejas relacionadas con la falta de inclusión de los códigos para este servicio. Ello, aunque para el 2021, la Sala resaltó las quejas en torno a la exigencia de las entidades de salud para entregar servicios que han sido reconocidos como incluidos en el PBS. Para el 2023, se indicó que las sillas de ruedas no aparecían en dispositivos médicos para prescribir, asunto que ha cambiado, como se expuso (supra 80). Debe recordarse, que la Corte ha establecido que, servicios como la silla de ruedas están cubiertos por el PBS y, en consecuencia, deben ser suministrados a los pacientes[155], por lo que su negación representa una barrera para acceder a tal servicio.

 

82.    En conclusión, la Sala encuentra que:

 

i)          Las prescripciones realizadas para servicios PBS no UPC aumentaron en un 41.87 % entre 2022 y 2023[156].

ii)       Las quejas presentadas ante la Defensoría en 2023 y primer semestre de 2024 decrecieron en 7,8 % y en el primer semestre de 2024 se presentó el 41,42 % de las quejas recibidas en el 2022.

iii)   Las quejas radicadas ante la Supersalud pasaron de 16.878 en 2022 a 24.996 en 2023-2024, lo que representa un incremento del 48.04 % que expone problemas en la autorización y entrega de medicamentos y dispositivos.

iv)    Aun se presentan quejas por a) errores en la prescripción y en los códigos; b) desconocimiento de los servicios que se prescriben por Mipres; c) negación de autorizaciones por no contar con cobertura “POS” “ni Mipres”; d) las IPS no entregan el formato Mipres para suministro de suplementos nutricionales o pañales; e) negación de los profesionales médicos para “realizar Mipres” y, f) negación de sillas de ruedas u otro tipo de sillas específicas para los pacientes por ausencia del servicio en la plataforma o el formato no concuerda con lo ordenado, a pesar de que el servicio sí está codificado.

 

83.   En ese sentido, pude decirse que el Minsalud mantuvo las medidas que se venían aplicando, las cuales son conducentes para continuar con el funcionamiento de Mipres, que ha operado y prescrito servicios en el periodo evaluado. Además, las quejas ante la Defensoría disminuyeron, pero aquellas ante la Supersalud, aumentaron, lo que, si bien evidencia la operación de Mipres, aún refleja problemas en el acceso efectivo al derecho a la salud.

 

(iii) Capacitación a los prescriptores sobre la utilización de Mipres para formular servicios excluidos de financiación con recursos públicos de la salud y PBS no UPC

 

84.  El Auto 2566 de 2023 concluyó que el Minsalud (i) no puso en conocimiento de esta corporación las capacitaciones llevadas a cabo, (ii) mantuvo los mecanismos de auto formación (página web, videos de YouTube y simulador de prescripción) y, (iii) cumplió en menor medida lo dispuesto en el Auto 1191 de 2021 (solo se brindaron capacitaciones)[157]. Adicionalmente, ordenó incluir en las capacitaciones lo correspondiente (i) al Módulo de Dispensador Proveedor y (ii) insistir en los temas de posología e indicación Invima en todo el país. Por lo que la Corte verificará lo ocurrido con estos cursos de formación para el uso de Mipres en cuanto a la prescripción de servicios excluidos de financiación con recursos públicos de la salud y PBS no UPC.

 

Servicios excluidos de financiación con recursos públicos de la salud

 

85.   La Sala Especial revisó la página de Mipres[158] y observó que en las novedades de la herramienta se ubica la versión 2.3 con fecha de mayo de 2024 que contiene la prescripción de exclusiones (Resolución 740 de 2024) y el manual de usuario prescripción de exclusiones v1.0[159]. Allí se explica la forma en la que se pueden prescribir los medicamentos habilitados en la plataforma después de analizar los criterios fijados en la Sentencia C-313 de 2014.

 

86.   Asimismo, se mantiene el simulador evaluado en el Auto 1937 de 2023, denominado V3 capacitación que dirige a un simulador de prescripciones y que permite acceder a lo que sería el “[r]ol_PrescriptorExclusiones” y dentro de las novedades de la herramienta, agregó la descripción sobre el uso de la nueva función. Adicionalmente, el Minsalud informó haber realizado las siguientes capacitaciones virtuales sobre la Resolución 740 de 2024 y la nueva función de Mipres:

 

 Tabla 5. Elaboración propia. Datos Minsalud.

 

87.   Lo anterior da cuenta de diez capacitaciones, impartidas a 825 personas, las cuales se llevaron a cabo usando algunas diapositivas que aportó[160]. Apoyo audiovisual que contiene la explicación de (i) que es Mipres, (ii) las normas emitidas para la aplicación, (iii) lo que se puede prescribir a través de Mipres, (iv) la ruta de prescripción, dispensación y suministro y, (v) la prueba piloto de prescripción de servicios PBS UPC. Adicionalmente, el Minsalud indicó que en el sitio web “[t]odo sobre Mipres” publicó el manual del usuario del módulo de prescripción de exclusiones[161] y elaboró una presentación en la que se observa el paso a paso para prescribir servicios excluidos de financiación con recursos públicos de la salud. Al revisarlo, la Sala observó lo siguiente:

 

(i) En los roles habilitados para la entidad aparece “Rol_PrescriptorExclusiones”.

(ii)   Al ingresar se recuerda que solo se “podrá prescribir una exclusión cuando el paciente acredite los requisitos señalados en la Sentencia C-313 de 2014”.

(iii) Acto seguido, se diligencia la información para la prescripción, se indica que los medicamentos serán analizados y aprobados por la JPS.

(iv) Se verifica el cumplimiento de los presupuestos fijados en la Sentencia C-313 de 2014.

(v)   Al agregar el medicamento se cuestiona sobre la certeza de que la exclusión que será prescrita no puede ser sustituida por un servicio o tecnología UPS o NO UPC.

(vi)  Al responder lo anterior de forma afirmativa se da a conocer que el medicamento será analizado por la JPS.

 

88.   La Corte considera que las herramientas mencionadas (página web, manuales, presentaciones y capacitaciones) evidencian que el Minsalud sí implementó medidas conducentes que permiten la formación de los prescriptores para la formulación de servicios excluidos de financiación con recursos públicos de la salud, con pocos resultados.

 

Servicios PBS no UPC

 

89.   El Minsalud dio a conocer las capacitaciones realizadas para esta función de la herramienta a diferentes actores del SGSSS y especialmente a las EPS, IPS y profesionales de la salud en las siguientes fechas:

 

 Tabla 6. Elaboración Minsalud.

 

90.    La Sala evidencia que el Minsalud realizó seis capacitaciones en el segundo semestre de 2023 y 19 en el primer semestre de 2024 a los profesionales de la salud vinculados a las IPS de cada zona registrada. Sin embargo, se observa una reducción en el número de cursos ofrecidos, ya que en el 2022 fueron 62 y para el periodo evaluado fueron 25 (2023 y hasta junio de 2024), se capacitó a 1.694 personas, a quienes se les brindó un tema general, sin conocer el detalle de su contenido. Número que es bajo y que representa el 15.60% de las IPS que hay en Colombia (10.854[162]), además, debe tenerse en cuenta que en cada IPS laboran varios prescriptores, sin tener en cuenta todos los demás integrantes del sistema de salud[163].

 

91.    Ahora bien, es necesario recordar que la herramienta opera desde el 2019[164], año en el que se iniciaron los cursos de formación a los prescriptores en todo el país, lo que implica que a la fecha se han superado más de cinco años en los que se realizaron capacitaciones. Lo anterior, permite afirmar que los prescriptores han sido formados por un largo periodo, lo que podría ocasionar una disminución en la necesidad de prepararlos para la función de prescripción de servicios PBS no UPC, quienes, además, cuentan con los mecanismos de autoformación que se analizarán más adelante.

 

92.    Finalmente, cabe manifestar que las formaciones se llevaron a cabo en 22 departamentos de los 32, lo que implica que efectivamente se abordó el 68,75 % del territorio nacional, lo que favorece el acceso al conocimiento en todo el país. De esta labor de capacitación también da cuenta el bajo porcentaje reportado de consultas a la mesa de ayuda por errores en la prescripción, pues para el 2023 fue el 10 % y en el 2024 del 13 %. Adicionalmente, se omite reportar el origen de los municipios donde residen los asistentes a las capacitaciones, por lo que resulta adecuado que el Minsalud remita información para conocer el acceso de las personas residentes en ZGD.

 

93.    La Sala Especial concluye que los cursos de formación llevados a cabo durante el 2023 y hasta julio de 2024 abordaron a 2.519 prescriptores para ambas funciones. Cabe recordar que son 46.602 los profesionales independientes y 10.856 las IPS registradas en el REPS (Registro Especial de Prestadores de Salud), tan solo en esos actores del SGSSS se cuentan 57.458[165]. Lo que implica que las personas capacitadas abarcan el 4,3 % de los profesionales independientes y las IPS, sin embargo, como bien se indicó, ya ha pasado un amplio tiempo en el que se ha formado a un gran número de prescriptores para la prescripción de servicios PBS no UPC, lo que no ocurre con la nueva función para servicios excluidos, para que habrá que implementar nuevas capacitaciones.

 

Mecanismos de autoformación[166]

 

94.    La Corte nuevamente, verificó el espacio digital dispuesto en la página web para Mipres y que se denomina “Todo sobre MIPRES”[167], donde se cuenta con acceso a versiones de capacitación de Mipres[168]; documentos técnicos[169]; información general[170]; proveedores[171]; anexos técnicos en general; consultas[172]; servicios de información[173] y, ayudas audiovisuales[174]. Adicionalmente, se observa el listado de medicamentos Unirs hasta marzo de 2024. Asimismo, allí se observan dos tutoriales de Mipres versión 1.0[175] y 2.0[176] que se analizaron en el Auto 1191 de 2021. Es decir, no se han publicado vídeos recientes sobre la herramienta.

 

95. Verificado el portal de You Tube del Minsalud se halló un video que explica qué es Mipres en lenguaje de señas[177] publicado en septiembre de 2022 y que cuenta con 2.000 visualizaciones[178]. Publicación que resulta ser incluyente para la población sordomuda; sin embargo, su contenido es antitécnico, pues afirma que mediante este se prescriben “tecnologías en salud no cubiertas por el PBS”. Lo anterior, se alejaba de la verdad para la fecha de su publicación, ya que para 2022 Mipres solo funcionaba para servicios PBS no UPC. Sin embargo, a la fecha ya se activó la función de prescripción para servicios excluidos de financiación con recursos públicos de la salud lo que debe aclararse en las próximas publicaciones. Finalmente, se observa el simulador de prescripciones que opera como lo describió el Auto 2566 de 2023[179], mediante el que los profesionales de la salud pueden practicar constantemente sobre la forma de prescribir[180].

 

Conclusiones respecto de la capacitación de Mipres para servicios excluidos de financiación con recursos públicos de la salud y servicios PBS no UPC

 

96.    En los cursos de formación se incluyeron temas generales sobre Mipres y la nueva función de prescripción de servicios excluidos de financiación con recursos públicos de la salud. Lo que evidencia que la temática se actualizó de acuerdo con sus nuevas funciones. Sin embargo, no se demostró la inclusión de los temas ordenados por la Corte referidos a la inclusión del Módulo de Dispensador Proveedor y temas de posología e indicación Invima, lo que desconoce lo dicho por esta corporación.

 

97.   En ese sentido, es necesario incluir los temas mencionados, pero además identificar de forma detallada los asuntos en los que debe capacitarse para (i) mejorar el manejo de la herramienta, (ii) evitar o disminuir la comisión de errores, (iii) agilizar la prestación del servicio de salud a los usuarios y (iv) brindar conocimientos sobre las coberturas y fuentes de financiación[181], pues según la Defensoría se continúan presentando errores en su diligenciamiento que dilatan la prestación del servicio sanitario[182] lo que afecta el derecho fundamental. Sobre los cursos de autoformación se observa que la información publicada en el portal analizado es adecuada[183], ya que facilita el conocimiento, publicidad y manejo de Mipres. Mecanismos que están disponibles para quienes lo requieran, lo que deja en cabeza de los prescriptores y el personal administrativo la obligación de actualizar sus conocimientos y mejorar la atención de los pacientes. Contenidos que el Minsalud debe renovar constantemente.

 

98.  De este modo, la Sala concluye que el Minsalud implementó medidas conducentes para capacitar a los prescriptores sobre el uso de Mipres en ambas funciones (excluidos de financiación y PBS no UPC) que no evidencian resultados, ni avances. Adicionalmente, dejó de cumplir con lo ordenado por la Corte referido a la inclusión de temas sobre (i) el Módulo de Dispensador Proveedor y (ii) temas de posología e indicación Invima.

 

(iv) Verificación de los asuntos relacionados con las juntas de profesionales de la salud, formato de contingencia, mesa de ayuda, listado Unirs y trazabilidad de la plataforma. Asuntos identificados en la implementación de Mipres desde los Autos 92A de 2020, 1191 de 2021 y 2566 de 2023

 

99. El Auto 2566 de 2023 dispuso que el Minsalud modificara la herramienta para mejorar su trazabilidad y registrar, además, de las prescripciones, el número de intentos de prescripción que no pudieron finiquitarse y su causa. Asimismo, la Corte desde el Auto 92A de 2020 puso de presente algunos problemas relacionados con las (i) las Juntas de Profesionales de la Salud, (ii) el formato de contingencia, (iii) la mesa de ayuda, (iv) el listado Unirs y, (v) la trazabilidad de la plataforma.

 

100.   Así las cosas, en aplicación del principio de economía procesal, la Sala verificará en primera medida y de forma conjunta los temas que demuestran problemas desde el 2020, esto es (i) la obligación de las IPS para la formación en Mipres, (ii) el funcionamiento de las JPS, (iii) la mesa de ayuda, (iv) el listado Unirs, (v) el formato de contingencia; vi) la autonomía médica de los prescriptores y (vii) la trazabilidad de la plataforma.

 

Formación brindada por las IPS respecto de Mipres

 

101.        Una vez más, la Corte ignora la materialidad de esta orden, pues el Minsalud nunca reportó información que dé cuenta de que las IPS hayan capacitado a los prescriptores respecto de Mipres. Cabe recordar que el Minsalud estableció este mandato en los artículos 4 (vii) de las resoluciones 2438 y 1885 de 2018, por lo que se advierte que se trata de una decisión del ente regulador. Sin embargo, es un asunto que se analiza en el marco del seguimiento a la orden vigésima tercera por corresponder a un asunto que hace parte de su alcance. En ese sentido, es necesario que el Minsalud verifique la obligación que impuso a las IPS y exija su cumplimiento. De lo que deberá informar a la Sala Especial.

 

El desempeño de las Juntas de Profesionales de la Salud

 

102.   El Auto 2566 de 2023 concluyó que las JPS^[184] (i) continuaron operando, (ii) autorizaron un 17 % más de lo autorizado entre 2020 y 2021. Por otra parte, la Sala concluyó que (iii) “ni el Minsalud ni la Supersalud realizan seguimiento a su funcionamiento”, (iv) “no resuelven efectivamente las solicitudes” y (v) “no autorizaban los servicios complementarios conforme a la actual regulación”[185].

 

103.    El Minsalud dio a conocer que entre junio de 2023 y junio de 2024 las JPS tramitaron 803.501 solicitudes[186] en los 33 territorios de Colombia. Ahora bien, llama la atención de la Sala las 21.748 (2.7 %) que no fueron evaluadas, y se desconoce la causa, pues el Minsalud no brindó ninguna explicación. Además, se reportó que en este periodo se tramitaron 404.754 solicitudes en el RC, de las cuales se aprobó el 87.64 % (354.753), se negó el 10,47 % (42.417) y no se evaluó el 1,72 % (6.973). En el RS se tramitaron 398.747, de las que se aprobó el 90.7 % (361.708), se negó el 5,51 % (21.980) y no se tramitó el 3,70 % (14.775). En consecuencia, se puede afirmar que si bien se gestionaron 6.007 (1,48 %) más solicitudes en el RC que en el RS, se aprobaron más en el RS, pero también allí fue mayor el número de las que dejaron de tramitarse.

 

104.    La Defensoría del Pueblo, nuevamente[187] señaló que aún se presentan quejas ocasionadas por las demoras en los trámites adelantados por la JPS, ya que no autorizan lo requerido. Afirmó que (i) las IPS conforman las JPS que deben resolver en los tiempos y términos establecidos, (ii) las EPS tienen que reportar a la Supersalud para que investigue y sancione por la omisión, incumplimiento o mora en el trámite de la junta como garantía en el suministro efectivo y (iii) persiste el desconocimiento en el manejo de la herramienta sobre este apartado. Adicionalmente, que Minsalud ni la Supersalud realizan seguimiento a las JPS.

 

105.   Sobre lo anterior, debe decirse que es claro que la JPS sigue operando para ambos regímenes, sin embargo, aún se presentan quejas ante la Defensoría que evidencian problemas en su funcionamiento en cuanto a demoras en los trámites, lo que no es objeto de verificación de la Supersalud. Sobre este asunto la Corte se pronunció en los Autos 2566 de 2023 y 1191 de 2021, problemas que parecen mantenerse y que afectan el acceso el acceso al servicio de salud en términos de oportunidad y continuidad. No obstante, se desconoce la razón por la que las JPS tardan en resolver las solicitudes, lo que hace necesario requerir al Minsalud y a la Defensoría para que den a conocer a la Sala aquellas razones que permitan evidenciar las causas y avanzar en su superación.

 

106.   Sobre lo dicho, se puede concluir que (i) las JPS siguen operando, (ii) las aprobaciones emitidas por las juntas aumentaron en un 61,74 % respecto del 2021 cuando se reportaron 496.111 trámites. Se mantienen algunas quejas relacionadas con que (iii) ni el Minsalud ni la Supersalud realizan seguimiento, (iv) no resuelven efectivamente las solicitudes y (v) no autorizan los servicios complementarios conforme a la actual regulación[188]. Por lo tanto, la Corte deduce que se mantienen las medidas conducentes que han permitido el funcionamiento de la JPS, sin resultados que evidencien que la JPS funcionen de forma oportuna.

 

Funcionamiento de la mesa de ayuda

 

107.   El Auto 2566 de 2023 ante el silencio del Minsalud concluyó que no se implementaron medidas para mantener el seguimiento técnico y mejorar los tiempos de respuesta, la precisión y la garantía de la prestación de un servicio de salud en términos de oportunidad a través de la mesa de ayuda. El Minsalud dio a conocer que esta herramienta aún opera mediante el canal telefónico y el correo electrónico, con los siguientes tiempos de respuesta:

 

          Tabla 7. Elaboración propia. Datos Minsalud.

 

108.   Las principales causas de consulta fueron para el 2023 incidencia del aplicativo (21 %)[189], módulo de prescripción de profesionales (14 %), recuperación de contraseña (12 %), web service (10 %) y falla/error en la prescripción (10 %). En el 2024 las causas fueron consultas de aplicativo/delegados (14 %), falla/error en la prescripción (13 %), web service (12 %), módulo de prescripción de profesionales (8 %) e incidencia en el aplicativo (6 %). Consultas que llegaron, en mayor medida desde Bogotá, Antioquia, Valle del Cauca, Santander y Atlántico.

 

109.   Las consultas realizadas en el 2021[190] fueron, 1.039 y el reportado para este periodo 5.912, lo que evidencia un aumento del 469 % que permite pensar que la mesa de ayuda cuenta con mayor publicidad ante los prescriptores, aun cuando la Defensoría aún afirma que es necesario socializarla en mayor medida[191]. Además, los tiempos de respuesta reportados son bajos, pues, a excepción del primer semestre de 2024 cuando el correo electrónico se tardó 3:53:27 los tiempos fueron menores, esto es seis minutos para el teléfono y 53 minutos para el correo en 2022. La Sala observa que el medio telefónico es una medida idónea que permite que los prescriptores resuelvan sus dudas de forma casi inmediata, pues no superó los seis minutos, lo que demuestra que el soporte que se brinda es casi inmediato, lo que sin duda permite garantizar la prestación del servicio de salud.

 

110.   En ese sentido, la Corte concluye que (i) la mesa de ayuda sigue operando con dos canales (telefónico y correo electrónico) que facilitan la comunicación con los prescriptores, (ii) las consultas aumentaron en 469 % respecto de 2021, (iii) presenta tiempos de respuesta que no dilatan en mayor medida la atención. Por lo tanto, el Minsalud mantuvo las medidas implementadas que han sido conducentes (disminución de los tiempos de respuesta y aumento de las consultas) para brindar soporte a quienes utilizan la herramienta, con unos resultados que demuestran que se va a superar la problemática relacionada con la tardanza en las consultas realizadas.

 

Procedimiento para inclusión de medicamentos en el listado UNIRS

 

111.   El Auto 2566 de 2023 concluyó que (i) el procedimiento de inclusión de los medicamentos Unirs seguía funcionando, (ii) hasta agosto de 2023 se habían tramitado el 11,1 % de las nominaciones y (iii) no se demostró la implementación de medidas para disminuir los tiempos que tarda el Invima en resolver las solicitudes de inclusión de los Unirs.

 

112.   Para este periodo, el Minsalud dio a conocer que la Dirección de Medicamentos y Tecnologías en Salud asesoró a diferentes sociedades científicas para aclarar el proceso y los formatos necesarios para la nominación de medicamentos Unirs. En consecuencia, se recibieron 26 nominaciones por sociedades científicas[192] que fueron radicadas ante el Invima. El Minsalud debido a las acciones de tutelas radicadas, identificó seis moléculas que nominó a Unirs, por lo que desde el 2020 hasta junio de 2024 son 90 las solicitudes radicadas ante el Invima. De las cuales el 49 % está en trámite, el 16 % se aprobaron, el 29 % se rechazaron[193] y 7 % tienen requerimiento al interesado[194].

 

113.   La Corte observa con preocupación la demora excesiva en el trámite que adelanta el Invima, ya que en cuatro años se resolvió sobre el 45 % de las solicitudes presentadas, mientras que el 55 % siguen a la espera. Sin embargo, cabe resaltar que de las 90 presentadas, 33 (36,66 %) llegaron en 2023 y 2024, lo que evidencia un menor tiempo en el trámite. Ahora bien, se observa un avance, ya que el Auto 1191 de 2021 dio cuenta de que hasta agosto de 2023 se tramitó el 11.1 % de las nominaciones, lo que demuestra mayores tiempos en los trámites mencionados. En ese sentido, puede decirse que en 11 meses (desde agosto de 2023 hasta julio de 2024) se presentó un aumento de 33,9 puntos porcentuales en la agilidad de los trámites, situación que evidencia un avance en el procedimiento que realiza el Invima y favorece el acceso a tratamientos médicos en condiciones de integralidad[195].

 

114.   En ese sentido, la Corte concluye lo siguiente (i) el procedimiento de inclusión de medicamentos Unirs sigue operando, (ii) hasta julio de 2024 se tramitó el 45 % de las solicitudes presentadas y (iii) en 11 meses se aumentó en 33,9 % las solicitudes gestionadas por el Invima, lo que implica mayor eficiencia en el trámite de las nominaciones. Por lo tanto, si bien no se reportaron medidas, se observan resultados en el trámite analizado que da cuenta de aquellas (disminución de los tiempos de trámite).

 

La utilización del formato de contingencia

 

115.   El Auto 2566 de 2023 no obtuvo información sobre este asunto, por lo que no emitió ninguna conclusión. El Auto 1191 de 2021 señaló que los peritos[196] consideraron que el formato de contingencia se usó correctamente, pero generaba cargas a los pacientes, pues en ocasiones se emitió fuera de las directrices fijadas en la normatividad vigente. Por lo tanto, la Corte consideró necesario que la Supersalud realizara seguimiento al uso del formato en cita. El Minsalud reportó lo siguiente para el periodo de 2023 y a junio de 2024[197]:

 

Tabla 8. Elaboración propia. Datos Minsalud.

 

116.   Sea lo primero manifestar que, si bien se dieron a conocer bajos porcentajes de uso del formato de contingencia frente al total de prescripciones, es importante revisar el uso que se le dio para garantizar la protección del derecho fundamental. El RC reporta un 52,73 % más de usos que el RS en 2023, para el 2024 la diferencia fue mucho menor, del 29,37 %.

 

117.   Es importante resaltar el aumento en el uso del formato analizado entre 2021 (14.771) y 2024 (21.445) en 45,18 % (6.674), los cuales se dieron por las siguientes causales (i) dificultades técnicas, 10.392 (51,0 %) y (ii) ausencia de servicio eléctrico, 155 (0,7 %), falta de conectividad, 6.171 (28,8 %) e inconsistencias de afiliación o identificación, 4.187 (19,5 %). Llama la atención el gran aumento reportado en el uso del formato que como se ha dicho, es excepcional y solo puede darse cuando no sea posible acceder a la plataforma, pues se han reportado quejas sobre su mal uso, ya que dilata la prestación del servicio de salud y genera cargas a los pacientes[198].

 

118.   En ese sentido, el formato debe usarse cuando no sea posible acceder a la plataforma, sin embargo, la causal denominada “dificultades técnicas” no evidencia esa situación y es la que abarca más de la mitad de los casos reportados. La Sala advierte que no es clara la razón que la genera, ya que podrían tratarse de problemas en Mipres, error en la prescripción, error del prescriptor, etc. Por ello, encuentra la Corte que esa causal de “dificultades técnicas” no brinda especificidad en cambio sí permite la clasificación de miles de causales en una categoría general. De ahí que sea necesario que el Minsalud desagregue la causal “dificultades técnicas” para conocer los problemas que incrementan el uso del formato de contingencia y poder superarlas. Por lo que será ordenado a la cartera de salud que explique en qué casos se utiliza la causal de dificultades técnicas que conlleva al uso del formato y con ello impedir la falta de especificidad del prescriptor.

 

119.   Ahora, debe tenerse en cuenta que la misma cartera de salud señaló que una vez se prescribe mediante el formato de contingencia, este se remite a la EPS, IPS o EAPB dentro de las 72 horas siguientes, entidades que tienen 24 horas para transcribir y cargar en Mipres, que emite un número de prescripción, lo equivale a la autorización[199]. Se resalta que en 2023 el 36,7 % y en 2024 el 47,4 % de las prescripciones con el formato tomaron cero días, con lo que se garantiza la atención en salud en condiciones de oportunidad, integralidad y continuidad, sin embargo, en 2023 el 44,5 % y en el 2024 el 10,2 % de las prescripciones tomaron más de tres días. Sobre este asunto, debe decirse que este último término reportado supera el tiempo que concede el acto administrativo, lo que interrumpe la prestación del servicio sanitario y desconoce los principios de oportunidad, integralidad y continuidad que lo rigen[200]. Por lo tanto, es necesario que, aunque se reporte un bajo porcentaje, se cumpla efectivamente con los tiempos definidos en la norma.

 

120.   Finalmente, la Corte considera que el formato de contingencia (i) se utilizó en bajos porcentajes en los periodos analizados, (ii) reportó un mayor uso en el RC que en el RS, (ii) aumentó su utilización en 45,18 % respecto de 2021, (iii) la causal “dificultades técnicas” abarca el 51 % de los usos y (iv) hay altos porcentajes que reportan más de tres días para ser tramitado. Lo anterior implica que se mantienen las medidas implementadas para mantener el uso del formato de contingencia que reportan resultados sin avances, pues el aumento de los usos podría evidenciar mayores problemas en la forma de prescribir.

 

La autonomía médica de los prescriptores

 

121.  Desde el auto 092A de 2020, la Sala cuestionó la obligación de respetar de manera irrestricta la autonomía de los profesionales que prescriben a través de la herramienta tecnológica Mipres, situación que ha sido objeto de seguimiento por la Sala Especial (Autos 1191 de 2021 y 2566 de 2023). Particularmente, en el Auto 2566 de 2023 la Corte concluyó que el Minsalud implementó medidas para respetar la autonomía médica de los prescriptores, a quienes ya no se les exigía tener como primera opción los servicios y tecnologías PBS UPC previo a formular un PBS no UPC.

 

122.  Ahora, la Corte vuelve sobre este punto para cuestionar el contenido del parágrafo 2 del artículo 20 de la Resolución 740 de 2024 que endilga responsabilidad a los prescriptores e IPS por posibles desenlaces y complicaciones por el uso de medicamentos excluidos de financiación con recursos públicos de la salud[201]. Sobre esto, además de lo mencionado en el acápite anterior, se recuerda lo dicho por la Defensoría[202] que señaló que algunos de los profesionales y defensorías consultadas consideraron que la autonomía se afecta al existir restricciones y requisitos impuestos que limitan la capacidad de formular con base en su criterio clínico y experiencia. Esto ocasionado por la necesidad de justificar de forma detallada cada orden, lo que frustra y desmotiva a los galenos.

 

123.  Sobre estos asuntos, cabe recordar lo dicho en el Auto 1191 de 2021 al señalar que el acto propio de los profesionales de la salud se caracteriza por la autonomía y la relación entre estos y el usuario, la que genera una obligación de medio basada en la competencia profesional[203]. Es decir, la responsabilidad que se endilga, (art. 20) afecta la autonomía y la relación del paciente con el usuario, así como la discrecionalidad del galeno tratante, por lo que es necesario revaluar dicha disposición, la cual deberá discutirse con las sociedades científicas conforme a la norma superior (art. 270).

 

124.  En consecuencia, la Sala Especial concluye que uno de los apartados de la Resolución 740 de 2024 (art. 20) podría afectar la autonomía médica. En consecuencia, es necesario que el Minsalud respete la autonomía médica, pero además proteja los recursos del sistema de salud.

 

Mejoramiento de la trazabilidad de la herramienta

 

125.  El Auto 2566 de 2023 concluyó que el Minsalud no implementó medidas para cumplir con lo ordenado desde el Auto 1191 de 2021 en el sentido de modificar la plataforma para registrar (i) el número de intentos de prescripción que no pudieron finiquitarse y la causa, (ii) el usuario no afiliado a la EPS, (iii) la tecnología no existente en Mipres y (iv) la falta de coincidencia entre las dosis diarias formuladas y el medicamento prescrito.

 

126.  El Minsalud afirmó que desde el 12 de julio de 2023 entró en operación la función “prescripción no finalizada”[204], originada en la imposibilidad de terminar la prescripción por (i) cierre automático por inactividad^[205], (ii) dificultades técnicas (falla eléctrica o de internet)^[206], (iii) ausencia de la tecnología en salud o el servicio complementario^[207]. Lo anterior, fue corroborado por la Defensoría del Pueblo[208] que señaló que el Minsalud desarrolló una nueva función denominada “Prescripción No Finalizada” y que se genera cuando el prescriptor digita los datos de identificación de la persona, pero no prescribe.

 

127.  Esta nueva función de la herramienta da cuenta de un cumplimiento parcial por parte del Minsalud, pues con ella se ejecutan dos de los casos señalados por la Corte desde el Auto 1191 de 2021, esto es registrar la causa y número de intentos de prescripción que no pudieron finiquitarse y la tecnología no existente en Mipres. Lo que se muestra como un avance para mejorar la trazabilidad de la herramienta.

 

128.   No obstante, cabe recordar que es necesario también agregar a la plataforma la posibilidad de registrar el usuario no afiliado a la EPS y la falta de coincidencia entre las dosis diarias que se formularan y el medicamento prescrito. Por lo que está corporación insistirá en que se cumpla con estos puntos. En conclusión, la Corte encuentra que se implementaron medidas idóneas sin resultados ni avances.

 

Nivel de cumplimiento

 

129.   La Sala Especial de Seguimiento concluye que, de conformidad con lo expuesto anteriormente, lo establecido en el Auto 411 de 2015 declarará un nivel medio de cumplimiento para el mandato vigésimo tercero de la Sentencia T-760 de 2008 y los Autos 001 de 2017, 92A de 2020, 1191 de 2021, 1937 y 2566 de 2023. Esto es así, en tanto, la autoridad obligada adoptó medidas conducentes con resultados que permiten evidenciar que se va a superar la problemática, sin avances significativos, véase:

 

 

130.  En consecuencia, se reiterarán e impartirán algunas órdenes que permitan avanzar en el cumplimiento del mandato vigésimo tercero de la Sentencia T-760 de 2008 al Ministerio de Salud y a la Superintendencia de Salud.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

III.    RESUELVE:

 

Primero. Declarar el nivel de cumplimiento medio para la orden vigésima tercera de la Sentencia T-760 de 2008, con base en las consideraciones expuestas en esta providencia, la sentencia estructural y los Autos 001 de 2017, 92A de 2020, 1191 de 2021, 1937 y 2566 de 2023.

 

Segundo. Ordenar al Ministerio de Salud y Protección Social:

 

a)     Reiterar al Ministerio de Salud y Protección Social las órdenes contenidas en el numeral 3.º, literales a) y b) del Auto 1191 de 2021, y el numeral 3.º, literal a) del Auto 2566 de 2023, atendiendo a lo explicado en el numeral 120.a de este auto[209].

 

b)    Habilite la prescripción de servicios y tecnologías excluidas de financiación con recursos públicos de la salud cuando cumpla con los presupuestos fijados en la Sentencia C-313 de 2014 para el Régimen Contributivo. Para ello, deberá entregar un cronograma en el que dé a conocer las fechas en que lo llevará a cabo. Documento que deberá entregarse en 30 días contados a partir de la notificación de este auto y deberá ponerse en marcha a más tardar en agosto de 2025.

 

c)   Realice las modificaciones pertinentes en la herramienta y mejorar su trazabilidad para registrar en ella la falta de coincidencia entre las dosis diarias que se formularan y el medicamento prescrito.

 

d)  Informe las razones por las que los servicios complementarios se encuentran codificados en Mipres, pero la herramienta no permite su prescripción. Para lo que contará con un mes contado desde la comunicación de esta providencia.

 

e)   Verifique la obligación impuesta a las IPS respecto de la capacitación del personal y exija su cumplimiento. Posteriormente, deberá informar a la Sala Especial sobre la determinación a la que llegue para lo que tendrá con un mes contado desde la comunicación de esta providencia.

 

f)    Explique en qué casos se utiliza la causal de dificultades técnicas que conlleva al uso del formato para establecer los eventos específicos para su uso en lugar del Mipres. Para lo que contará con un mes contado desde la comunicación de esta providencia para informar a esta Corte.

 

Tercero. Ordenar a la Superintendencia Nacional de Salud que dé cumplimiento a lo establecido en el numeral veintitrés de la Sentencia T-760 de 2008 y el numeral segundo (literal a) del Auto 92A de 2020 y el numeral cuarto (literal b) del Auto 1191 de 2021 y actualice los criterios establecidos para la verificación en el cumplimiento de las obligaciones de las EPS en torno a la prescripción de servicios o tecnologías PBS no UPC, conforme al modelo implementado por la Ley 1751 de 2015. 

Cuarto. Oficiar a los peritos que emitan un concepto que dé a conocer la manera en la que la cartera de salud podrá implementar alternativas para la conformación de las juntas profesionales en salud en ausencia de un personal disponible. Sobre lo que deberán remitir un informe a esta Corporación en un término de 30 días contados a partir de la notificación del auto.

Quinto. Exhortar al Ministerio de Salud y Protección Social para que aplique lo establecido en el artículo 270 de la Constitución y habilite espacios de participación de los diferentes actores del SGSSS, donde estos puedan exponer sus opiniones sobre el mecanismo de prescripción de servicios excluidos de financiación con recursos públicos de la salud contenido en la Resolución 740 de 2024.

Sexto. Proceda la Secretaría General de esta Corporación a librar las comunicaciones correspondientes, acompañando copia integral de este proveído.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Aclaración de voto

 

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General