NOTA DE RELATORÍA: En atención al oficio suscrito por el magistrado José Fernando Reyes Cuartas el 4 de septiembre de 2025, comunicado mediante oficio C-459 de 2025 de la Secretaría General el 11 de septiembre de 2025, se incluye la anotación “Con aclaración de voto” en el pie de firma del precitado magistrado.

 

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto 1174/25

 

 

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y VIDA-Competencia para verificar el cumplimiento de las órdenes estructurales de la Sentencia T-760 de 2008

 

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y VIDA-Alcance de la orden décima sexta de la sentencia T-760/08, sobre Plan de Beneficios en Salud del Sistema de Seguridad Social en Salud

 

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y VIDA-Nivel de cumplimiento bajo

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008

 

Auto 1174 de 2025

 

Referencia: valoración a la orden décima sexta de la Sentencia T-760 de 2008.

 

Asunto: oportunidad en el acceso a los servicios de salud.

 

Magistrado sustanciador:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

 

 

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008, designada por la Sala Plena de la Corte Constitucional para llevar a cabo la verificación del cumplimiento de las órdenes generales allí impartidas, integrada por los magistrados Vladimir Fernández Andrade, Miguel Polo Rosero y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, procede a dictar el presente auto con base en lo siguiente:

 

SÍNTESIS

 

La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008, evaluó el componente de oportunidad en el acceso a los servicios de salud en el marco de la orden décima sexta y declaró el cumplimiento bajo dado que, si bien se reportaron medidas conducentes no se acreditaron resultados que permitieran evidenciar la superación de las problemáticas identificadas en el Auto 584 de 2022 y la falla estructural. Lo anterior toda vez que el Ministerio de Salud, (i) no cumplió con las actividades que planteó en los cronogramas y planes de trabajo, (ii) no implementó nuevas medidas para regular e iniciar el registro para recaudar la información sobre el tiempo que tardan los pacientes en ser atendidos en los diferentes servicios de salud, (iii) entregó datos que no proporcionan seguridad ni certeza, pues son sustancialmente diferentes a los reportados por el IETS, (iv) de conformidad con la información recopilada por el instituto, los usuarios deben esperar en promedio de 40 a 60 días para acceder a ellas, y (v) los usuarios continúan presentando un gran número de quejas y tutelas para acceder a los servicios de salud. En consecuencia, la Corte ordenó al MSPS cumplir con lo dispuesto en los autos 584 de 2022 y 999 de 2023 y a la Supersalud continuar reportando la información relacionada con las investigaciones que adelanta frente a las EPS e IPS que dilaten o demoren la prestación oportuna de cada uno de los servicios solicitados por los usuarios.

 

I.    ANTECEDENTES

 

1. En la Sentencia T-760 de 2008 la Corte Constitucional identificó una serie de problemas graves y recurrentes en el SGSSS[1]; entre ellos, advirtió (i) fallas en el acceso a los servicios de salud, (ii) incertidumbre y desactualización en el contenido de los planes de beneficios, (iii) negación de servicios y tecnologías incluidas en el entonces POS (Plan Obligatorio de Salud), hoy PBS (Plan de Beneficios en Salud) y (iv) falta de unificación del PBS.

 

2. En consecuencia, impartió mandatos generales con tendencia correctiva entre los que, emitió varias órdenes[2] a través de las cuales instó a las autoridades responsables para que adoptaran las medidas necesarias con el fin de conjurarlas. Entre ellas, se encuentra la directriz décima sexta, cuyo objetivo principal se concreta en que el contenido del PBS sea (i) precisado de manera clara, (ii) actualizado integralmente, (iii) unificado para los regímenes contributivo y subsidiado y (iv) oportuna y efectivamente suministrado por las Entidades Promotoras de Salud. Además, resalta que dichas acciones deben buscar desincentivar la denegación de los servicios de salud por parte de las EPS y de las entidades territoriales y garantizar a los usuarios el acceso a los servicios de salud a los cuales tienen derecho[3].

 

3. Lo anterior, otorga al mandato décimo sexto un carácter global, ya que hacen parte de él las órdenes 17 y 18, 19, 20 y 23, pues abarcan la problemática de acceso. Por otra parte, la directriz 29 pretende avanzar en la cobertura universal y, por ende, cuenta con conexidad temática y, por último, las órdenes 21 y 22 buscan asegurar el acceso a los servicios de salud en igualdad de condiciones a los usuarios de los regímenes contributivo y subsidiado (hacen parte del eje temático de sostenibilidad financiera). Respecto de las anteriores disposiciones, la Sala ha emitido los siguientes autos de valoración:

 

 

4. Ahora bien, el mandato décimo sexto fue valorado mediante el Auto 584 de 2022. Allí la Sala consideró que los inconvenientes que habían impedido avanzar en el cumplimiento de los mandatos 17 a 29, constituían “barreras que impactan en forma negativa el acceso a los servicios de salud e imposibilitaban el goce efectivo de esa prerrogativa”, sin que pudiese evidenciarse la superación de la problemática.

 

5. Por otra parte, en materia del componente relacionado con la oportunidad en el acceso a los servicios de salud, se precisó lo siguiente:

 

 

6. En virtud de lo previo, el MSPS remitió a la Corte dos cronogramas[6] con las actividades que pretendía implementar para cumplir con lo ordenado en el Auto 584 de 2022, además, relacionó otras acciones que ejecutaría y que no estaban incluidas en el auto de valoración[7].

 

7. La Sala a través del Auto 999 de 2023[8], evaluó dichos cronogramas para contar con un verdadero análisis, frente al objetivo final propuesto, consistente en disminuir la problemática en torno a la garantía de acceso a la prestación de los servicios de salud en condiciones de oportunidad y eficacia. En esta decisión, además, le ordenó al MSPS desarrollar las actividades adicionales propuestas y remitir un informe sobre su ejecución y los avances obtenidos en la superación de la problemática evidenciada[9].

 

8. Como consecuencia de lo anterior, el MSPS remitió a la Sala Especial informes de seguimiento[10] donde relacionó el conjunto de actividades desplegadas en cumplimiento de los cronogramas. En ellos, indicó que los retrasos e incumplimientos se debían a los “ajustes al modelo de salud preventivo, predictivo y resolutivo”. Reseñó que la implementación de las acciones de mejora en el nivel territorial, la prueba piloto, la ejecución de las medidas y el monitoreo y evaluación de estas estaban sujetas al perfeccionamiento de la contratación con el IETS (Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud)[11], así como a la expedición del acto administrativo que definiera los tiempos máximos de espera.

 

9. Mediante Auto del 1.º de abril de 2024 esta Corporación solicitó a varias entidades y grupos de apoyo al seguimiento[12] responder algunos interrogantes dirigidos a verificar el componente de oportunidad en el acceso a los servicios de salud. En virtud de ello se recibieron las siguientes respuestas:

 

10. Ministerio de Salud[13]. Sobre el cronograma de actividades para cumplir lo dispuesto en el Auto 584 de 2022 (ordinal 2.º) y el Auto 999 de 2023 (ordinales 2.º a 5.º) indicó que, el problema central de fijar los tiempos para ejecutar actividades, procedimientos o intervenciones, entre otros, radicaba en la brecha entre la oferta y la demanda del servicio de salud. Lo anterior, derivaba en la falta de acceso oportuno a los servicios médicos y prolongaba los tiempos de atención y el surgimiento de listas de espera ocasionadas.

 

11. Señaló que la “inoportunidad” se origina en diferentes circunstancias y dinámicas^[14].  No obstante, afirmó que un “límite aceptable de tiempo de oportunidad” requiere de una cuidadosa consideración y planificación, teniendo en cuenta que el tiempo de espera ideal puede variar según la especialidad quirúrgica^[15]. En consecuencia, no era posible determinar un desempeño ideal en los tiempos de atención focalizado en la especialidad o subespecialidad. Sin embargo, en virtud del contrato con el IETS^[16], se indagó sobre el desempeño de varias especialidades de conformidad con los desempeños históricos en los tiempos y listas de espera para la asignación de citas^[17].

 

12. Puntualizó que, la base de datos de “[s]uficiencia en el aseguramiento en salud” no buscaba medir los tiempos ni la lista de espera, sus campos y registros no integran la información completa para obtener estos valores, sino que da una imagen preliminar y general de los tiempos entre atenciones y personas esperando la atención, con base en los registros de atenciones y el tiempo entre ellos.

 

13. Advirtió que el IETS, constituyó el insumo preponderante para atender lo requerido en el Auto 584 de 2022[18], al punto que respecto de actividades propuestas en el citado cronograma “se ha hecho necesaria su reformulación con el consecuente impacto en los tiempos inicialmente planteados”, pues a partir de los antecedentes del estudio realizado, se diseñó la formulación de un MGTE (Modelo de Gestión de Tiempos de Espera) que busca administrar y tramitar las demoras y listas de espera. Además, puso de presente los documentos que recibió producto de dicha contratación[19] y entregó a la Corte un nuevo cronograma ajustado para cumplir con lo ordenado[20].

 

14. Respecto a los inconvenientes encontrados para la ejecución del plan de trabajo, indicó que el contrato con el IETS se suscribió en octubre de 2023 y solo hasta ese momento recibió los insumos requeridos para análisis, (dos meses antes de vencerse la extensión del plazo). Posteriormente, remitió un nuevo cronograma que reflejaba, en su mayoría, acciones y labores diferentes a las inicialmente planteadas y evaluadas en el Auto 999 de 2023. Así entonces, sobre el punto (i) del ordinal 2.º del Auto 584 de 2022, reportó cumplidas las actividades de revisión sistemática de la evidencia científica, la estimación de diferencias entre los tiempos máximos de espera para las citas médicas con especialistas y la realización de procedimientos, así como la ejecución de los análisis participativos con usuarios del sistema para identificar problemas relacionados con la asignación de citas especializadas y procedimientos. Así como acciones estratégicas para superarlos.

 

15. Del punto (ii) del ordinal 2.º en ambos informes, relacionó como actividades ejecutadas la elaboración del anexo técnico que contuviera los indicadores afines con los tiempos de espera y la integración de los indicadores para reporte a través de la Plataforma de Información de Sispro. Respecto al punto (iii) del mismo ordinal, indicó haber realizado las acciones que tenían que ver con a) el diseño de instrumentos para disminuir o cesar los problemas de sobreocupación en urgencias, b) la evaluación de la efectividad de las estrategias implementadas, c) la prueba piloto para validar los instrumentos y, d) el ajuste de los instrumentos y la aplicación en servicios de urgencias y consulta externa en el país.

 

16. Superintendencia Nacional de Salud[21]. Indicó estar implementando acciones para evaluar el incumplimiento del sistema de agendas abiertas para los años 2022, 2023 y lo que va corrido de 2024.  Con ello no solo evaluaría la disposición de las EPS y la red de prestadores de “mecanismos presenciales y no presenciales” sino la oportunidad de estas. Agregó que mediante auditorías efectuadas por la Dirección de Inspección y Vigilancia para Entidades de Aseguramiento en Salud evaluaba la oportunidad y acceso a los servicios de salud a través de “casos trazadores” y al observarse un incumplimiento por parte de las EPS, se traslada a la Delegatura para Investigaciones Administrativas.

 

17. Asimismo, relacionó las investigaciones iniciadas y las sanciones proferidas en 2022, 2023 y 2024 con ocasión de barreras en el acceso a prestación de salud – “[i]ncumplimiento prestación del servicio de salud. Metodología de Evaluación Desempeño de las EPS en la atención al usuario Categoría 1, falta de oportunidad en la asignación de citas de consulta médica especializada y otras especialidades médicas”. En ese sentido, informó que en i) 2022 efectuó investigaciones a las EAPB (Entidades Administradoras de Planes de Beneficios) Coomeva, Pijaos Salud EPSI, Medimás EPS R-S, Capital Salud S.A.S. R-S e impuso multas por $2.780.000.000, ii) 2023 llevaron a cabo investigaciones a Mutual Ser y Emssanar EPS S.A.S. y sanciones por $8.688.400.000 y iii) en el 2024 investigó a la EPS Comfamiliar Cartagena en liquidación, Famisanar EPS, Emssanar EPS, Mallamás EPS-I, Comfamiliar Huila, Medimás EPS en liquidación Asmet Salud EPS, e impuso una multa por 325.000.000[22].

 

18. Informó que la plataforma SIAD (Sistema de Investigaciones Administrativas de la Superintendencia Nacional de Salud)[23] no estaba disponible por fallas técnicas, por tanto, los reportes fueron obtenidos de la base de datos de aperturas y sanciones del Grupo de Secretaría de Investigaciones y Archivo de Gestión y del Despacho de la Delegada junto con el soporte trimestral que se presenta en el marco de la Sentencia T-760 de 2008 (órdenes 16, 19, 20 y 23). Igualmente, reportó los reclamos en salud relacionados con la falta de oportunidad en la asignación de citas[24] y otros servicios y procedimientos[25]. Finalmente, en materia de reclamos por medicamentos refirió los motivos más recurrentes:

 

 

 

19. Defensoría del Pueblo[27]. La Dirección Nacional de Atención y Trámite de Quejas de la entidad informó que, en los años 2022, 2023 y en parte de 2024[28] se presentaron las siguientes quejas por falta de oportunidad y negación de servicios en salud:

 

 

20. Finalmente, advirtió los principales inconvenientes a los que se enfrentan los usuarios cuando acuden al servicio de urgencias[29], los tiempos que deben esperar los pacientes para ser atendidos y las mayores dificultades a las que se enfrentan en el SGSSS. Frente a lo anterior la entidad reportó lo siguiente:

 

(i) Tiempo que transcurre entre que el usuario llega al servicio de urgencias y es atendido en el triage[30]: promedio de espera para la valoración efectiva de 46 minutos, entre un rango comprendido entre 0 y 165 minutos. Sin embargo, la respuesta más frecuente fue de 10 minutos.

(ii) Tiempo que transcurre entre el triage y la atención del profesional médico: promedio de 72 minutos, aunque este podía variar entre 0 y 300 minutos. La respuesta más frecuente fue de 45 minutos.

 

21. Gestarsalud[31]. Señaló que el MSPS no la convocó, así como tampoco a las EPS agremiadas a participar en actuaciones relacionadas con la determinación de tiempos de espera para citas con especialistas y realización de procedimientos. Sin embargo, resaltó que dichos tiempos se encuentran íntimamente ligados a diversos factores, entre ellos, la disponibilidad de talento humano en salud en los diferentes territorios, pues este es insuficiente para cubrir la demanda generada, lo que repercute en la capacidad de respuesta del sistema.

 

22. En concordancia con lo previo, recalcó que según datos de ReThus[32], Colombia cuenta con 1.9 médicos generales y 2.5 médicos, incluyendo especialistas por cada 1.000 habitantes, ubicándose por debajo del promedio de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos) que es de 3.6. En cuanto a los tiempos que se tardan las EPS o la red de prestadores de servicios para asignar citas médicas, relacionó que ellos, para algunas especialidades se encuentran dentro de los estándares normativos establecidos en la Circular 056 de 2009[33] y la Resolución 1552 de 2013[34], esto es, entre los 3 y 30 días[35].

 

23. Finalmente, en relación con los costos de los pacientes trasladados a una EPS, en virtud de una liquidación, advirtió que es muy importante el impacto financiero que se genera para las EPS receptoras, pues el costo por persona asignada es mucho mayor que el del afiliado inicial en la EPS, lo que representa un aumento del 16 %, por lo que se estimó que, estabilizar el costo de una persona cedida, puede tomar alrededor de dos años, además de percibirse que muchos pacientes llegan “desatendidos en su patología de base”, lo que se traduce en un aumento de la siniestralidad en la EPS receptora.

 

24. Acemi^[36]. Indicó que, aunque el Auto 584 de 2022 le ordenó al MSPS definir los tiempos máximos en los cuales se deben asignar las citas de medicina especializada y realizar los procedimientos desde que el usuario solicita el servicio, la entidad no había expedido normativa alguna. Afirmó que no fue convocada a participar de dicha creación. Reportó el siguiente tiempo promedio de oportunidad con corte a enero de 2024 dado a conocer por sus EPS agremiadas^[37]:

 

 

25. Refirió que la oportunidad se afecta por el aumento de la demanda de servicios especializados, situación que es propia del proceso de envejecimiento de la población y contrasta con el hecho de que la capacidad de servicios sociales y sanitarios no ha crecido a la par, sumado a la poca disponibilidad de especialistas a nivel territorial[38].

 

26. Respecto al diagnóstico y atención de los pacientes con enfermedades huérfanas o raras, puntualizó que el tiempo que transcurre entre la consulta y el diagnóstico puede oscilar entre los cinco meses y los cuatro años “con un promedio de un año”[39]. Con relación al tiempo que pasa entre la evaluación y el inicio del tratamiento, advirtió que ello depende de que la enfermedad tenga un manejo farmacológico de fácil disponibilidad.

 

27. Federación Médica Colombiana^[40]: Apuntó que no fue convocada por el MSPS para participar en la determinación de los tiempos de espera para la asignación de citas con médicos especialistas y la realización de procedimientos.

 

28. Además, señaló que los principales inconvenientes que encuentran los pacientes con enfermedades de alto costo o huérfanas en materia de oportunidad, se ocasionan por: (i) cancelación de citas para procedimientos, (ii) falta de disponibilidad para entrega de medicamentos, (iii) autorización de procedimientos, (iv) limitaciones en el número, alcance y condiciones en los convenios con prestadores, (v) limitaciones en los procesos de remisión a clínicas o instituciones en salud de tercer nivel y (vi) disponibilidad de prestadores en zonas de dispersión rural.

 

29. Manifestó que los indicadores que deben emplearse para determinar los tiempos máximos de atención en el proceso de valoración deben contar con cinco tópicos: (i) tipo de patología y comorbilidades; (ii) grado de afectación y capacidad de contención; (iii) medios de intervención y condiciones de respuesta; (iv) condiciones sociales y medio ambientales que pueden incidir en el grado de afectación y (v) uso racional de los servicios según la necesidad de intervención. Añadió que frente a la situación que vive el sistema de salud, es imperioso reconocer que la afectación es extensiva a todos los usuarios dentro del territorio nacional, pues se presentaban restricciones sistemáticas y progresivas de servicios, que ocasionaban aumento del tiempo de respuesta.

 

30. Academia Nacional de Medicina^[41]. Refirió que no fue consultada por ningún medio para el estudio de medidas encaminadas a la determinación de los tiempos de espera para la asignación de citas médicas o realización de procedimientos. Aseveró que consultados los datos registrados hasta 2022, desagregados por profesión, especialidad y entidad territorial en el OTHS (Observatorio de Talento Humano en Salud) del MSPS, destacó que, para ese año, habían 1.02 pediatras, 0.74 ginecólogos y obstetras, 0.87 médicos internistas y 0.51 cirujanos generales por cada 10.000 habitantes.

 

31. En suma, los datos del observatorio Ascofame, publicados por la Universidad del Bosque reportaban que Colombia tenía 1.5 especialistas por cada 1.000 habitantes, “existiendo un déficit para el año 2020 de 10.229 especialistas, encontrándose los disponibles concentrados el 72 % en ciudades principales y el 7 % en zonas rurales”. Consideró que dicha información confirmaba que el país no contaba con suficiente talento humano para atender la demanda, especialmente en especialidades médicas y médico-quirúrgicas, afectando directamente la oportunidad en la atención.

 

32. Resaltó que, si bien el servicio de urgencias es el mecanismo inmediato al que acuden las personas para ser atendidas, los hospitales y clínicas, especialmente los de mediana y alta complejidad se convirtieron en la puerta de entrada al sistema, lo que satura los servicios que con frecuencia se encuentran en sobrecupo o emergencia funcional, aumentando los tiempos de espera por encima de lo recomendado.

 

33. Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas-ACHC^[42]. Indicó que la estructura del sistema de salud colombiano se encuentra en riesgo en virtud de las liquidaciones de las EPS, pues las entidades receptoras asumen el impacto directo de aquellas que se liquidan teniendo en primera medida un cese de pagos en el inmediato plazo y a futuro la pérdida de las acreencias que se tuviesen con esas EPS. En ese sentido, como quiera que en una liquidación tampoco se cuenta con reservas técnicas, las EPS receptoras, reciben a los usuarios, sin dinero que respalden las atenciones que demandarán, lo que ocasiona problemas financieros para garantizar la prestación de servicios. Además, aunque las IPS deben continuar con las atenciones en salud de la población afiliada, independientemente de la suerte de las EPS, se generan dificultades de empalme para la continuidad de los contratos y de los tratamientos.

 

34. Asociación de Pacientes de Alto Costo^[43]. Manifestó que los principales inconvenientes en materia de oportunidad que encuentran los pacientes con enfermedades de alto costo o huérfanas inician en la demora del diagnóstico, seguido de la asignación de citas con especialistas para iniciar su tratamiento. Precisó que el obstáculo principal para los pacientes con cáncer es la dilación en las quimioterapias y ayudas diagnósticas de seguimiento, lo que retrasa el manejo de la enfermedad, lo que se repite para los pacientes con insuficiencia renal, VIH (Virus de Inmunodeficiencia Humana), quienes además enfrentan entregas parciales o discontinuas de medicamentos.

 

35. Consideró que, en un sistema de gestión del riesgo, la oportunidad debe darse de acuerdo con las necesidades de cada paciente y al momento de la enfermedad que atraviesa, por ello sugiere aplicar tiempos entre 10 a 45 días máximo para intervenir ante un diagnóstico cáncer[44]. Manifestó que el tema de agendas abiertas seguía siendo un inconveniente a 2024, pues se incrementó por la incertidumbre del sector salud, pues las IPS no dan citas a algunas EPS por falta de pagos, “si las EPS están en vigilancia o intervenidas, generalmente la respuesta de no hay agenda, esté llamando es frecuente”, o se dan las citas y un día antes se cancela para evitar la queja.

 

36. Acesi^[45]. Refirió que las principales problemáticas en la oportunidad se centran las EPS que se encuentran bajo medidas especiales de intervención toda vez que: (i) en las prestaciones de mediana y alta complejidad “cualquier prestador va a exigir un contrato nuevo con la EPS entrante”, (ii) el agente liquidador pide que se reconstruya toda la facturación de la EPS que se liquida para entrar en la masa liquidatoria, desconociendo las facturas ya radicadas y (iii) en cuanto a los contratos de medicamentos, ello es bastante crítico para los gestores farmacéuticos, porque aumentan sus pérdidas financieras, lo que se ve reflejado en el aumento de los costos de los fármacos.

 

37. Asociación Colombiana de Sociedades Científicas. Mediante escrito radicado en la Sala Especial el 10 de marzo de 2025[46], la entidad afirmó que “existe una crisis humanitaria de la salud en Colombia” derivada de la vulneración masiva del derecho a la salud expresada en “más de 1.600.000 PQRD” radicadas por los pacientes, con relación a las barreras de acceso en la entrega de medicamentos y tratamientos, falta de citas, procedimientos y demás atenciones en el último periodo, por lo que convocó a una “Mesa de Crisis”[47] del sector salud. En ese sentido solicita a la Corte se “declare el ECI (Estado de cosas Inconstitucional) y ordene las medidas necesarias para superar la crisis, ordene la creación de un mecanismo colectivo que garantice el seguimiento y cumplimiento de los mandatos impartidos”.

 

II.      CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

1.1. En virtud de las facultades otorgadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en sesión del 1. ° de abril de 2009, el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 27 del Decreto Estatutario 2591 de 1991, esta Sala Especial de Seguimiento es competente para proferir el presente auto.

 

2.        Metodología de la valoración

 

2.1. La Corte evaluará el grado de acatamiento de la orden décima sexta de la Sentencia T-760 de 2008 y lo dispuesto en el Auto 584 de 2022[48] respecto del componente de oportunidad en el acceso a los servicios de salud, atendiendo los niveles de cumplimiento establecidos a partir del Auto 411 de 2015^[49] y la información recaudada dentro del seguimiento.

 

2.2. Para estos efectos, la Sala estudiará: (i) el alcance de la oportunidad en la prestación de los servicios de salud, (ii) los parámetros para definir los tiempos máximos de espera para la prestación de esos servicios (iii) la situación actual en materia de oportunidad al interior del SGSSS y, finalmente, (iv) determinará el nivel de cumplimiento de la orden.  

 

3.        Alcance de la oportunidad en la prestación de los servicios de salud

 

3.1. Los artículos 48 y 49 de la Constitución prevén que la atención en salud es un servicio público a cargo del Estado, el cual “debe ser prestado de manera oportuna, eficiente y con calidad, de conformidad con los principios de continuidad, integralidad e igualdad”. En esa misma vía, la Corte en la Sentencia T-760 de 2008, precisó que el sentido y el criterio de la oportunidad en la iniciación y desarrollo de un tratamiento médico, es un “requisito para garantizar por igual el derecho a la salud y la vida de los pacientes”.

 

3.2. La Sentencia C-313 de 2014[50] señaló que los elementos esenciales del derecho fundamental a la salud “desarrollan los instrumentos de derechos humanos, la Observación General Número 14 y se orientan al goce efectivo del derecho”[51] y que son normas que “tienen la particularidad de ordenar que algo se realice en la mayor medida de lo posible. Es por esa razón que al referirse a ellos la doctrina ha dicho que funcionan como mandatos de optimización”[52]. Además, al pronunciarse de forma particular respecto del elemento oportunidad, precisó que se encuentra estrechamente ligado con la calidad, toda vez que “implica que los bienes y servicios de salud que deban proveerse no estén condicionados a dilaciones innecesarias, riesgosas o que agraven la condición del paciente, encontrándose asociado al tiempo, momento o instante de suministro del servicio requerido, marcando el umbral de vida o muerte de una persona”, e indicó que, los servicios y tecnologías en salud deben prestarse “sin dilaciones”[53].

 

3.3. Por su parte, el artículo 6.° de la Ley 1751 de 2015 incluyó dentro de los principios del derecho a la salud la oportunidad, preceptuando que, “[l]a prestación de los servicios y tecnologías de salud que se requieran con necesidad deben proveerse sin dilaciones que puedan agravar la condición de salud de las personas”[54].

 

3.4. El Decreto Único Reglamentario 780 de 2016[55] regula el SOGCS (Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de Atención en Salud del SGSSS) y define la oportunidad como “la posibilidad que tiene el usuario de obtener los servicios que requiere, sin que se presenten retrasos que pongan en riesgo su vida o su salud. Esta característica se relaciona con la organización de la oferta de servicios en relación con la demanda y con el nivel de coordinación institucional para gestionar el acceso a los servicios”[56].

 

3.5. Ahora bien, con posterioridad a la expedición de la LES, la Corte constantemente ha analizado y abordado este asunto, el cual está marcado por una firme evolución, pues a la fecha el derecho a la salud se considera como fundamental, autónomo e irrenunciable y como servicio público esencial obligatorio, pues debe ser prestado a la luz de importantes principios como el de oportunidad, eficacia y calidad bajo la dirección y coordinación del Estado[57], entendiéndose el principio objeto de análisis como la posibilidad que tienen los usuarios del SGSSS de “gozar de la prestación del servicio en el momento que corresponde para recuperar su salud, sin sufrir mayores dolores y deterioros. Esta característica incluye el derecho al diagnóstico del paciente, el cual es necesario para establecer un dictamen exacto de la enfermedad que padece el usuario, de manera que se brinde el tratamiento adecuado”[58].

 

3.6. En ese mismo sentido, la Sala Especial a través de los distintos autos de valoración ha precisado que, se debe garantizar el acceso oportuno y efectivo a los servicios de salud, para superar las fallas de regulación en los planes de beneficios[59]. Lo anterior toda vez que, (i) la falta de oportunidad en la prestación de servicios de salud constituye una negación, en virtud que dicha actuación vulnera la prerrogativa fundamental a la salud[60], (ii) este principio tiene una vital importancia para garantizar la cobertura universal de los usuarios[61] y que, (iii) si bien la oportunidad en principio permite verificar la accesibilidad a los servicios, también evidencia las condiciones de calidad en que estos se prestan[62].

 

4.   Definición de los tiempos máximos de espera en la prestación de servicios de salud

 

4.1. El Auto 584 de 2022 advirtió la falta de parámetros técnicos para establecer la oportunidad en la prestación de los servicios de salud y ordenó al MSPS definir los tiempos máximos para asignar las citas de medicina especializada y realizar procedimientos. Además, de regular e iniciar un registro que recaude los datos sobre el tiempo que deben esperar los usuarios del SGSSS para acceder a los servicios que requieren, mandato que fue reiterado en el Auto 999 de 2023[63], que amplió el plazo inicialmente concedido[64] por algo más de un año.

 

4.2. Es necesario indicar que, en la mencionada providencia[65], la Corte le ordenó al MSPS, que al vencimiento de cada una de las etapas del cronograma[66], remitiera un informe sobre su ejecución y los avances obtenidos para superar la problemática evidenciada. No obstante, en la documentación sobre el cumplimiento del plan de trabajo[67], la Sala evidenció retrasos u omisiones desde las primeras actividades, esto es, la definición de los tiempos de espera en la atención en salud que fueron justificados en que el avance estaba “sujeto al perfeccionamiento de la contratación con el IETS”. Situación que se repitió para las actividades relacionadas con: (i) el desarrollo de los términos de referencia, (ii) la expedición del acto administrativo, (iii) las pruebas piloto, (iv) el análisis de resultados, (v) el planteamiento de estrategias de mejora y (vi) el seguimiento a las medidas.

 

4.3. Ahora bien, la Sala Especial resalta que los plazos y actividades avaladas por la Corte fueron extendidos y modificados unilateralmente por el MSPS en los siguientes términos:

 

Tabla 1. Elaboración propia con los datos suministrados por el MSPS.

 

4.4. Frente a esta situación, la Corte debe indicar que si bien el MSPS como rector de la política pública en salud es el responsable de diseñar e implementar las medidas que garanticen el funcionamiento efectivo del SGSSS y el goce del derecho fundamental a la salud, no puede desconocer los diferentes mandatos emitidos por la Sala Especial, máxime cuando se trata de la autoridad concernida en el seguimiento, lo cual involucra el cumplimiento de los términos señalados en los autos de valoración y la efectiva ejecución de las actividades programadas en los cronogramas y planes de trabajo, formulados por la misma cartera y evaluados por la Corte[69]. Ello se hace más gravoso, cuando respecto del asunto desde hace casi dos años – 30 de mayo de 2023- se concedió una extensión en el plazo inicialmente otorgado.

 

4.5. Lo anterior, por cuanto su obligación radica en acatar el mandato decimosexto de la Sentencia T-760 de 2008, así como lo dispuesto en los autos 584 de 2022 y 999 de 2023, para avanzar en la garantía de acceso al derecho a la salud. Por lo que no resulta aceptable, desde ninguna perspectiva, la actuación omisiva del MSPS, que impide avanzar en la superación de las barreras de acceso en materia de oportunidad.

 

4.6. En consecuencia, es injustificable que a la fecha el rector de la política pública en salud y responsable de cumplimiento de la orden bajo examen (i) modifique de forma unilateral las actividades aprobadas por la Corte, (ii) no explique las razones de dicho cambio y (iii) tampoco informe las actividades contenidas en el cronograma aprobado, su ejecución y resultado. Situación que dificulta la evaluación de cumplimiento del mandato bajo examen.

 

4.7. En ese sentido, se requerirá al MSPS para que cumpla con el último cronograma y culmine con su ejecución para avanzar en el propósito de la orden décima sexta de la Sentencia T-760 de 2008 y de esa forma garantizar el acceso efectivo a los servicios de salud, en concordancia con los propósitos de un Estado Social de Derecho, donde la solidaridad[70] y el bienestar general[71], son parte integral del mismo.

 

4.8. Además, tal como fue señalado por la Sala Especial en Auto del 14 de octubre de 2022^[72], el MSPS tiene la obligación de acatar los mandatos de la Sentencia T-760 de 2008, así como los autos proferidos en el marco del seguimiento para avanzar en la garantía del derecho a la salud y de esa forma, aplicar el principio de colaboración armónica consagrado en el artículo 113 de la Constitución Política, lo cual se traduce en que el desconocimiento de las órdenes dictadas por la Corte Constitucional puede transgredir por acción u omisión las disposiciones consagradas en el Código Disciplinario Único^[73], el Código Penal^[74] y dar lugar a un incidente de desacato.

 

4.9. Por lo señalado, la Sala concluye que, si bien el MSPS implementó una medida conducente, pues remitió el cronograma que contiene un conjunto de actividades tendientes a diseñar nuevos parámetros para fijar los términos máximos de oportunidad en la prestación de los diferentes servicios de salud, no se acreditan resultados, ya que a la fecha no existe un acto administrativo en firme que habilite su evaluación. En este punto, la Corte llama la atención al Minsalud a que avance sobre lo referido, pues como se evidencia, han pasado tres años desde la emisión de la directriz por parte de la Corte sin que a la fecha se haya puesto en marcha.

 

5.        Situación actual en materia de oportunidad al interior del SGSSS

 

5.1. La Sala advierte que, como consecuencia de lo descrito en el capítulo anterior, no se cuenta con parámetros que permitan medir la oportunidad en la prestación de los servicios médicos (Triage I, III, IV, y V), ni los términos máximos para asignar las citas de medicina especializada[75] y, tampoco se tiene información sobre los lapsos que llevan a cabo para la realización de radiografías, tomografías, endoscopias, biopsias, entre otros procedimientos necesarios para el diagnóstico de enfermedades, lo que impide determinar en qué momento la atención es inoportuna y se constituye en una barrera en el acceso. No obstante, a la Sala evaluará los diferentes servicios de salud de conformidad con la normatividad que aún se encuentra vigente, para los años 2021, 2022 y 2023, de acuerdo con los términos definidos en las Resoluciones 5596 de 2015[76], 256 de 2016[77] y 3539 de 2019[78] y las fuentes de información disponibles[79].

 

5.2. Adicionalmente, no se analizarán los datos de 2024[80], toda vez que la información del SEA (Sistema de Evaluación y Calificación de Actores), fuente adicional que se empleará para evaluar los servicios, tan solo agrupó información hasta el tercer trimestre (lo que impide tener un consolidado del año) y contiene los reportes de medicina y odontología general, pero no se reportan datos del servicio de urgencias- Triage II. En ese sentido, la Sala se pronunciará sobre la oportunidad en (i) la prestación del servicio de urgencias- Triage II, (ii) asignación de citas de medicina y odontología general, (iii) asignación de citas especializadas, según los reportes del sistema de calidad regulado por la Resolución 256 de 2016 y los datos emitidos por el IETS y (iv) la práctica de exámenes de laboratorio, imagenología y otros procedimientos necesarios para el diagnóstico entre 2021 y 2023.

 

5.3. Servicio de urgencias- Triage II

 

5.3.1.   El servicio de urgencias es uno de los espacios para controlar el riesgo de los pacientes, intervenirlos a través de una respuesta satisfactoria de forma eficiente[81]. Por ello, esta atención constituye la puerta de entrada al sistema de salud[82], por lo que resulta de gran importancia que el Estado garantice que su prestación se realice de forma efectiva y con estándares de oportunidad de acuerdo con la gravedad del estado de salud del paciente.

 

5.3.2.   Para que lo anterior se haga efectivo, la Resolución 5596 de 2015, establece los criterios técnicos para el “[s]istema de selección y clasificación de pacientes en los servicios de urgencias”, conocido como triage. Esta norma indica que, a la llegada del paciente al servicio de urgencias se debe determinar la prioridad en su atención, basado en sus necesidades terapéuticas y recursos disponibles. Ahora bien, como quiera que la Cartera de Salud no ha diseñado un indicador para medir el triage I, III, IV y V, la evaluación de este servicio únicamente se realizará sobre el tiempo de espera relativo a triage II[83], a partir de lo dispuesto en dicha resolución y los reportes adicionales obtenidos[84].

 

5.3.3.   A continuación, se pone de presente el comportamiento del promedio de tiempos de espera a nivel nacional. Allí, se toman los datos de los periodos analizados en el Auto 584 de 2022 (2017, 2018, 2019 y 2020) y se añaden los periodos valorados en esta oportunidad (2021, 2022 y 2023) para evidenciar la dinámica de los tiempos:

 

 

                    

 

5.3.4.   En esta oportunidad, al recaudar la información de 2021, 2022 y 2023[85] se observa que, de conformidad con el SEA[86], el promedio nacional sigue encontrándose por debajo del límite exigido por la Resolución 5596 de 2015, es decir, 30 minutos para la atención de un paciente clasificado en triage II. No obstante, estos datos se incrementan frente al último periodo evaluado[87], pues se pasó de 22,38 minutos a 26,16 min. en 2021 (+16,89), 26,13 min. en 2022 (+16,76 %) y 24,22 min. en 2023 (+8,22 %), lo cual muestra una regresión.

 

5.3.5.   Ahora bien, a nivel departamental se observa lo siguiente[88]:

 

 

Tabla 2. Elaboración propia. Datos de los informes del Sistema de Evaluación y Calificación de Actores 2021, 2022 y 2023.

 

5.3.6.   Frente a lo anterior, la Sala observa que:

 

(i) Los cinco departamentos con mayores promedios de tiempos de atención para este servicio son Vichada, Guaviare, Bogotá D.C., Bolívar y Norte de Santander.

(ii) Los cinco menores tiempos se ubican en los departamentos de Huila, Córdoba, Cesar, Amazonas y San Andrés.

(iii) En 2021, 25 departamentos cumplieron con el límite de tiempo regulado (75,76 %). No lo cumplieron: Vichada, Guaviare, Bogotá D.C., Bolívar, Norte de Santander, Arauca, Santander y Guainía (24,24 %).

(iv) En 2022 se repitió la misma cifra en el número de departamentos que se encontraron en el rango dispuesto por la norma. Sin embargo, los departamentos de Vichada, Guaviare, Bogotá D.C., Bolívar, Norte de Santander, Vaupés, Nariño y Caquetá lo superaron.

(v) En 2023, 26 departamentos se encontraron dentro del límite exigido (78,79 %). Por otra parte, Vichada, Guaviare, Bogotá D.C., Bolívar, Norte de Santander, Cundinamarca y Caldas superaron dicho margen.

(vi) En 2022, los tiempos de espera en la atención de triage II fueron superiores al 2021. En ese periodo 19 territorios (57,58 %) aumentaron los rangos.

(iv) En 2023, los tiempos promedio de espera disminuyeron respecto de 2022. Sin embargo, en 9 departamentos (27,27 %) el tiempo de espera aumentó[89].

(v) Vichada es el departamento con mayores tiempos de atención, los cuales excedieron el parámetro de oportunidad para triage II en 2021 en un 53 %, 2022 un 22,1 % y para el 2023 un 135,53 %.

 

5.3.7.   Adicionalmente, la Sala al estudiar los documentos que obran en el expediente observa que, durante 2022, 2023 y parte del 2024, la Defensoría del Pueblo había recibido 654 quejas por falta de oportunidad en el servicio de urgencias[90] -supra 29-. Frente a ello, especificó que las principales causas fueron (i) la falta de recurso humano, en los departamentos de Arauca, Bolívar, Caldas, Caquetá, Guainía y Guaviare, (ii) capacidad instalada insuficiente en Guainía y Norte de Santander y (iii) aglomeración de pacientes migrantes en el Vichada. Por su parte, la Supersalud refirió 5.409 quejas relacionadas con la atención en el servicio de urgencias[91], datos que coinciden con los departamentos relacionados en el SEA con mayores tiempos de atención y que reflejan mayores barreras de acceso en estas zonas del país, situación que lleva la Sala a conminar al MSPS, para que adelante medidas en dichos territorios que permitan a sus habitantes obtener una prestación oportuna, máxime cuando a partir de este servicio puede depender la estabilización de un paciente, la obtención de un diagnóstico temprano o la definición de la ruta inmediata de tratamiento.

 

5.3.8.   Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala concluye que, si bien se advierten medidas conducentes por parte del MSPS para que en la mayoría del territorio nacional se cumplan con los parámetros establecidos en la Resolución 5596 de 2015[92], no se encuentran resultados que permitan evidenciar la superación de la problemática. Toda vez que, (i) los departamentos con los mayores tiempos de atención en los tres años, se repiten (Vichada, Guaviare, Bogotá D.C., Bolívar, Norte de Santander, Arauca, y Guainía), lo que evidencia desatención de la cartera de salud en la implementación de acciones que mejoren el acceso en estas regiones que contienen el mayor número de población, como es el caso de Bogotá D.C[93]., y también de aquellas que son catalogadas como zonas dispersas y (ii)  respecto al último periodo evaluado (2017-2020), el tiempo de espera promedio para la atención en el servicio de urgencias – triage II, aumentó, lo cual refleja un retroceso[94].

 

5.4. Citas de medicina y odontología general

 

5.4.1.   Para verificar las condiciones de oportunidad en que se prestan los servicios de salud, también deben evaluarse los tiempos de espera para recibir atención de medicina y odontología general, pues al igual que el servicio de urgencias, hace parte de las puertas de entrada al sistema de salud y permite evaluar la complejidad de este partiendo de lo general a lo particular.

 

5.4.2.   En relación con estos servicios, el Gobierno nacional profirió el Decreto Ley 019 de 2012[95] y la Resolución 1552 de 2013[96], normas que regularon los tiempos en la asignación de citas tanto de medicina como de odontología general. En ellas, se dispuso que la asignación de estas consultas no podía exceder los tres días hábiles desde la solicitud, con excepción de los casos en que el paciente de manera expresa hubiere solicitado un plazo distinto. Consultado el SAE, se advierten los siguientes tiempos de espera para ambos servicios:

 

          Tabla 3. Elaboración propia. Datos de los informes del Sistema de Evaluación y Calificación de Actores 2021, 2022 y 2023.

 

 

5.4.3.   De lo anterior se extrae que, en el 2021, los cinco departamentos con mayores tiempos de atención para medicina general fueron Bolívar 9,54 días (+218 %), Bogotá D.C. 6,61 (+120,33 %), Cundinamarca 5,64 (+88 %), Risaralda 5,49 (+83 %) y Atlántico 4,68 (+56 %)[97] y los menores tiempos los reflejaron Amazonas, Vaupés, Putumayo, Caquetá y La Guajira.

 

5.4.4.   En 2022, los mayores tiempos los reflejaron Guainía 6,98 días (+132,67 %), Risaralda 6,02 (+100,67 %), San Andrés, Providencia y Santa Catalina 4,91 (+63,67 %), Cundinamarca 4,51 (+50,33 %) y el Valle del Cauca 4,46 (+48,67 %), mientras que los mejores lugares en atención los ocuparon Vaupés, Putumayo, Caquetá, Cauca y La Guajira.

 

5.4.5.    Para el 2023, los departamentos que excedieron los límites normativos fueron San Andrés, Providencia y Santa Catalina con 5,65 días (+88,33 %), Amazonas 4,73 (+57,67 %), Atlántico 4,67 (+55,67 %), Valle del Cauca 4,05 (+35%) y Quindío 4,04 (+34,67 %). Mientras que los de mejor comportamiento fueron Guainía, Vaupés, Caquetá, Vichada y Chocó.

 

5.4.6.   Igualmente, de la información analizada frente a este parámetro, la Sala encuentra que:

 

(i) El promedio país para el 2022 aumentó en un 3,39 % frente al año 2021, y excedió el indicador de los tres días, pero decreció para el 2023 en un 11,48 %, encontrándose por debajo del tiempo máximo de espera.

(ii) En 2022, 15 departamentos (45,45 %) superaron el parámetro de oportunidad, y en 2023, 13 (39,39 %).

(iii) En siete departamentos se mantuvo el incremento[98], nueve disminuyeron para ambos periodos[99] y en 17 aumentaron o disminuyeron en alguno de los dos periodos evaluados, lo cual muestra falta de sostenibilidad en el avance.

 

5.4.7.   En el caso de odontología general, si bien para los tres años analizados, el promedio del país se ubica por debajo del límite de los tres días, la Sala encuentra que en ocho departamentos[100] la tendencia de los tiempos máximos de espera aumentó, en 11 disminuyeron de forma constante[101] y 14 fluctuaron. Esto permite concluir que para el año 2021, nueve departamentos (27,27 %) superaron el rango estipulado[102] . En 2022[103], y 2023[104], 13 (39,39 %).

 

5.4.8.   Además, al verificar el informe de tutelas[105] para la vigencia 2021, se observa que el 7,79 % de las acciones constitucionales que invocan el derecho a la salud se dirigieron a los servicios analizados (4,92 % para medicina general y 2,87 % para odontología)[106]. Mientras que, en 2022[107], lo fueron (1,2 % para medicina general y el 2,2 % para odontología)[108]. Sin embargo, no es posible confrontar estas cifras con el año 2023, ya que el informe de esta vigencia contiene una causa global sobre “acciones de tutela por postergación o demora en la asignación de citas de medicina general o especializada”[109], lo cual, impide comparar estos dos servicios. Finalmente, respecto a la información remitida por la SNS, la Sala encuentra que, entre 2022 y 2023, se presentaron 41.772 reclamos para medicina general y 9.031 para odontología general, que abarcó el 7.58 % del total de las PQRD de ese periodo[110].

 

5.4.9.   Así las cosas, la Sala Especial observa que, en principio, los términos en materia de oportunidad para la asignación de citas de medicina y odontología general se encuentran dentro de los parámetros fijados por la normatividad en el promedio país. No obstante, al analizar los datos de forma integral y discriminado por territorio, se hace evidente que se siguen incumpliendo a cabalidad los términos en algunos departamentos, lo que ocasiona el constante uso del mecanismo constitucional para salvaguardar su derecho (supra 5.4.9.), y la interposición de quejas ante la Supersalud derivadas de las barreras de acceso en la oportunidad de estos dos servicios.

 

5.4.10.   En consecuencia, la Sala concluye que (i) la atención de citas de medicina general supera el término de oportunidad en más del 40 % del territorio nacional y frente a odontología general en un 33 %, y (ii) las quejas, y acciones constitucionales presentadas por los usuarios evidencian su inconformidad con la oportunidad en la prestación de ambos servicios.

 

5.5.  Citas de medicina especializada.

 

5.5.1.   El artículo 124 del Decreto 019 de 2012[111] reglamentado por la Resolución 1552 de 2013, estableció que las EPS debían otorgar citas con especialistas en los plazos fijados por el MSPS de acuerdo con la disponibilidad de oferta de cada región del país, la carga de la enfermedad, las condiciones médicas del paciente, los perfiles epidemiológicos y otros factores que incidieran en la demanda de la prestación.

 

5.5.2.   Además, la Resolución 5521 de 2013[112] señala que para acceder a servicios especializados de salud es indispensable la remisión por medicina general, odontología general o por cualquiera de las especialidades definidas como puerta de entrada al sistema, “sin que ello se constituya en pretexto para limitar el acceso a la atención por médico general, cuando el recurso especializado no sea accesible por condiciones geográficas o de ausencia de oferta en el municipio de residencia”. Sin embargo, cuando la persona ha sido diagnosticada y requiere periódicamente de servicios especializados, puede acceder directamente al especialista sin necesidad de remisión por el médico u odontólogo general[113].

 

5.5.3.   Ahora bien, la Sala ante la inexistencia de parámetros que fijen los términos máximos para asignar las citas de medicina especializada, debe circunscribirse a analizar la información contenida en el reporte de calidad que realiza el MSPS en atención a la Resolución 256 de 2016, y otros datos adicionales conocidos[114]. En ese sentido, conforme a la mencionada resolución la cartera de salud reportó lo siguiente para los periodos 2021, 2022 y 2023:

 

 

 

        Tabla 4. Elaboración propia. Datos de los informes del Sistema de Calidad del MSPS.

 

5.5.4.   De estos datos obtenidos se advierte que, entre el 2021 y 2022, los tiempos de espera para la asignación de citas aumentaron en un 19,43 % para medicina interna, 28,16 % pediatría, 11,84 % ginecología, 18,27 % obstetricia y 21,63 % para cirugía general. Contrario a ello, fue lo ocurrido en 2023 cuando decrecieron[117] en un 24,87 % para medicina interna, 35,37 % en pediatría, 19,28 % para ginecología, 2,22 % en obstetricia y 23,25 % para cirugía general.  Lo anterior evidencia que, si bien la tendencia entre los últimos dos años (2022 y 2023) refleja un decrecimiento en los tiempos de espera, ello no puede interpretarse como un progreso en la superación de la problemática, pues respecto a los reportes del último periodo analizado en la última valoración[118], los tiempos aumentaron, con excepción a la especialidad de pediatría, lo que de suyo refleja un retroceso.

 

 

5.5.5.   Además, la información relacionada presenta grandes diferencias con la estimación que realizó el IETS sobre el tiempo que transcurre desde que el paciente solicita una cita o llega al centro de atención hasta que recibe el servicio médico necesario, para definir la línea de base de los tiempos de espera[119]. En ese documento se indicó con relación a los tiempos promedio de espera para la consulta que, para la especialidad de pediatría se demoran 77,16 días, ginecología 47,13 días y cirugía general 46,75 días.

 

5.5.6.   Adicionalmente, frente a otras especialidades que no son medidas y recopiladas en la base de datos de calidad, el mencionado estudio reseñó los siguientes tiempos de espera para consulta en días: (i) cardiología, 113,65; (ii) neurología, 43,74; (iii) oftalmología, 53,09; (iv) psiquiatría, 57,97; (v) endocrinología, 51,61; (vi) infectología, 43,06; (vii) nefrología, 47,36; (viii) psicología, 23,70; (ix) rehabilitación, 23,38 y (x) oncología, 34,66. Igualmente, al contrastar estas cifras con las aportadas por la Defensoría[120] y el MSPS[121] para 2021, 2022 y 2023, se observa que las siguientes especialidades fueron las más solicitadas:

 

    Tabla 5. Elaboración propia. Datos de la Defensoría del Pueblo y el MSPS.

 

5.5.7.   Adicionalmente, los datos entregados por la Supersalud[123], que en esta oportunidad fueron desagregados por algunas especialidades, reflejan que el número de quejas por falta de oportunidad en la asignación de citas con especialista entre 2022 y 2023 ascendió a 619.561. A partir de ello, la entidad continuó investigando e imponiendo sanciones a las EAPB[124].

 

            Tabla 6. Elaboración propia. Datos de la SNS.

 

5.5.8.   Finalmente, la Sala observa que una de las causas de la falta de oportunidad en la asignación de citas con especialistas deviene en parte en la escasez de talento humano para atender la demanda de servicios, pues en la actualidad hay “1.5 médicos especialistas por cada mil habitantes”[126] y 2.4 galenos incluidos médicos generales y especialistas por cada 1.000 habitantes según la última medición del Banco Mundial[127], cuando la proporción según la regla internacional es de 3,5 especialistas por cada 1.000^[[128]], encontrándonos con un déficit del 133 % en el país[129].

 

5.5.9.    Este aspecto puntual fue resaltado por la Sala Especial en el Auto 496 de 2022[130], donde se precisó respecto a varias especialidades que los inconvenientes en los tiempos de atención podrían mejorar “aument[ando] el talento humano en salud o mejor[ando] la capacidad resolutiva de otras especialidades”[131]. Con relación a esta problemática, Acemi, en el boletín, “[l]a Salud en Cifras”[132], indicó específicamente que para el año 2023, de 160.928 profesionales en medicina, solo 40.232 eran especialistas[133].

 

5.5.10.   Por lo anterior, respecto de la oportunidad en el acceso a las citas médicas especializadas, la Sala Especial concluye que (i) no se cuenta con un registro oficial de los tiempos de espera que asumen los usuarios para acceder a citas médicas especializadas; (ii) el MSPS entregó datos que no proporcionan seguridad ni certeza pues son sustancialmente diferentes a los reportados por el IETS, (iii) de conformidad con la información recopilada por el instituto, los usuarios deben esperar en promedio de 40 a 60 días para acceder a ellas; y (iv) se continúan presentando un gran número de quejas ante la Supersalud por la falta de oportunidad en la asignación de citas especializadas equivalentes al 53,50 % de las PQRD[134].

 

5.5.11.   Finalmente, en el caso de las acciones de tutela se encuentra con base al tablero de estadísticas de la Corte que, para el año 2021[135], se radicaron 11.235 acciones constitucionales invocando la amenaza o transgresión del derecho fundamental a la salud, de las cuales el 12,4 % pretendían la asignación de citas médicas, para el año 2022[136] el 17,19 % y en el 2023[137] el 22,24 %. En consecuencia, la Sala considera que frente al acceso a medicina especializada no existen nuevas medidas ni resultados que permitan evidenciar la superación de la problemática, pues persiste la falta de oportunidad en la prestación de estos servicios, situación que sigue impidiendo el goce efectivo del derecho a la salud de los usuarios del SGSSS.

 

5.6.  Exámenes de laboratorio, imagenología y otros procedimientos necesarios para el diagnóstico

 

5.6.1.   Esta Corporación ha señalado en varias ocasiones[138] que, el derecho al diagnóstico comprende entre otras[139], la etapa de identificación necesaria para establecer con precisión las patologías del usuario y brindarle una atención adecuada, por lo que su tardanza puede desmejorar las condiciones de salud del paciente y afectar la oportunidad en el tratamiento.

 

5.6.2.   Al respecto, el Auto 584 de 2022 llamó la atención del MSPS para monitorear todos los procedimientos necesarios para el diagnóstico, pues evidenció, una falta de seguimiento a aquellos requeridos para identificar enfermedades catastróficas, como serían las radiografías, tomografías, endoscopias, biopsias, entre otros. Sin embargo, la Sala evidenció que persiste la falta de medición de los tiempos de espera de los diferentes procedimientos y exámenes diagnósticos, pues tan solo se cuenta con esta para acceder a ecografías y resonancia magnética nuclear[140], lo que omite los demás servicios advertidos por la Corte y evidencia la inexistencia de medidas al respecto.  

 

5.6.3.   No obstante, con miras a verificar si hubo un avance o retroceso, la Sala debe centrarse en analizar los mismos dos servicios que ya habían sido evaluados con anterioridad, esto es, respecto a los servicios de ecografía y toma de resonancia magnética nuclear, para lo cual se trae el reporte del último periodo analizado[141] (2021), para contrastarlo con los periodos que se examinan (2022 y 2023):

 

           Tabla 7. Elaboración propia con los datos suministrados por el MSPS.

 

5.6.4.   De lo anterior se deduce que, desde la última medición[142], los tiempos de espera para la toma de ecografía disminuyeron en seis de los ocho trimestres estudiados, correspondiendo a 2,69 días menos que en el último trimestre de 2021, lo que significa una reducción del 21,6 %. Respecto a la toma de resonancia magnética nuclear solo en el último trimestre se presentó una disminución del 8.71 % respecto de la línea base, que correspondía a 1,05 días, pero que en los demás periodos alcanzó un incremento de hasta 4,35 días.   

 

5.6.5.   Ahora, teniendo en cuenta la información aportada por la Supersalud, para el periodo 2022-2023 se presentaron 129.800 reclamos por falta de oportunidad en la prestación de servicios de imagenología de primer, segundo y tercer nivel, esto es el 19,36 %. En el mismo sentido, la Defensoría[143], indicó que las imágenes diagnósticas ocupan el segundo lugar de acciones de tutela “ocasionado por la no disponibilidad de agendas para su realización por monopolios generados con algunas IPS”, mientras otras, con disponibilidad, no son contratadas, situación que también se presenta con el servicio de laboratorio clínico, que ocupa el tercer lugar de las acciones constitucionales, datos que a su vez no se consignan en los informes de tutela publicados por el MSPS, lo que impide contrastarlos.

 

5.6.6.   Por lo anterior, la Sala considera que, si bien desde 2022 disminuyeron los tiempos de espera para la toma de ecografías y de resonancia magnética, ese no fue un comportamiento constante, pues lo ocurrido durante todo el periodo evaluado evidencia variaciones que impiden avizorar la superación de las falencias en los tiempos de atención. Además, la Corte no puede perder de vista que el análisis realizado respecto del tiempo de espera de las ayudas diagnósticas es insuficiente para determinar la oportunidad en la realización de exámenes y otros procedimientos diagnósticos, pues persiste la omisión de recolectar información sobre los tiempos que tardan los usuarios en acceder a radiografías, tomografías, endoscopias y biopsias, entre otros exámenes, situación que advierte un incumplimiento del Minsalud a los lineamientos impartidos por la Corte en el Auto 584 de 2022.

 

6.        Nivel de cumplimiento

 

6.1.     La Sala Especial de Seguimiento concluye que de conformidad con lo expuesto y lo establecido en el Auto 411 de 2015, para el componente relacionado con la oportunidad en la prestación de los diferentes servicios de salud del mandato décimo sexto de la Sentencia T-760 de 2008, hay lugar a declarar el nivel de cumplimiento bajo, dado que, si bien se advierte que el MSPS implementó algunas medidas conducentes, los resultados obtenidos no permiten evidenciar que se vaya a superar la problemática estructural en la oportunidad identificadas en el Auto 584 de 2022.

 

Lo anterior toda vez que:

 

(i)     El Ministerio de Salud no cumplió con lo ordenado en los autos 584 de 2022 y 999 de 2023. Por el contrario, extendió y modificó unilateralmente el cronograma de trabajo avalado por la Corte y omitió informar las razones de ello, así como el resultado o avances de las acciones desplegadas. Además, la Sala Especial no encuentra justificación para que después de tres años de proferido el Auto 584 de 2022[144], el MSPS no haya cumplido con lo allí ordenado, ni haya reportado adecuadamente los avances obtenidos en cada una de las actividades.

 

(ii)   Sobre la prestación de los diferentes servicios de salud los afiliados continúan sometidos a que a) solo se recaude información en los términos definidos en la Resolución 256 de 2016 y que b) persista la falta de parámetros técnicos claros para determinar la oportunidad o no en el servicio, situación que conlleva a que se mantenga la radicación de quejas, reclamos y acciones de amparo para acceder a ellos.

 

En consecuencia, la Sala debe recordar al Minsalud que, la labor de seguimiento que adelanta la Corte requiere del compromiso del ente ministerial, la cual no se limita a un cumplimiento formal[145], sino que implica la implementación de medidas que generen resultados y avances, pues de lo contrario, el goce efectivo del derecho fundamental a la salud no podrá darse en la población residente en territorio nacional, alejándose de hacer efectivo el Estado Social de Derecho que promulga nuestra Constitución[146]. En ese sentido debe ponerse de presente que lo que se demanda del ministerio es el cumplimiento de las órdenes judiciales, al tratarse de la autoridad concernida dentro del seguimiento.

 

(iii) De conformidad con los reportes de estimación de línea de base de tiempos de espera del IETS, los informes de la SNS y la Defensoría se concluye que en la actualidad no se cuenta con oportunidad en la asignación de citas médicas con especialistas, toda vez que, el tiempo promedio para acceder a este servicio está entre los 40 y 60 días y, entre 2022 y 2023 se radicaron 619.561 PQRD por falta de oportunidad en este servicio, constituyendo el 53,50 % de las quejas dirigidas a pretender el goce efectivo del derecho a la salud.

 

(iv) El MSPS brindó información que no genera seguridad y certeza toda vez que: (a) a la fecha no se cuenta con un registro oficial de los tiempos de espera que asumen los usuarios para acceder a todas las citas médicas especializadas, (b) los tiempos de espera para la asignación de citas con especialistas son excesivos, lo cual se refleja en el número significativo de quejas y acciones de tutela promovidas por los usuarios.

 

6.2. Finalmente, para lograr lo mencionado, la Sala emitirá una serie de órdenes al Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

III.            RESUELVE

 

Primero. Declarar el nivel de cumplimiento bajo frente al componente de la oportunidad en la prestación de los diferentes servicios de salud del mandato décimo sexto de la Sentencia T-760 de 2008, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

 

Segundo. Ordenar al Ministerio de Salud y Protección Social en cabeza del ministro de Salud y Protección Social que:

 

(i) Cumpla, en el término de tres meses, con lo ordenado en el numeral 1.º del ordinal 2.º del Auto 584 de 2022, reiterado en los ordinales 1.º y 2.º del Auto 999 de 2023. Para ello, dentro de los diez días siguientes a la notificación de esta providencia deberá remitir un cronograma, en el que especifique las actividades a ejecutar y las fechas en que estas tendrán lugar, bajo la advertencia de que esas labores y términos no podrán ser modificadas sin previo aviso a la Sala especial, y en ningún caso podrá exceder el plazo dispuesto. Además, deberá remitir un informe mensual con los avances obtenidos frente a esta orden a la Corte y a la Delegada para el Seguimiento al Cumplimiento de las Sentencias de Tutela de la Procuraduría General de la Nación.

 

(ii) Cumpla, en un tiempo máximo de seis meses, con lo dispuesto en el numeral 2.º del ordinal 2.º del Auto 584 de 2022, en el sentido de regular, iniciar y poner en funcionamiento el registro que permita recaudar información sobre el tiempo que se tarda el paciente en: a) ser clasificado en un nivel de triage. El reporte deberá hacerse respecto de cada uno de los cinco niveles establecidos en la Resolución 5596 de 2015, b) ser atendido en urgencias. La medición deberá hacerse desde su ingreso y no solo a partir de su valoración en triage, c) asignársele una cita de medicina especializada, d) la realización y dispensación de cada uno de los procedimientos, tecnologías y medicamentos que se le han ordenados y e) la asignación de citas de medicina y odontología general, y especializada, así como el suministro de procedimientos y medicamentos, respecto de quienes hicieron uso del mecanismo de portabilidad; de manera que se identifiquen las dificultades que enfrentan estos usuarios una vez han hecho uso del mecanismo. Frente a ello, en el mismo reporte mensual de que trata el punto anterior, deberá consignar los avances obtenidos.

 

Tercero. Ordenar a la Superintendencia Nacional de Salud que continúe reportando trimestralmente la información relacionada con (i) investigaciones a las EPS e IPS que dilaten o demoren la prestación oportuna de cada uno de los servicios solicitados por los usuarios o, no asignen las citas o autoricen los procedimientos requeridos con el argumento de falta de agenda o agenda no abierta. (ii) Parametrizar las PQRD relativas a los inconvenientes generales y específicos preestablecidos de la asignación de citas, en las que incluya todas las áreas de especialidad y (iii) reportar en su página web, trimestralmente, las actuaciones iniciadas y medidas adoptadas con base en los resultados de los hallazgos en materia de oportunidad y eficacia.

 

Cuarto. Proceda la Secretaría General de esta Corporación a librar las comunicaciones correspondientes, acompañando copia integral de este auto.

 

Comuníquese, publíquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Aclaración de voto

 

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

Anexo 1.

 

Tabla 1. Desempeños históricos en los tiempos y listas de espera para la asignación de citas- IETS.

 

   Tabla 1. Tiempos promedio de espera para atención. Elaboración propia. Información Minsalud.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anexo 1

Tabla 2. Nuevo cronograma remitido por el MSPS

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anexo 1

Tabla 3. Investigaciones iniciadas sanciones proferidas en 2022, 2023 y 2024 con ocasión de barreras en el acceso a prestación de salud por parte de la SNS.

 

 

 

Elaboración propia a partir de la información remitida por la SNS.

 

 

 

 

 

Anexo 1

Tabla 4. Reclamos en salud relacionados con la falta de oportunidad en la asignación de citas y otros servicios y procedimientos (2022-2023) – SNS.

 

Elaboración propia a partir de la información remitida por la SNS.

 

 

Elaboración propia a partir de la información remitida por la SNS.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anexo 1

Tabla 5. Tiempos promedio de espera para la asignación de citas agremiadas a Gestarsalud en comparación con el tiempo máximo aceptable establecido en la Circular 056/09 y Resolución 1552/2013.

 

    Elaboración propia a partir de la información remitida por Gestarsalud.

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

AL AUTO 1174/25

 

 

Asunto: seguimiento a la orden décimo sexta de la Sentencia T-760 de 2008

 

Magistrado ponente:

José Fernando Reyes Cuartas

 

En el Auto 1174 de 2025 la Sala de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 declaró un nivel de cumplimiento bajo frente al componente de oportunidad en la prestación de los diferentes servicios de salud (mandato décimo sexto de la Sentencia T-760 de 2008). Compartí esa conclusión, entre otras razones, porque el mismo Auto evidencia que persiste la falta de parámetros claros para determinar cuándo la atención es oportuna o inoportuna; la ausencia de un registro oficial y completo de tiempos de espera para servicios críticos (v.gr. citas especializadas y múltiples ayudas diagnósticas) y la permanencia de peticiones, quejas y acciones de tutela como vías recurrentes para acceder a prestaciones que deberían entregarse sin dilaciones.

 

Aclaré mi voto porque este escenario era idóneo para que la Sala avanzara, en términos claros y operativos, en el significado de “cumplimiento” del componente bajo examen (oportunidad) y, con ello, fijara elementos verificables —mínimos e ineludibles— que permitan evaluar de manera previsible y consistente la satisfacción de ese mandato estructural.

 

En efecto, en un seguimiento como el que realiza esta Sala, la eficacia del control judicial depende de que esta disponga de reglas de decisión previsibles y explícitas, indicadores y umbrales verificables, así como consecuencias definidas frente a escenarios de inercia o incumplimiento reiterado, siempre en el marco de las competencias que corresponden al juez constitucional[152].

 

 

En otras palabras, el Auto 1174 de 2025 debió robustecer parámetros sobre el cumplimiento de la oportunidad y, avanzar en la precisión de criterios e indicadores mínimos; fortalecer la exigibilidad mediante herramientas claras de verificación e integrar con mayor claridad la conexión de ello con la judicialización del derecho a la salud.

 

En este orden de ideas, aclaré mi voto para subrayar que el seguimiento estructural a la T-760 de 2008 puede cumplir su finalidad de mejor manera si la Sala avanza hacia un estándar más operativo, exigible y verificable, en particular, del componente de oportunidad. Mientras subsista la indeterminación de parámetros y, por ende, la tutela como ruta ordinaria de acceso, el seguimiento corre el riesgo de quedar reducido a diagnósticos reiterados sin capacidad de incentivar u orientar su superación. Por ello, la Sala debió avanzar en una regla de decisión clara sobre qué constituye cumplimiento, acompañada de indicadores mínimos con umbrales, trazabilidad y mecanismos graduales de exigibilidad frente a la inercia institucional, de modo que las órdenes se midan por resultados comprobables en la experiencia concreta de los usuarios.

 

En los anteriores términos y con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría de la Sala Especial de Seguimiento en Salud, aclaro mi voto.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado