TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1179/25

 

 

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE PROTECCION DE COMUNIDAD INDIGENA-Verificación y evaluación de niveles de cumplimiento de las órdenes impartidas en favor de la comunidad Wayuú el marco de la Sentencia T-302 de 2017 

 

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE PROTECCION DE COMUNIDAD INDIGENA-Nivel de cumplimiento bajo 

 

NIÑOS Y NIÑAS DEL PUEBLO WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Deber del Estado de garantizar la seguridad alimentaria 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA 

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-302 de 2017

 

Auto 1179 de 2025

 

Referencia: seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-302 de 2017

 

Asunto: valoración del objetivo constitucional mínimo segundo “mejorar la efectividad de los programas de atención alimentaria y aumentar la cobertura de los de seguridad alimentaria”. 

 

Magistrado sustanciador:  

José Fernando Reyes Cuartas

 

Bogotá D. C., cuatro (4) de agosto de dos mil veinticinco (2025)  

 

La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-302 de 2017, conformada por la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera y los magistrados Vladimir Fernández Andrade y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere el presente auto.

 

                                                                                                                    I.      SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

 

La Sala valoró el objetivo constitucional mínimo segundo que exige “mejorar la efectividad de los programas de atención alimentaria y aumentar la cobertura de los de seguridad alimentaria” en el grado de cumplimiento bajo. Lo anterior al encontrar que, si bien se reportaron acciones dirigidas a garantizar el derecho a la alimentación de las familias Wayuu, estas no responden a las obligaciones y exigencias ordenadas por la Corte en la Sentencia T-302 de 2017.

 

De acuerdo con el análisis, en materia de atención alimentaria, se observó que las fallas en el diseño de la política pública, las inconsistencias en la información presupuestal, el bajo desempeño a la hora de proponer e implementar acciones, el inadecuado reporte de información veraz, pertinente, útil y consistente, así como, la ausencia de indicadores en términos de goce efectivo de derechos; permitieron concluir que no se ha alcanzado una mejora significativa en la efectividad de los programas.

 

En materia de seguridad alimentaria se encontró que: (i) los programas e inversiones reportados no han garantizado el derecho a la alimentación sostenible y soberana de la niñez Wayuu, (ii) persiste el desequilibrio entre las acciones en cabeza del Gobierno nacional y las adelantadas por los municipios, (iii) no existe un plan estructural dirigido a superar el asistencialismo, y (iv)  la ausencia de la Encuesta Nacional de Situación Nutricional (ENSIN) y de un Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PNSAN) actualizado, comprueban que no se ha conseguido un aumento constante en la cobertura de los programas.

 

La Sala también identificó cuatro bloqueos institucionales: (i) ausencia de acciones dirigidas a resolver los problemas estructurales, (ii) problemas a la hora de recopilar y reportar la información, (iii) ausencia de una línea base e indicadores expresados en goce efectivo de derechos y (iv) falta de transparencia y sostenibilidad de las acciones. Para remediarlos se dispuso que el MESEPP, a través del Comité técnico del derecho humano a la alimentación y desarrollo de capacidades productivas, presente: un Plan Estructural en materia de alimentación y un informe que explique las inconsistencias detectadas en los programas existentes. Además, la toma de acciones inmediatas en el distrito de Riohacha para remediar la situación de comunidades sin acceso al PAE. También se solicitaron conceptos en materia de alimentación del pueblo Wayuu y, finalmente, el acompañamiento de los órganos de control en materia de transparencia de los recursos públicos.  

 

                                                                                                                                       II.      ANTECEDENTES

 

1.                 En la Sentencia T-302 de 2017 la Corte declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional (ECI) en relación con el goce efectivo de los derechos fundamentales a la alimentación, la salud, el agua potable y la participación de las niñas y niños Wayuu de los municipios de Maicao, Manaure, Riohacha y Uribia, La Guajira, expresado en las altas cifras de muertes de niñas y niños por desnutrición y causas asociadas. Para superarlo y proteger los derechos tutelados, la Corte emitió órdenes estructurales y definió unas condiciones para su cumplimiento, entre los que se destacan ocho objetivos constitucionales mínimos. El segundo de ellos establece la obligación de “mejorar la efectividad de los programas de atención alimentaria y aumentar la cobertura de los de seguridad alimentaria”[1].

 

2.                 El 29 de julio de 2024, el magistrado sustanciador ordenó a la Consejería Presidencial para las Regiones (la Consejería), en su función de coordinadora del Mecanismo Especial de Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas (MESEPP), rendir un informe sobre las dos dimensiones del objetivo segundo, “mejorar la efectividad de los programas de atención alimentaria” y “aumentar la cobertura de los de seguridad alimentaria”.

 

                                                                                                                     III.            CONSIDERACIONES

 

1.1.          Competencia

 

3.                 La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, por medio del Auto 042 de 2021, asumió la competencia para conocer del cumplimiento de la Sentencia T-302 de 2017, actualmente radicada en la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-302 de 2017. Esta Sala, entonces, es competente para pronunciarse sobre el acatamiento de lo ordenado en esa decisión y en el seguimiento.

 

1.2.          Objeto y estructura de la decisión

 

4.                 Este auto tendrá la siguiente estructura. Primero, se recordarán los fundamentos del objetivo constitucional segundo expuestos en la Sentencia T-302 de 2017 y en el seguimiento (sección A). Luego, se enunciará la información allegada a la Sala durante el seguimiento en relación con el cumplimiento del objetivo (sección B). Seguidamente, se valorarán las acciones reportadas (sección C). Finalmente, se expondrán las decisiones y medidas que adoptará la Sala (sección D).

 

A.   Fundamentos de la Sentencia T-302 de 2017 y de los autos de seguimiento sobre el objetivo constitucional mínimo segundo[2]

 

5.                 La Sala definió dos componentes de las medidas a adoptar. En primer lugar, la atención alimentaria, que consiste en aquellos programas e iniciativas estatales que a partir de la entrega de alimentos y servicios relacionados se dirigen a garantizar los derechos de la niñez Wayuu[3]. Si bien se constató la existencia de los programas, las exigencias de la sentencia se centran en mejorar su efectividad, con el fin de alcanzar los niveles mínimos en los cuatro indicadores básicos de la alimentación infantil[4]. En segundo lugar, la seguridad alimentaria, que consiste en la adopción de medidas para garantizar el acceso continuo a una alimentación que cumpla con los estándares de nutrición adecuados[5], así como la soberanía y autonomía del pueblo Wayuu[6]. Es decir, son las iniciativas dirigidas a proveer los medios de subsistencia, sobre las que se exigió un aumento constante en su cobertura[7]. 

 

6.                 En la Sentencia T-302 de 2017 la Corte estableció tres componentes que estructuran el derecho fundamental a la alimentación. En primer lugar, la disponibilidad de los alimentos, que consiste en las posibilidades que tiene el individuo de alimentarse directamente (aprovechamiento de la tierra o de otras fuentes naturales), o mediante sistemas de distribución, elaboración y de comercialización (traslado de los alimentos a donde sea necesario)[8]. Esta dimensión también contempla la cantidad y calidad suficiente, así como la aceptabilidad de los alimentos en cada cultura[9].

 

7.                 En segundo lugar, la accesibilidad sostenible, que depende de la capacidad física y económica para hacerse de alimentos[10].  Ambos son considerados contenidos mínimos[11] y están atados a la sostenibilidad ambiental[12]. En tercer lugar, la seguridad alimentaria[13] que entraña la garantía para las generaciones futuras de contar con los recursos naturales necesarios que garanticen una alimentación adecuada y autónoma[14].

 

8.                 Posteriormente, la Corte, mediante el Auto 696 de 2022, encontró que, en relación con la nutrición infantil, persistían inconvenientes en el logro de los niveles mínimos de dignidad, lo que repercutía en el logro de los objetivos constitucionales, de manera particular, frente a los componentes de atención y seguridad alimentaria[15]. Por esta razón, ordenó que el Plan Provisional de Acción (el Plan) en materia alimentaria implementara acciones que sirvieran como medidas de urgencia para lograr el goce efectivo de este derecho[16].

 

9.                 El Plan, se ordenó como una medida cautelar para agilizar la satisfacción de los derechos tutelados y establecer unos parámetros de acción que, de manera urgente, atendieran las directrices definidas en la sentencia, mientras se adoptan las políticas estructurales dirigidas a superar el ECI. En el Auto 1843 de 2024, la Sala lo aprobó como un instrumento de planificación, que contribuye a la toma de decisiones y al seguimiento de las acciones. Ello no implicó ni la superación del ECI, ni una valoración en términos de IGED sobre los derechos. De este modo, su ejecución y el impacto material de las acciones en él previstas, son evaluadas a partir de los objetivos constitucionales mínimos que desarrollan el aspecto sustancial de los derechos protegidos, como se hará en esta oportunidad respecto del derecho a la alimentación. 

 

B.               Información allegada durante el seguimiento en relación con el objetivo constitucional mínimo segundo

                                 

10.            La Sala de Seguimiento recibió información de la Consejería sobre las acciones de atención alimentaria y las acciones de seguridad alimentaria[17]. Frente a la dimensión de atención alimentaria el Plan reportó 10 acciones dirigidas a la niñez Wayuu, que se clasifican en dos grupos: unas a cargo del Ministerio de Educación Nacional (MEN) y de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar (UAPA), y otras a cargo del ICBF[18]. Frente a la dimensión de seguridad alimentaria el Plan reportó 8 acciones dirigidas a garantizar el derecho a la alimentación de las familias Wayuu. Estas acciones se clasifican en 2 grupos, las iniciativas a cargo del Gobierno nacional y las iniciativas a cargo de las entidades territoriales[19].

 

11.            Por otra parte, la Sala recibió informes de la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, Dejusticia y la Veeduría[20]. Adicionalmente, se recibieron informes y conceptos de expertas y expertos en el marco de las inspecciones judiciales realizadas en septiembre de 2021 y abril de 2023[21].

 

 

C.               Análisis y valoración de las acciones

 

12.            En esta sección, la Sala Especial analizará y valorará las acciones reportadas por las entidades obligadas en cumplimiento del objetivo constitucional mínimo segundo a partir de la metodología desarrollada en el Auto 480 de 2023. En primer lugar, la exposición se hará con base en las dos dimensiones del derecho a la alimentación, puntualmente, el análisis de las acciones en materia de atención alimentaria y el análisis de las acciones en materia de seguridad alimentaria. En segundo lugar, tendrá presente: (i) la información contenida en el Plan; (ii) las adicionales reportadas en el informe de la Consejería; (iii) los informes de verificación del Ministerio Público, (iv) los informes de expertas y expertos, (v) así como la información oficial disponible.

 

(i)               Análisis de las acciones en materia de atención alimentaria

 

13.            Esta dimensión del objetivo constitucional exige una mejora en la efectividad de los programas de atención alimentaria. Los programas reportados en esta materia se circunscriben al PAE y a las iniciativas del ICBF. Para la Sala, una mejora en la efectividad implica comprobar la existencia de una articulación coherente entre los objetivos formulados en la política pública y las acciones implementadas para alcanzarlos[22]. Es decir, verificar si las acciones reportadas tienen la capacidad de lograr el fin propuesto que, en este caso, se concreta en “alcanzar los niveles mínimos en los cuatro indicadores básicos de la alimentación infantil para la superación del [ECI]”[23].

 

14.            En este orden de ideas, la Sala se pronunciará sobre dos grupos de acciones: un primer grupo de acciones relacionadas con el “Programa de Alimentación Escolar (acciones 7 y 8 del Plan)” y un segundo grupo de acciones relacionadas con las “Iniciativas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”. En consecuencia, la Sala valorará las acciones reportadas a la luz de los criterios de análisis establecidos en la Sentencia T-302 de 2017, que para este objetivo constitucional son: acciones básicas a considerar, órdenes específicas e indicadores básicos.

 

 

a.     Análisis de las acciones relacionadas con el “Programa de Alimentación Escolar (acciones 7 y 8 del Plan)”.

 

15.            Formulación o reformulación de lineamientos. Este parámetro se asocia al diseño y analiza el proceso mediante el cual se definen las pautas y directrices generales que guían la elaboración e implementación de políticas públicas[27]. Así como su correspondiente revisión y/o actualización. Además, al tener presente que la efectividad de las políticas públicas se basa en el nivel de capacidad que tienen las acciones para lograr los objetivos pretendidos, la Sala analizará la correspondencia entre objetivos y acciones. Para ello, parte de la pertinencia y conducencia como requisitos que permiten determinar la correcta planificación.

 

16.            Las primeras acciones objeto de análisis están relacionadas con las actividades escolares. El Plan contempla dos acciones. La número 7 consiste en “la entrega de un Complemento Alimentario para el consumo en la jornada académica”. Por su parte, la número 8 consiste en “la entrega de una canasta de alimentos equivalente al complemento alimentario que se suministra en el PAE, para la preparación y consumo en casa durante el receso escolar de fin de año”. La obligación de cumplir tales acciones se radica en el MEN, la UAPA y las entidades territoriales.

 

17.            Según el Plan, las acciones 7 y 8 responden a los objetivos específicos del Auto 696 de 2022. Particularmente a los propósitos de: (i) aumentar la frecuencia y la cantidad de las raciones que se entregan a las niñas y niños Wayuu, lo que en principio se relaciona con el aumento de las coberturas; (ii) mejorar la comunicación con las comunidades, objetivo que se observa de manera sistemática con el octavo objetivo constitucional[28]; (iii) conocer de manera permanente la situación actual de cada una de las niñas y de los niños que allí residen, aspecto que permitiría avanzar en la construcción de indicadores sobre el número de niños y niñas beneficiados y recuperados, y (iv) aumentar los equipos de búsqueda activa de los casos de desnutrición, cuya relación con los objetivos previstos en el Auto 696 y en la sentencia no es clara, como se precisará a continuación.

 

18.             La Sala estima que las acciones referidas son pertinentes y conducentes frente a los primeros tres objetivos específicos. En efecto, la entrega de alimentos en las instituciones educativas y de manera complementaria en los hogares, se dirige a cumplir el propósito de aumentar la frecuencia y la cantidad de las raciones que se entregan a las niñas y niños Wayuu. Además, son medidas de urgencia para lograr la alimentación de las personas protegidas. En este sentido, existe correspondencia entre las órdenes establecidas por la Corte y los medios previstos para cumplirlas. Lo que le permitiría alcanzar, por el momento, una mejora en su efectividad.

 

19.            Sin embargo, ni el Plan, ni el informe, especifican la relación existente entre la entrega de los alimentos y el cuarto objetivo específico -búsqueda activa de casos de desnutrición-. Ante la ausencia de un nexo causal entre la entrega de alimentos a través del PAE y la búsqueda activa de casos de desnutrición, la Sala concluye que estas acciones no son conducentes para cumplir con ese propósito.

 

20.            Mejoramiento de la ejecución presupuestal. Sobre este componente, la Sala identificó inconsistencias en los valores reportados en el Plan y los publicados en el Tablero de Control del DNP. Mientras que, en el Plan la acción 7 contaba con un presupuesto de $100.392.043.928 y la acción 8 con $7.359.958.480[29], en el Tablero de Control se evidencian $141.103.821.832 y $15.086.243.697, respectivamente[30]. Si bien se percibe un aumento en los recursos destinados para garantizar los derechos de la niñez indígena, la Sala encuentra preocupante que no haya información sobre las razones de la modificación del presupuesto. Además, no se tiene certeza si este aumento corresponde a mayores niñas y niños beneficiados o a incrementos operativos, lo que impide valorar si se trata de una mejora en la efectividad del programa o a deficiencias en la planificación.

 

21.            Ahora bien, en cuanto al funcionamiento y prestación del PAE en cabeza de las entidades territoriales, el informe expuso que para el periodo 2018-2023, se prestó sin interrupciones y acorde al calendario escolar. Sin embargo, el distrito de Riohacha alertó sobre la identificación de 53 comunidades o asentamientos rurales sin acceso al PAE, 12 comunidades o asentamientos sin acceso a educación y 32 que no pudieron caracterizarse[31].

 

22.            Como lo señaló la Sentencia T-302 de 2017, si bien el PAE no está concebido como un programa de atención alimentaria, ante la escasez de agua y alimentos en el departamento de La Guajira, se convierte en una acción fundamental de la alimentación de las niñas y niños Wayuu[32]. En ese orden, que algunas y algunos de ellos no tengan acceso a la educación, por ende, al PAE, conlleva un déficit de atención alimentaria. Si una de las medidas implementadas para mitigar la ausencia de alimentos es ineficiente, la efectividad del programa no se cumple. 

 

23.            Por otro lado, los informes de verificación de la Procuraduría y la Defensoría informaron el desplazamiento inseguro y desproporcionado que deben realizar algunas niñas y niños Wayuu para llegar a las respectivas instituciones (entre 45 minutos y 2 horas). Dicha situación, representa una clara transgresión al criterio de accesibilidad física de los alimentos al que se encuentran atados los programas de atención alimentaria y que constituye un contenido mínimo del derecho alimentación[33]. Por lo tanto, se constata que para una parte de la población Wayuu persiste una barrera irrazonable y desproporcionada de acceso a los alimentos. La Sala recuerda que la sentencia consideró “que un recorrido de más de dos horas a pie para obtener atención alimentaria es una barrera irrazonable y desproporcionada”[34].

 

24.            La identificación de comunidades y asentamientos rurales sin acceso a educación, al PAE y a un transporte seguro que les permita a las niñas y niños Wayuu el acceso a los alimentos, no es novedoso, pero que no se reporten acciones transcurridos siete años de notificada la sentencia, refleja un desempeño deficiente de las administraciones locales. La indecisión y la inacción también son fallas relacionadas con las políticas públicas, “un Gobierno que no toma decisiones no gobierna porque la decisión es la esencia del Gobierno entendido como acto y no solamente como institución”[35]. El correcto o adecuado desempeño de la administración pública no solo es un parámetro que permite corroborar la efectividad de las políticas públicas, también es un derecho que debe garantizarse.

 

25.              En relación con el quinto objetivo[36]. Por otra parte, la información allegada por la Procuraduría en cuanto a la no discriminación por comunidades e instituciones educativas con los inconvenientes presentados en cada una de ellas, que permita hacer una georreferenciación de problemáticas y en consecuencia una verificación en sitio[37], permite llegar a dos conclusiones frente al reporte inadecuado de la información. Una de manera formal, que se concreta en la manera indebida como se reporta la información y se crean los informes. La siguiente, de carácter material, es decir, relacionada con el contenido y alcance de la orden. Para el presente caso, no se acredita de manera contundente el impacto de la acciones frente a la garantía de derechos de las niñas y niños del pueblo Wayuu en los municipios priorizados. Sin información veraz, pertinente, útil y consistente no puede haber una mejora en la efectividad de las acciones.

 

26.            Indicadores exigidos en la Sentencia T-302 de 2017. En materia de indicadores, al verificar el Tablero de control del Departamento Nacional de Planeación (DNP)[38] se observó que los reportados por el MEN reflejan el porcentaje de estudiantes indígenas registrados en el Sistema de Matrículas Estudiantil (SIMAT) que se beneficiaron de estas acciones. Además, que las acciones número 7 y 8 alcanzaron porcentajes de avances equivalentes al 97,41% y al 100%, respectivamente[39].

 

27.            Al respecto, la Sentencia T-302 de 2017 aclaró que no solo se debe medir el número de beneficiarias y beneficiarios, sino la proporción que estos representan frente a la población total de niñas y niños Wayuu[40]. En este caso, al carecer de una cifra cierta que refleje el total de la niñez Wayuu, así como, el número de niñas y niños Wayuu sin acceso a la educación, por ende al PAE, no es posible determinar el impacto real que las acciones han tenido en los derechos de esta población. En ese orden, mientras no se haya cumplido el objetivo constitucional quinto relativo a la mejora en la información disponible[41], persistirán las dificultades para estructurar indicadores óptimos de efectividad de los programas. 

 

28.            En el mismo sentido, la disponibilidad exige verificar la cantidad y calidad suficiente, así como la aceptabilidad de los alimentos al interior de la cultura[42]. Aspectos que no se reflejan en el indicador reportado -niñas y niños matriculados que acceden a los beneficios-. De hecho, la Sala resalta que no se allegó información sobre la cantidad y calidad suficiente de los alimentos entregados. Por ende, pese a que las acciones sean pertinentes y conducentes, la carencia de indicadores que permitan un análisis completo expresado en términos de IGED, impide medir el impacto en la efectividad de los programas de atención alimentaria.

 

29.            En materia de aceptabilidad de los alimentos, si bien es cierto el Plan expone que se construiría, en conjunto con las autoridades indígenas, un Plan Alimentario Indígena Propio (PAIP) ajustado a las características del territorio[43], no se acreditaron: (i) la existencia del PAIP; (ii) las reuniones o espacios para su discusión; (iii) los alimentos efectivamente entregados, ni (iv) la aceptación de las familias Wayuu frente a ellos. Para la Sala es fundamental proteger la relación entre los alimentos y la cosmovisión, pues los mismos forman un vínculo inescindible con la identidad cultural y la protección de la niñez indígena[44]. Por lo tanto, al no contar con un indicador de satisfacción de las comunidades como lo sugiere la sentencia[45], no es posible afirmar una mejora en la efectividad del programa.  

 

30.            En conclusión, las acciones reportadas -7 y 8 del Plan- no lograron demostrar la efectividad del PAE. Si bien se alcanzaron casi en su totalidad las metas propuestas 97.41% y 100%, respectivamente, es decir, casi todas y todos los niños Wayuu matriculados en el SIMAT se beneficiaron de complementos alimenticios, la política no diseñó indicadores adicionales dirigidos a comprobar la aceptación de las comunidades con los complementos alimenticios que se entregaban. Además, la ausencia de información estadística clara que permita saber cuántas son las niñas y niños Wayuu, impide saber con certeza cuántos de ellos no están matriculados en el SIMAT y, por ende, si hubo un aumento de niñas y niños con acceso a alimentos. A ello se suma que para acceder al sistema educativo deban hacer recorridos extensos e inseguros.

 

31.            De este modo, al confrontar las acciones previamente descritas (acciones número 7 y 8 del Plan, así como el funcionamiento del PAE) con las órdenes y exigencias de la sentencia, la Sala encuentra que los avances reportados no satisfacen el objetivo constitucional mínimo segundo relativo a la mejora de la efectividad de los programas de atención alimentaria:

 

 

32.            Para que el PAE se ajuste a las exigencias de este objetivo constitucional, se espera que: (i) es necesario que se acredite el cubrimiento progresivo del mayor porcentaje de niñas y niños escolarizados y el ingreso al sistema educativo del mayor porcentaje de niños y niñas en edad escolar, pues solo el cubrimiento de casi la totalidad de beneficiarias y beneficiarios en cada programa puede impactar en el global de la población infantil; (ii) los alimentos entregados sean de la cantidad y calidad suficientes y acordes a la cultura Wayuu; (iii) no existan o se disminuyan las barreras existentes para su acceso, accesibilidad física y económica; (iv) se acate el principio de progresividad, y (v) la información se reporte a partir de indicadores que permitan su comprobación y seguimiento.

 

33.            Aunque el programa tiene una población limitada (niñas y niños escolarizados), para la Sala es importante que cualquier programa dirigido a mitigar las necesidades alimentarias de la niñez Wayuu de los cuatro municipios priorizados por la sentencia sea exitoso y tenga cubrimientos totales, de tal manera que sí aporte al objetivo global de superar la desnutrición infantil y, con ello, reducir los índices de mortalidad. La Sala insiste en que la alimentación de las niñas y los niños Wayuu es un objetivo principalísimo para garantizar sus derechos fundamentales. El Estado debe tomarse en serio este objetivo constitucional y adoptar todos los programas, medidas, recursos, etc., que hagan efectivo este derecho y, de esta forma, evitar la desnutrición y muertes que solo demuestran, en unos casos, la ausencia de Estado en el territorio y, en otros, su ineficiencia.   

 

b. Análisis de las acciones relacionadas con las “Iniciativas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”

 

34.                 El segundo grupo de acciones corresponde a las iniciativas del ICBF. Esta institución reportó el número más amplio de acciones dirigidas a garantizar el derecho a la alimentación de las niñas y niños Wayuu. Se trata de ocho acciones en el Plan (van de la 9 a la 16) junto a los programas inherentes a su funcionamiento ordinario. Según el Plan, las acciones están dirigidas a cumplir con los objetivos ordenados en el Auto 696 de 2022, tanto los generales, recolectar información y ser medidas de urgencia para lograr el goce efectivo del derecho. Así como, los específicos allí exigidos[46].

 

                                                             i.      Análisis del programa “Guía de atención integral pueblo Wayuu” y su implementación mediante el “Pilotaje”.

 

35.            Formulación o reformulación de lineamientos y desempeño de la función pública frente a la implementación. La Sala valorará la acción 16 “Guía de atención integral pueblo Wayuu” -la guía- la cual se implementó mediante el “Pilotaje” por ser la acción que, según el ICBF, permitió: (i) un aumento en su cobertura, (ii) la reformulación de sus lineamientos, (iii) compatibilidad con la cultura Wayuu y (iv) asumió varias de las otras acciones en sus distintos componentes o hilos. Al respecto, en el curso del seguimiento, la Sala recibió información sobre cuatro procesos de tutela y tres peticiones de la ciudadanía en las que manifestaban su inconformidad con el programa[47]. Por esa razón, la Sala, en dos ocasiones, solicitó al ICBF pronunciarse sobre esa situación[48], al tiempo que les solicitó informes de verificación a la Veeduría, la Defensoría y la Procuraduría en esta materia[49].

 

36.            La guía, según el ICBF, es uno de los modelos de atención integral que incluye tanto a la niña o niño como a su grupo familiar. Esta modalidad se presta directamente en los territorios Wayuu y busca fortalecer la implementación del sistema normativo Wayuu mediante un sistema de cuidado comunitario que promueva la pervivencia cultural[50]. De acuerdo con el ICBF, la guía, es una estrategia en la que se precisan las orientaciones técnicas para lograr la transformación de la Modalidad Propia e intercultural (MPI)[51] para la primera infancia, dando paso a una estructura basada en las comunidades. En otras palabras, es la hoja de ruta para materializar un modelo de atención integral a la niñez Wayuu que coincida con la pervivencia de su cultura y con las necesidades de un desarrollo integral[52].    

 

37.            Al observar este nuevo modelo se encuentra lo siguiente. En primer lugar, la Sala considera admisible la decisión del ICBF de modificar el MPI, pues la necesidad nace de una evaluación rigurosa[53], que obligaba a la entidad a proponer acciones dirigidas a superar los retos identificados y, a su vez, aplicar recomendaciones. Además, la reformulación de los lineamientos es una de las exigencias del objetivo a tratar.

 

38.            En segundo lugar, la estructura de la guía se basa en conceptos propios de la cosmovisión Wayuu, se expresa en palabras claras y afines a sus oficios, técnicas y saberes, involucrando no solo a la niña o niño, sino también a su entorno familiar y comunitario. Además, como lo identificó la Veeduría, propone un sistema de bilingüismo[54], con énfasis en la transmisión del conocimiento, junto a un mecanismo de alertas al que se vinculan las IPS. En pocas palabras, es un sistema de cuidado cuyo diseño se plantea desde el conocimiento del pueblo Wayuu en materia de cuidado, de interacción con su entorno y su sistema propio de alimentación[55]. 

 

39.            En tercer lugar, al compararla con el modelo anterior, la Sala encuentra que: (i) la guía reporta un aumento en la cobertura y el número de beneficiarios[56], (ii) no entrega alimentos ultraprocesados, (iii) se ajusta a la recomendación de transitar de la atención focalizada a la atención universal en los diferentes programas alimentarios[57] e (iv) incluye el suministro de agua dentro de la canasta suministrada a las familias Wayuu. Esto, sin duda, es primordial para la superación del ECI y subsana las deficiencias de la modalidad anterior. No obstante, en la implementación de este nuevo modelo se observan nuevas dificultades que afectaron el contenido esencial del derecho a la alimentación.

 

40.            La implementación de la guía muestra un escenario muy distinto. Su puesta en práctica ha sido cuestionada por las siguientes deficiencias: (i) atrasos en los pagos; (ii) falta de garantías de sus propios operadores[58]; (iii) ausencia de mecanismos de concertación en las comunidades donde no aceptan el proyecto[59]; (iv) debilidades en la negociación entre el operador y las autoridades indígenas, lo que desemboca en falencias a la hora de seleccionar el personal[60]; (iv) traslados de niñas y niños que no pertenecen a las comunidades beneficiarias, además, en vehículos inseguros[61]; (v) debilidades en la articulación con las instituciones del sector salud, debido a la demora de estas últimas en casos urgentes, y (vi) las interrupciones no permiten garantizar su prestación durante todo el año.

 

41.            La Sala identifica que las deficiencias en la implementación del “Pilotaje” obedecen a falencias en la planeación administrativa del programa, comoquiera que omite un criterio fundamental en la formulación de la política pública: la caracterización del método de ejecución. Ello genera una limitación en el ámbito sustantivo de protección del derecho a la alimentación al transgredir la disponibilidad y accesibilidad a los alimentos por parte las familias Wayuu que contaban con este programa. Esta falla no está asociada a la variación de los lineamientos o de su finalidad, sino a las deficiencias en la planeación, puntualmente, a la hora de definir las capacidades administrativas para su ejecución.

 

42.            La poca efectividad del “Pilotaje” genera una brecha entre la finalidad propuesta y lo realmente conseguido. Si bien es cierto que la implementación del “Pilotaje” representa un avance en sus lineamientos, por ser una política que consideró las condiciones culturales de las familias Wayuu y supera deficiencias en el contenido de los suministros, también lo es que, pese a estos avances, los problemas en su ejecución deben corregirse para garantizar el derecho fundamental a la alimentación de la niñez Wayuu de acuerdo con las directrices constitucionales.

 

43.            Por lo anterior, si bien se reconocen las bondades de este nuevo modelo, su fallida implementación se traduce en numerosas familias Wayuu que dejaron de contar con alimentos que daban por seguros. Adicionalmente, estos inconvenientes han generado protestas y movilizaciones sociales en el departamento de La Guajira[62]. Por consiguiente, su implementación difícilmente puede catalogarse como efectiva y exige que el gobierno implemente una estrategia de fortalecimiento de capacidades y de correcta planificación al interior del ICBF que le permita ejecutar la guía sin afectar los derechos fundamentales de las niñas y niños Wayuu de los municipios priorizados.

 

44.            Mientras no se superen las falencias administrativas que impiden una ejecución completa y oportuna de la acción se generan serias dudas sobre el aumento de la cobertura y, por ende, sobre el cumplimiento del objetivo constitucional mínimo segundo. En efecto, hay incertidumbre sobre la cobertura debido, principalmente, a la falta de periodicidad y continuidad del servicio, aspecto que no fue tenido en cuenta a la hora de brindar las cifras de aumento en la cobertura. Además, el traslado de niñas y niños entre comunidades, alertado por la Defensoría, afecta la credibilidad de los datos, ante una posible duplicidad al contarles. Sin embargo, la Sala Especial aclara que las bondades y aciertos encontrados en este nuevo modelo, ameritan un fortalecimiento de la política planteada en aras de superar las barreras administrativas propias de una implementación poco previsiva.

 

ii. Análisis de las otras acciones en cabeza del ICBF.

 

45.            La Sala verificó las acciones reportadas en el Tablero de Control del DNP, herramienta en la que se reporta la siguiente información sobre indicadores, metas, avances y presupuesto:  

 

Fuente: Tablero de Control del DNP[63]

 

46.            Sobre las acciones 9 (proporcionar agua a las UCA) y 10 (Incorporar alimentos propios de la región) la Sala resalta la decisión del ICBF de incluir agua y alimentos compatibles con la cultura Wayuu al interior de sus programas. No obstante, al observar que la implementación de estas acciones se realiza al interior del “pilotaje” merecen las mismas críticas. Es decir, las falencias administrativas presentan serias dudas sobre la continuidad y periodicidad en la que se ejecutan las acciones. Por otro lado, si bien la Sala valora positivamente que las entidades alcancen logros por encima de sus metas, es necesario sustentar en qué se basan dichas cifras. Llama la atención que la acción 10 tuviera una meta del 80% y el avance sea de un 125%. Es necesario aclarar las razones de dicha diferencia.

 

47.            La acción 11 (familias que reciben raciones complementarias en las Zonas de Recuperación Nutricional) presenta un avance equivalente al 100%. Sin embargo, la ausencia de una línea base que permita conocer el número total de niñas y niños Wayuu, así como sus familias, impide conocer el impacto de esta acción. Ello demuestra la necesidad de avanzar con el objetivo constitucional mínimo quinto de la sentencia[64].

 

48.            En cuanto a la acción 12 (aumentar la capacidad de respuesta del Estado ante la búsqueda y la atención de las niñas y niños), el indicador reporta el número de niñas y niños atendidos frente a una meta de 500 atenciones. Pese a que la última actualización se realizó el 09 de junio de 2025, el reporte llega al mes de septiembre del 2024. Reportando una atención a 146 niñas y niños en los 2 Centros de Recuperación Nutricional. En este sentido, se desconoce si de septiembre de 2024 a junio de 2025 no han atendidos más niños Wayuu o si existen defectos en el reporte. Además, si la meta es 500 atenciones, 146 casos no equivalen al 42,8% sino al 29,2%.

 

49.            En relación con la acción 13 (identificación de niñas y niños Wayuu para la activación de la ruta al sector salud), la Sala observa las mismas fallas que en la acción 11. Es decir, si bien su porcentaje de avance es satisfactorio (100%), la carencia de una línea base impide observar el impacto de la acción al interior del pueblo Wayuu. Sobre la acción 14 (creación de una comisión asesora científica), en primer lugar, su meta e indicador se concretan con su creación. En segundo lugar, guarda correspondencia con los objetivos específicos planteados en el Auto 696 de 2022, puntualmente el (v) y el (vi)[65]; sin embargo, su eficacia e impacto en la superación del ECI son aspectos que aún no se conocen. Por último, la acción 15 muestra un avance equivalente al 150%, sin que se explique por qué podría alcanzarse una meta superior al 100%.

 

50.            Mejoramiento de la ejecución presupuestal. La información reportada por el ICBF, salvo la correspondiente a la vigencia 2022, permitiría concluir un incremento anual en el presupuesto. Sin embargo, el análisis de otros documentos aportados muestra diversas inconsistencias en la información, lo que impide tener claridad y certeza en materia presupuestal. Por ende, no es comprensible el monto exacto que el ICBF ejecuta en sus respectivas acciones y si este conllevó un incremento. Veamos los datos reportados en el informe de la Consejería:

 

Elaboración propia, con base en: “Contratos T 302 (1).xlsx”[66]

 

51.            En primer lugar, el informe remitido por la Consejería con base en la información allegada por el ICBF no explica con suficiente claridad los conceptos que conforman el presupuesto, ni la relación que guarda con los otros presupuestos reportados. A manera de ejemplo, no explica los conceptos de cupos, usuarios y obligado que reporta en el anexo “METAS SOCIALES Y FINANCIERAS 2018-2019-2020-2021-2022-2023-0120241.xlsx”[67], ni cuál es su relación con el presupuesto que se expuso en la tabla anterior. 

 

Elaboración propia, basada en el informe de la Consejería[68].

 

52.            Por otro lado, de acuerdo con el documento titulado “Contratos T 302 (1).xlsx” del 2018 al 2023, el ICBF destinó $1.404.068.447.178,77 en 640 contratos. En dicho documento, para la vigencia 2023, se identificaron 101 contrataciones por un valor de $355.059.360.574[69]. No obstante, en el archivo “RELACION (sic) CTOS (sic) VIGENCIA 2023 PRIMERA INFANCIA.xlsx” se relacionaron 136 contratos, que en total suman $325.429.939.639,00[70]. Frente a ello llama la atención que, respecto de la misma vigencia, en el primer documento, aunque se reportan menos contratos, su costo es mayor, mientras que, en el segundo, aunque se registran más contratos, su costo es menor. Es decir, la misma entidad reporta información presupuestal que, en principio, no coincide entre sí. Siendo necesario aclarar los conceptos que conforman cada presupuesto, así como las explicaciones del caso y montos efectivamente contratados.

 

53.            Pese a reconocer la inversión realizada y el esfuerzo del ICBF en aras de garantizar el derecho a la alimentación de la niñez Wayuu, la falta de claridad en la información presupuestal, impide afirmar un mejoramiento de la ejecución del presupuesto por parte de esta entidad. Lo que, en últimas, se traduce en una indeterminación frente a la prohibición de medidas regresivas.  

 

54.            Indicadores exigidos en la Sentencia T-302 de 2017. Por otro lado, en cuanto a la orden dirigida a que los indicadores y las metas abarquen las dimensiones de disponibilidad y accesibilidad de los alimentos, la Sala se pronunció en el Auto 1892 de 2024, en el que ordenó ajustar la batería de indicadores[71]. En esta oportunidad, la Sala reitera lo allí dispuesto, toda vez que la información allegada no da cuenta de correctivos al respecto:

 

“Así, aunque los indicadores a cargo del ICBF, el MEN y las autoridades encargadas del servicio de alimentación escolar son coherentes con los propósitos de la sentencia y son idóneos en términos de las funciones sustancial e instrumental, varios deben modificarse con el fin de que permitan ofrecer información relevante en términos de goce efectivo de derechos, examinar aspectos fundamentales del derecho a la alimentación (disponibilidad, accesibilidad y aceptabilidad) y extraer datos específicos sobre la población objeto de las medidas y la actualmente beneficiaria”[72].

 

55.            En materia de indicadores, sucede lo mismo que se identificó al momento de valorar el PAE, pues no se reportó que estuvieran dirigidos a comprobar todos los aspectos que contempla el segundo objetivo. En esencia, no se trata de menospreciar los avances que se han logrado en materia de atención alimentaria, sino, al contrario, encauzar las acciones para lograr programas más efectivos. Por ende, la Sala echa de menos indicadores que, en términos de IGED, le permitan tanto a las entidades públicas, como a la ciudadanía en general, realizar un seguimiento acorde a los postulados de la sentencia. En este punto la Sala recuerda que la sentencia sugirió algunos indicadores que, por supuesto, pueden mejorarse y adicionarse[73]. 

 

c. Análisis de la orden de convocar el MEN al MESEPP

 

56.            Por último y antes de abordar la segunda dimensión del derecho a la alimentación, la Sala se pronunciará sobre una de las órdenes que está vinculada a la atención alimentaria, que se dirige a complementar el grupo de entidades con funciones y misionalidades relativas al derecho a la alimentación. Concretamente, la orden de integrar al MEN en el MESEPP. Al respecto la Sala advierte que, desde el punto de vista formal, se cumple el mandato a partir de los artículos 4 y 11 del Decreto 147 de 2024[74]. En efecto, se constata su inclusión en el Consejo del MESEPP y su participación en el Comité técnico del derecho humano a la alimentación y desarrollo de capacidades productivas y en el Comité técnico de información.

 

(ii)             Análisis de las acciones en materia de seguridad alimentaria

 

57.            La Sala recuerda las acciones básicas a considerar y las órdenes concretas establecidas en la sentencia:

 

 

58.            Aumento constante en la cobertura. Las acciones reportadas en esta materia se encuentran en cabeza del MADR, la AUNAP, la ADR, el DPS, y las entidades territoriales. Adicionalmente, el Plan cuenta con ocho (8) acciones[75] en esta materia, precisamente, en cabeza de las entidades previamente enunciadas. En esta sección la Sala abordará el análisis por cada entidad y resaltará algunas particularidades respecto de algunas de las acciones. 

 

59.            La primera acción se denomina “Desarrollo de las Capacidades Productivas (Construcción e implementación participativa) de proyectos productivos agrícolas, pecuarios, pesqueros y artesanales, con un enfoque de generación de ingresos, de acuerdo con la vocación de las comunidades Wayuu de los municipios de Riohacha, Manaure, Maicao y Uribia del departamento de La Guajira” y es reportada tanto en el Plan como en el informe de la Consejería, a cargo del MADR. Al respecto, a la Sala le surgen varias inquietudes.

 

60.            En primer lugar, mientras el Tablero de Control del DNP muestra un presupuesto de $58.402.393.956 para esta acción[76], el informe señala $79.057.693.822[77] en cuatro convenios (394, 344, 404 y 610 del 2023), existiendo una diferencia de $20.655.299.866. En segundo lugar, mientras el informe señala que el Convenio 610 de 2023 tiene un valor de $60.377.827.935, en la plataforma SECOP II aparece un valor a utilizar de $ 79.060.339.556, existiendo una diferencia de $18.682.511.621. En tercer lugar, al contrastar las minutas de los respectivos contratos que integran la acción con la plataforma SECOP II, se encuentra que el plazo de ejecución de los contratos llega al 15/12/2023, salvo el Convenio 610 de 2023 que llega al 31/12/2024. Sin embargo, el informe señala que todos los convenios se encuentran en ejecución. Además, el Tablero de Control refleja un avance del 48,78%.

 

61.            Estas inconsistencias tienen especial relevancia al observarlas con el lente de los objetivos constitucionales de carácter procedimental o adjetivos de la sentencia[78]. Puntualmente, los objetivos sexto y séptimo[79]. Además, el Auto 480 de 2023 reforzó esta noción al considerar que el cumplimiento de estos objetivos es transversal respecto de las acciones que se diseñen y ejecuten para materializarlos[80]. En efecto, pese a los recursos invertidos, no se percibe un aumento directo en la cobertura, puesto que el avance reportado es del 48,78% cifra insuficiente para satisfacer la exigencia de aumento en la cobertura, principalmente, al tener presente que ese porcentaje no se presenta sobre la totalidad de las familias Wayuu, sino sobre la meta puntual que se planteó para dicha acción (4.018 familias). Tampoco se observa claridad sobre la transparencia, imparcialidad y sostenibilidad de la acción.

 

62.            En relación con las acciones en cabeza de la AUNAP (acciones 2 y 3)[81] y la ADR (acciones 4 y 5)[82], la Sala comparte la preocupación expresada por la Procuraduría frente a la no identificación en el SECOPII de los contratos 319/2019, 294/2020, 335/2019, 340/2023, 417/2023, 377/2023 y 374/2023 en cabeza de la AUNAP, así como el reporte de acciones que, posiblemente, no cuenta con beneficiarios indígenas[83]. Además, al verificar el Tablero de Control del DNP, la Sala encuentra que ni las acciones de la ADR, ni las de la AUNAP reportan avances significativos en sus respectivos indicadores. Solo se registraron sobre la acción número 3 equivalentes al 78,57%, mientras que las acciones número 2, 4 y 5 aparecen con un 0%.

 

63.            Por otro lado, la acción 6, en cabeza del DPS (Programa Unidades Productivas de Alimentos para el Autoconsumo), presenta un avance del 87,5% del número de hogares Wayuu participantes del proyecto “Unidades productivas de alimentos para autoconsumo” frente a una meta de 2.400 hogares. El presupuesto es de $9.244.022.400[84]. Sin embargo, al desconocerse tanto el total de familias Wayuu de los cuatro municipios priorizados, así como las familias que se beneficiaban en años anteriores de este programa, no es posible establecer si 2.400 es un número suficiente para considerar un aumento de la cobertura. Esta dificultad deviene de la ausencia de una línea base que permita conocer el número de personas y familias que integran el pueblo indígena Wayuu.

 

64.            Esta acción además presenta inconsistencias en la relación entre el número de hogares beneficiados (300) y el porcentaje de avance (87,5%). Si la meta es 2.400 hogares, 87,5% no reflejaría el avance, sino, justamente, el porcentaje faltante. Adicionalmente, la fecha de corte se encontraba programada para el 31-12-2023, luego, para el momento en el que se remitieron los informes - 2024-, debió acreditarse el avance completo de la acción[85].  

 

65.            Frente a las acciones en cabeza de las entidades territoriales, la Sala, en relación con la respuesta del municipio de Maicao, encuentra que la alcaldía confunde las acciones puntuales que se le exigen en virtud de su mandato constitucional, con las propuestas o estrategias que pueda plantear en su Plan de Desarrollo Municipal. Ello demuestra el incumplimiento de la entidad territorial. Ahora bien, si el municipio contrató lo dispuesto en el Plan Municipal de Desarrollo, así debió reportarlo.  

 

66.            Este municipio no respondió las preguntas formuladas en el auto del 29 de julio de 2024 con el rigor necesario. Frente a su obligación de exponer “(…) año a año, el número de programas y acciones dirigidas al cumplimiento de este objetivo junto al número de beneficiarias y beneficiarios en cada programa”, según la alcaldía no podía ofrecer los datos “debido a las debilidades históricas de la gestión documental de los diferentes procesos de las administraciones anteriores”[86].

 

67.            La Sala recuerda que, a pesar de que la administración gubernamental se encuentra atada a un periodo, las políticas públicas deben diseñarse para perdurar en el tiempo. Las acciones dirigidas a garantizar el derecho a la alimentación de las niñas y niños indígenas no deben ser compromisos aislados de una administración o gobierno puntual, sino, en cambio, decisiones estratégicas de Estado. En caso de que las anteriores administraciones no tuvieran datos frente a la situación de las niñas y niños Wayuu de este municipio, es necesario que la actual administración interponga las acciones de ley frente a ello y adelante las gestiones necesarias para subsanar los vacíos. La ineficiencia a la hora de ejecutar proyectos y de construir las bases de datos necesarias para medir el éxito de sus acciones, implica un flagrante incumplimiento de las órdenes de la sentencia.

 

68.            En relación con el municipio de Manaure, la alcaldía referenció 15 proyectos en el periodo 2018-2024, que alcanzan la suma de $7.885.198.357. Adicionalmente, presentó una acción al interior del Plan, dirigida a la “implementación de huertas comunitarias tradicional (sic) para el fortalecimiento de la seguridad alimentaria”. Pese a ello, en el Tablero de Control solo se evidencia la acción del Plan. La acción reporta un avance del 94,44% con 17 comunidades beneficiadas, sin embargo, la meta fue de 18 comunidades, lo que no refleja un impacto significativo. Al no existir una línea base que defina el total de la población, no es posible su valoración en miras al aumento de la cobertura. Ahora bien, una meta de 18 comunidades resulta minúscula incluso para las identificadas por el municipio (248).

 

69.            Por su parte, el municipio de Uribia solo reportó un proyecto, que obedece a la acción número 17 “Fortalecimiento de capacidades productivas en pequeños productores caprinos” por un valor de $2.999.573.969. Este proyecto reportó el cumplimiento de la meta, 760 familias beneficiadas con el fortalecimiento de las unidades productivas de ovinos y caprinos. No se reporta información sobre la transparencia a la hora de seleccionar los beneficiarios, el avance no es significativo y, por último, la ausencia de una línea base no permite valorarla en términos de ampliación de la cobertura.

 

70.            Respecto del distrito de Riohacha, si bien la Sala reconoce la caracterización realizada por el ente territorial, pues brinda información detallada sobre el estado actual de sus habitantes, tiene reservas frente a sus conclusiones y posibles consecuencias[87]. Concluir que: “[l]os wayuu en su mayoría no tiene vocación agropecuaria ni la formación sobre esta práctica” y que “[l]os wayuu hoy día adoptaron totalmente la dieta occidental”, es decir, que hay una desconexión con su entorno y una pérdida de sus valores culturales, constituye una generalización del conocimiento y de la situación alimentaria de todo un pueblo. El distrito no aportó elementos de juicio para que esa conclusión se convierta en una realidad absoluta y definitiva en todo el territorio Wayuu.

 

71.            Por otro lado, se reprocha que el distrito se limite a exponer conclusiones y no haya demostrado la estructuración y ejecución de acciones concretas, bien para revertir la eventual pérdida de costumbres o para aprovechar otro tipo de capacidades que tengan las y los habitantes de su territorio. La elaboración de diagnósticos, aunque es una gestión útil, no contribuye al logro del objetivo constitucional si no se acompaña de acciones tangibles que atienden, precisamente, a las observaciones y conclusiones realizadas.

 

72.            De este modo, las acciones propuestas por las diferentes entidades en materia de seguridad alimentaria se diseñaron para beneficiar un total de 9.753 familias Wayuu (acciones 1, 4, 5, 6 y 17), 18 comunidades (acción 18), 580 pescadores (acción 2) y 22 asociaciones (acción 3). Metas significativamente pobres si lo que se espera es mejorar las condiciones de una población que, pese a que se desconoce su número total, se aproxima a los 414,315 habitantes[88]. Además, los resultados alcanzados reflejan poca eficacia en la inversión realizada, pues solo se reportaron 560 familias beneficiadas y 22 asociaciones, con una inversión de ciento cinco mil ochocientos cuarenta y seis millones quinientos treinta y cinco mil ochocientos setenta pesos $105.846.535.870.

 

73.            Sobre el eventual beneficio indirecto de otras familias y/o comunidades que no haya sido registrado, la Sala debe precisar que es deber de las entidades obligadas en cada acción reportar de manera diligente todos los datos que considere pertinentes para acreditar el éxito o fracaso de sus propias iniciativas, principalmente, en las herramientas que se han destinado para tal fin, como lo es el Tablero de Control del DNP. La Sala no puede presumir resultados más allá de los registrados.

 

74.            En materia de seguridad alimentaria, el aumento constante en la cobertura que exige la Sentencia T-302 de 2017, se concreta en el crecimiento del número y de los índices de eficacia de acciones que permitan a las y los Wayuu volver a generar sus propias fuentes de alimentación de manera autónoma[89]. Ello no se acreditó ni se percibe en las acciones reportadas, por el contrario, la Sala observa poca contundencia e impacto de aquellas. En el anexo 8 se encuentra el resumen de los datos reportados frente a cada acción en materia de seguridad alimentaria. 

 

75.            Aunque se comprueba la existencia de programas para garantizar la seguridad alimentaria de las familias Wayuu, la Sala halla que la información reportada en materia contractual no es consistente. Además, las entidades territoriales no realizan un reporte adecuado de sus acciones y pese a que el Gobierno nacional invierte sumas considerables, no se constata un aumento en la cobertura expresado en el número de beneficiarias y beneficiarios de estos programas.

 

76.            En este sentido, la Sala espera: (i) claridad y consistencia en la información que compromete los recursos públicos; (ii) un mayor compromiso de las entidades territoriales a la hora de asumir la superación del ECI, y (iii) que el Gobierno, en sus distintos órdenes, alcance los niveles de eficacia y diligencia a partir de indicadores que demuestren que cada vez son más las familias que dejan de depender de los programas de asistencia alimentaria y adquieren las condiciones socioeconómicas necesarias para proveer a sus hijas e hijos de alimentos.

 

77.            Generación de capacidades en los municipios y autoridades tradicionales, programas de generación de empleo y proyectos productivos adaptados a las distintas partes del Territorio Wayuu. En las acciones reportadas la Sala no identificó unas que, de manera eficaz, mejoren la generación de capacidades de las entidades territoriales o que apunten a la generación de empleo y aumento en los recursos que perciben las familias Wayuu de los municipios priorizados. No se explicó cómo los programas del MADR, la ADR y la AUNAP podrían ser conducentes y útiles para cumplir ese propósito y/o mejorar las capacidades en las entidades territoriales.

 

78.            Por otro lado, a pesar de tener funciones asociadas a las políticas públicas en relación con los recursos pesqueros y actividades de promoción ante las autoridades competentes de programas de desarrollo social y económico para los pequeños productores del sector pesquero y acuícola[90] no desarrolla proyectos productivos. Por ello, es inadmisible la escasez de acciones para generar capacidades en un territorio que ocupa cerca de la cuarta parte del litoral Caribe colombiano -400 kilómetros-[91].      

 

79.            En ese orden, el resultado de la evaluación es la inexistencia de acciones y, por ende, la insatisfacción del objetivo constitucional mínimo segundo en su dimensión de seguridad alimentaria. Ello, por supuesto, trasciende de manera negativa en la posibilidad de que el acceso a los alimentos sea constante y esté garantizado en el futuro. 

 

80.            Posibilidad de proveer burros para el transporte de agua y alimentos.  La Corte, en la Sentencia T-302 de 2017 dispuso que, se debería considerar la posibilidad de proveer burros que faciliten el transporte de agua y alimentos. Lo anterior al constatar “un malestar en las comunidades Wayuu, ante la pérdida de muchos de sus animales, los cuales cumplían un papel determinante en su economía y en su subsistencia”[92]. Si bien este componente se plantea en términos discrecionales, la exigencia se concreta en dos sentidos: proveer medios que faciliten el transporte y compatibilidad en términos de eficacia e importancia de estos medios con la cultura Wayuu. Sobre este punto, no se reportaron acciones o medidas dirigidas a satisfacer esta exigencia. La Sala recuerda que esta dimensión del objetivo busca un aumento en la cobertura, por lo tanto, las decisiones que se tomen sobre ella deben estar dirigidas a beneficiar a un número considerable de la población indígena Wayuu.

 

(iii)          Síntesis de las acciones

 

81.            A continuación, la sala consolida las acciones reportadas y una síntesis de su análisis. Los datos que se muestran en la casilla “Avance” estos corresponden al porcentaje que cada entidad reportó en la herramienta “Tablero de Control” a cargo del DNP[93]. la Sala aclara que sobre dicha casilla no tiene certeza, toda vez que se desconoce si los porcentajes en 0% de algunas acciones obedecen a que no se ha alimentado la base de datos o a si, en efecto, no se han logrado avances en dichas acciones:   

 

 

82.            A partir de la valoración de cada medida, la Sala concluye que la existencia de programas y las inversiones realizadas no han garantizado el derecho a la alimentación sostenible y soberana de la niñez Wayuu de los municipios priorizados. Estas acciones tampoco cuentan con indicadores que permitan verificar que en un futuro próximo serán más las niñas y los niños que en sus hogares satisfarán sus necesidades alimentarias con suficiencia, calidad, continuidad y pertinencia cultural. La Sala espera acciones concretas que permitan satisfacer, de manera sostenible, el derecho a la alimentación de la niñez Wayuu, esto se logra a través de: aumento de cobertura; claridad y mejoramiento presupuestal; reformulación de los lineamientos, aunado a la capacidad administrativa para ejecutarlos; así como resultados directos en el bienestar económico de las familias Wayuu, y un progresivo aumento de las acciones en cabeza de las entidades territoriales.

 

(iv)           Información sobre la situación de desnutrición de las niñas y niños Wayuu menores de 5 años en los cuatro municipios priorizados por la sentencia

 

83.            De acuerdo con la orden décima de la sentencia “para que se entienda superado el estado de cosas inconstitucional, al menos deberán alcanzar los mínimos niveles de dignidad en los indicadores básicos de nutrición infantil”. Estos son: (i) la tasa de mortalidad por desnutrición en menores de 5 años, (ii) la prevalencia de desnutrición crónica en menores de 5 años, (iii) la prevalencia de desnutrición global, y (iv) la prevalencia de desnutrición aguda en el Departamento de La Guajira. Estos indicadores deben alcanzar la meta establecida en el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PNSAN), o alcanzar el nivel promedio del país.

 

84.            De conformidad con lo anterior, la Sala considera necesario hacer hincapié en la información publicada por el Instituto Nacional de Salud (INS) sobre desnutrición y las muertes causadas por ella o causas relacionadas; ello por cuanto las cifras allí registradas son el resumen de la ineficiencia administrativa para estructurar una política pública que de manera eficaz aumente las coberturas en la atención y garantice el acceso sostenible y futuro a los alimentos.

 

85.            La Sala encontró que, desde que se notificó la sentencia -siete años- han fallecido 729 niñas y niños Wayuu en los municipios de Uribia, Manaure, Maicao y Riohacha, 849 en el departamento de La Guajira y 5.464 en todo el país. Ahondando en esas cifras, del 2018 al 2024 fallecieron, exclusivamente por desnutrición aguda (DNT), 346 en los municipios mencionados, 394 en el departamento de La Guajira y 1.767 en todo el país[97]. 

 

 

Gráfica 1. Proporción de muertes según evento y año de notificación, La Guajira

Gráfica 2. Tasa de mortalidad por cada 100.000 menores de 5 años por Desnutrición Aguda (DNT)

Elaboración propia con base en la información del INS

 

86.            En relación con la tasa de mortalidad, se percibe un incremento sustancial en 2022 y 2023. Si bien se reconocen acciones dirigidas a combatir la desnutrición en el último año, también se demuestra que la brecha no se cierra. La tasa de mortalidad por desnutrición en La Guajira sigue siendo mayor a la de Colombia.

 

87.            En el portal del SIVIGILA[98], solo aparecen cifras sobre desnutrición aguda en menores de 5 años en el 2024. Los datos expuestos son: Uribia 1.568; Manaure 745; Maicao 618 y Riohacha 1.086, lo que arroja un total de 4.017 niñas y niños Wayuu que padecieron de desnutrición aguda en el 2024, mientras que en todo el departamento de La Guajira se reportaron 4.344 y en todo el país 33.356. Esto quiere decir que, los municipios priorizados representaron en el 2024 el 92% de la desnutrición aguda en menores de 5 años del departamento de La Guajira y el 12% en todo el país. 

 

88.            Respecto de la desnutrición diferente a la aguda, no existe una cifra o una fuente confiable que permita determinar estos datos. Su recolección se realizaba a través de la Encuesta Nacional de Situación Nutricional (ENSIN) cada 5 años. Sin embargo, desde el 2015 no se registra información. La ausencia de esta encuesta impide conocer los indicadores definidos en la sentencia, pues los de prevalencia en desnutrición crónica, global y aguda, dependen de su elaboración. Adicionalmente, la ausencia de la ENSIN, impide la formulación de una política pública actualizada en materia de nutrición.

 

89.            La Sala recuerda que el PNSAN tenía como horizonte de ejecución el período 2012-2019[99]. Es decir, hace seis (6) años el país no se plantea un conjunto de objetivos, metas, estrategias y acciones en materia de seguridad alimentaria y nutricional. Situación que afecta los propósitos de la Sentencia T-302 de 2017, pues las metas en ella expresadas obedecían a una realidad que se encontraba basada en esta herramienta de planificación. Si bien la sentencia abarca otras metas e indicadores para superar el ECI, la ausencia del PNSAN no deja de ser gravosa para el abordaje de la seguridad alimentaria y nutricional.

   

90.            En conclusión, la ausencia de la ENSIN y de un PNSAN actualizado impide un seguimiento adecuado a las órdenes impartidas en la Sentencia T-302 de 2017, puesto que no se cuenta con información suficiente, de calidad y actualizada que permita conocer el estado actual de la situación nutricional de la niñez, obtener los indicadores de prevalencia frente a la desnutrición que exige la sentencia para la superación del ECI y realizar ejercicios comparativos dirigidos al análisis de la efectividad de las acciones.  

 

91.            La Sala reitera que la generalidad de las respuestas y la ausencia de reportes con indicadores concretos que midan el goce efectivo de los derechos de las y los niños Wayuu de los municipios priorizados impiden tanto conocer con exactitud la efectividad de las soluciones, como el ejercicio de un seguimiento adecuado en pro del cuidado de la niñez[100].

 

92.            Este Tribunal resalta que el número de acciones y programas dedicados a este objetivo, la diligencia a la hora de entregar la información y el propósito de realizar un trabajo acorde a la cosmovisión Wayuu, reflejan un notorio cambio en las políticas del ICBF. No obstante, las falencias administrativas a la hora de implementar el “Pilotaje”, desatienden de manera directa las dimensiones de disponibilidad y accesibilidad, esenciales para la garantía del derecho a la alimentación.

 

93.            Las acciones más representativas del derecho a la alimentación siguen siendo el PAE y las iniciativas del ICBF. Luego, se constata que el déficit en los programas dirigidos a garantizar la seguridad alimentaria, así como en las metas y resultados, siguen siendo un factor determinante en la vulneración del derecho a la alimentación de la niñez Wayuu de los municipios priorizados. Ello también permite afirmar que no se está abordando con suficiente rigurosidad la superación del ECI en el componente de seguridad alimentaria. Estas acciones no garantizan la soberanía y autonomía del pueblo Wayuu, ni se ajustan al clamor de su gente, “de que el Estado provea a las comunidades con medios de subsistencia y no con alimentos”[101]. En conclusión, las políticas siguen siendo asistencialistas.

 

94.            La Sala recuerda que el propio pueblo Wayuu solicita no caer en las trampas del asistencialismo[102]. Si bien la puesta en marcha de medidas transitorias es esencial para garantizar los derechos de la niñez Wayuu, estas no pueden dejar de lado o prorrogar la toma de decisiones estructurales. Se requiere la solución definitiva de la problemática. Al respecto la Corte se pronunció en el pasado:

 

“El Estado social de derecho se erige sobre los valores tradicionales de la libertad, la igualdad y la seguridad, pero su propósito principal es procurar las condiciones materiales generales para lograr su efectividad y la adecuada integración social. A la luz de esta finalidad, no puede reducirse el Estado social de derecho a mera instancia prodigadora de bienes y servicios materiales. Por esta vía, el excesivo asistencialismo, corre el riesgo de anular la libertad y el sano y necesario desarrollo personal”[103].

 

95.            Persiste el desequilibrio entre las acciones del Gobierno Nacional y las adelantadas por los municipios. No se registran acciones verificables dirigidas a generar capacidades en los entes territoriales. No se observan acciones sostenibles y concretas dirigidas a la superación de la pobreza, la generación de empleo o el aumento de ingresos en los hogares Wayuu de los municipios priorizados. Por ende, pese al reconocimiento de avances puntuales en cabeza del ICBF, las cifras señaladas ratifican que no hay evidencia de una mejora significativa en la efectividad de los programas de atención alimentaria, ni un aumento considerable en la cobertura de los programas de seguridad alimentaria. Adicionalmente, no se cuenta con sistemas de recopilación de datos ni premura para abordar los asuntos estructurales.

 

96.            Para la Sala, después de siete años de notificada la sentencia, es inadmisible que las cifras sobre desnutrición y mortalidad infantil no hayan cedido de manera considerable. También lo es que los sistemas para medir avances (IGED), así como para recopilar y reportar información sigan siendo deficitarios. Más grave aún, que el seguimiento siga careciendo de una política pública estructural que apunte a terminar con la indignidad que supone la dependencia alimentaria. Las niñas y los niños Wayuu tienen derecho a tener certeza sobre los alimentos necesarios para su desarrollo. Tienen derecho a recibir lo que les corresponde por ser sujetos de especial protección constitucional y no simple caridad estatal.   

 

(v)             Bloqueos institucionales identificados

 

97.            De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que las fallas en las acciones reportadas en materia del derecho a la alimentación se pueden sintetizar en los siguientes cuatro bloqueos institucionales:

 

98.            Ausencia de acciones dirigidas a resolver los problemas estructurales. La sentencia establece un margen de discrecionalidad frente algunas acciones e indicadores posibles y reconoce que las autoridades respectivas y las personas involucradas son quienes, en el ejercicio de sus competencias y sus derechos, deben adoptar las medidas adecuadas y efectivas para alcanzar los fines constitucionales[104]. Son precisamente estos fines los que determinan el rumbo de las acciones y los parámetros de seguimiento.

 

99.            En este sentido, la Sala no encuentra que se haya mejorado la efectividad de los programas de atención alimentaria[105] ni aumentado la cobertura de los programas de seguridad alimentaria[106]. Tampoco hay acciones específicas, ni explicaciones sobre las existentes que permitan deducir que se han generado capacidades en los entes territoriales y que hay fuentes de empleo o de subsistencia económica. La Sala reitera la relevancia del empoderamiento económico y social de las familias indígenas Wayuu de los municipios priorizados para garantizar su soberanía alimentaria.

 

100.       Por el contrario, se identifica una clara falencia a la hora de analizar las dimensiones de disponibilidad y accesibilidad a los alimentos de estas acciones. La sentencia es clara al exigir criterios de sostenibilidad de las intervenciones y la generación de capacidades territoriales para satisfacer la dimensión de seguridad alimentaria, pese a ello, no se reportan análisis de por lo menos cinco años, como se sugiere en la sentencia. Además, persiste el bajo número de acciones en cabeza de las entidades territoriales.

 

101.       La ausencia de un plan estructural, frecuentemente mencionada por las entidades territoriales, deja en evidencia la falta de compromiso para asumir las obligaciones de la sentencia -crear un plan estructural es una de ellas- y agilizar la superación del ECI. Las 729 muertes de niñas y niños Wayuu en un margen de 7 años, nos permite concluir que no han sido suficientes y eficaces las acciones dirigidas a combatir las muertes de menores de 5 años por desnutrición y causas asociadas en los municipios de Maicao, Manaure, Riohacha y Uribia. Además, la ausencia de un PNSAN representa un vacío tanto a la hora de articular las acciones del Estado en materia de seguridad alimentaria y nutrición, como de fijarse metas verificables y medibles para la superación del ECI.

 

102.       Problemas a la hora de recopilar y reportar la información. Existe una descripción general de las acciones que no son medibles en índice de goce efectivo de derechos (IGED). Tampoco hay información sobre la transparencia o determinación de los recursos destinados a la seguridad alimentaria. Además, la falta de información sobre las acciones desplegadas en el pasado impide evaluar el aumento constante en la cobertura y del presupuesto que exige la Sentencia T-302 de 2017. A su vez, no contar con una herramienta indispensable como la ENSIN impide conocer el estado nutricional de la población y estructurar una política pública actualizada en materia de seguridad alimentaria y nutrición.

 

103.       Ausencia de una línea base e indicadores expresados en goce efectivo de derechos. La incertidumbre sobre el número de niñas y niños Wayuu, así como de las familias a las que pertenecen, constituye un bloqueo institucional que impide analizar la eficacia tanto de los programas de asistencia alimentaria, así como, el aumento en la cobertura de los programas de atención alimentaria. En pocas palabras, no permite un margen comparativo efectivo a la hora de crear y evaluar las políticas públicas para enfrentar el ECI y, por lo tanto, las metas e indicadores reportados, no permiten una medición de conformidad con lo exigido en el Auto 480 de 2023, es decir, en términos de goce efectivo de derechos. 

 

104.       Falta de transparencia y sostenibilidad de las acciones. Hay reportes inconsistentes en materia presupuestal y financiera. Particularmente, los montos definidos en los diferentes informes no son coincidentes entre sí y tampoco en las bases de datos públicas. Además, las acciones presentadas no son sostenibles en el tiempo. Las fallas administrativas a la hora de planificar e implementar adecuadamente los programas, así como la falta de diálogo y concertación con las y los Wayuu, no solo ha vulnerado este derecho, sino que propicia conflictos entre las distintas familias Wayuu que pretenden acceder a los beneficios.

 

D.               Decisiones y órdenes a impartir

 

105.       La primera decisión que la Sala adoptará será la valoración del objetivo constitucional mínimo segundo “mejorar la efectividad de los programas de atención alimentaria y aumentar la cobertura de los de seguridad alimentaria” en el grado de cumplimiento bajo. Aunque se constatan acciones dirigidas a procurar una mejor atención y seguridad alimentaria, estas no cumplen con las exigencias planteadas en la Sentencia T-302 de 2017 para (i) mejorar la efectividad de los programas de atención alimentaria y (ii) aumentar la cobertura de los programas de seguridad alimentaria.

 

106.       Siguiendo los parámetros, las fases de valoración y el rol del juez constitucional descritas en el Auto 480 de 2023[107], la Sala establece lo siguiente:

 

 

107.       A partir de las deficiencias identificadas en materia de (i) ausencia de planes estructurales; (ii) fallas en la implementación del “Pilotaje” por parte del ICBF; (iii) ausencia de generación de capacidades para los municipios y comunidades, así como (iv)  reporte de la información, se dictarán las siguientes medidas correctivas con el fin de fortalecer la planificación, la ejecución y el reporte de la información. Estas medidas buscarán, asimismo, organizar la información sobre cada una de las acciones adelantadas de cara al debido seguimiento del objetivo constitucional mínimo segundo de la sentencia.

 

(i)               Órdenes

 

108.       Se ordenará la construcción y formulación de un Plan Estructural en materia del derecho a la alimentación que complemente y trascienda las intervenciones de urgencia y simple atención alimentaria que se han reportado hasta el momento. Este plan deberá: (i) mencionar los planes o estrategias que se plantean para superar el ECI en materia alimentaria; (ii) distinguir las medidas a corto, mediano y largo plazo; (iii) descripción detallada de cada acción, las cuales deben ajustarse a la cultura Wayuu y a las realidades del territorio guajiro; (iv) contar con cronogramas de ejecución; (v) identificar las entidades responsables y su función dentro de cada acción; (vi) contar con indicadores que acrediten el goce efectivo del derecho a la alimentación; (vii) incluir estrategias para el reporte efectivo de los avances; (viii) garantizar la sostenibilidad financiera y determinar la fuente de financiamiento; (ix) garantizar la selección objetiva de las y los beneficiarios, y (x) garantizar el diálogo genuino.

 

109.       El plan también deberá ser: (i) concreto; (ii) claro; (iii) realizable, y (iv) verificable. De igual forma, deberá reflejar: (v) unidad; (vi) uniformidad; (vii) secuencialidad, y (viii) precisión. Para su formulación, se deberán tener en cuenta los parámetros transversales para la valoración de la garantía de los derechos tutelados a la niñez Wayuu descritos en el Auto 480 de 2023[108]. El comité deberá informar el trámite que se le haya dado al plan para armonizarlo con el Plan Estructural que el MESEPP contemple o esté contemplando elaborar para superar el ECI, conforme a lo establecido en el Decreto 147 de 2024

 

110.       La Sala le ordenará al Comité Técnico del derecho humano a la alimentación y desarrollo de capacidades productivas que, a través de la Consejería, remita un nuevo informe claro, conciso y detallado sobre:

 

 

111.       En relación con la situación reportada por el distrito de Riohacha sobre las comunidades sin acceso a la educación y sin acceso al PAE, expresada en los f. j. 21-24 y 27 la Sala ordenará que el Comité técnico del derecho humano a la alimentación y desarrollo de capacidades productivas, presente un informe específico sobre el acceso a la educación y al PAE de las comunidades caracterizadas por el distrito de Riohacha. Además, deberá presentar las estrategias para subsanar las fallas en la ejecución del programa en todos los municipios priorizados por la sentencia. Adicionalmente, se solicitará a la Defensoría y a la Procuraduría, el acompañamiento y presentación de un informe en el que expresen su concepto sobre la situación expuesta, a fin de contrastar la información con la que se cuenta.

 

112.        La Sala también precisa de análisis técnicos sobre las conclusiones y propuestas que plantea el distrito de Riohacha al decir que: “[l]os wayuu en su mayoría no tiene vocación agropecuaria ni la formación sobre esta práctica” o que “[l]os wayuu hoy día adoptaron totalmente la dieta occidental”. En el Auto 1814 de 2022 se anunció que, atendiendo la especificidad del asunto a tratar, se podrá solicitar el apoyo de expertas y/o expertos en las materias mencionadas o en otras no previstas[109]. En razón de lo anterior, invitará a las siguientes personas, organizaciones y universidades para que, en caso de que así lo consideren, rindan concepto técnico:

 

(i)       Comisión Asesora Científica (acción número 14 del Plan en cabeza del ICBF); (ii) Centro de estudios de derecho, justicia y sociedad (Dejusticia) ; (iii) Veeduría Ciudadana para la Implementación de la Sentencia T-302 de 2017; (iv) Grupo de investigación “Saberes alimentarios”, de la Escuela de nutrición y dietética de la Universidad de Antioquia; (v) experto Weildler Guerra Cúrvelo, profesor de la Universidad del Norte; (vi) Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), y (vii) Observatorio de Soberanía y Seguridad alimentaria y Nutricional de la Universidad Nacional de Colombia (OBSSAN).

 

113.       El concepto debe versar sobre las conclusiones expresadas y soluciones propuestas por el Distrito de Riohacha, que se recogen en los f. j. 70 y 71 y su correspondiente anexo del presente auto[110]. Además, se deberá indicar si esas conclusiones pueden ser extensivas a los municipios de Maicao, Manaure y Uribia (La Guajira). Las invitadas podrán presentar su informe de manera conjunta o independiente. Para la formulación de sus aportes, las entidades accionadas en este proceso deberán garantizar el acceso a la información necesaria y brindar el apoyo requerido. La Sala pondrá a disposición del Comité Técnico del derecho humano a la alimentación y desarrollo de capacidades productivas los conceptos que reciba.

 

114.       En relación con el “Pilotaje”, la Sala recuerda que la sostenibilidad de los programas, principalmente su componente presupuestal, también es un presupuesto del objetivo constitucional mínimo relacionado con el derecho a la alimentación. En consecuencia, le ordenará al ICBF un plan estructurado, en el que exponga cómo garantizará su operación durante todo el año. Dicho Plan debe contener aspectos concretos sobre cómo se abordará la concertación con las comunidades que no desean el proyecto y cómo se garantizará el derecho en caso de que no haya un programa homogéneo.

 

115.       Por último, la Sala le solicitará a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República que remitan un informe sobre las eventuales inconsistencias en el PAE (f. j. 20), en las iniciativas del ICBF (f. j. 50-52), del MADR (f. j. 60-61), de la AUNAP y de la ADR (f. j. 62). Así como, sobre la efectividad de esas acciones en relación con el presupuesto y el número y asignación de beneficiarios (f. j. 72-73), ello en ejercicio de la función preventiva y de protección de los recursos públicos.  

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-302 de 2017

 

                                                                                                                                           IV.            RESUELVE

 

PRIMERO. DECLARAR el cumplimiento bajo la orden cuarta de la Sentencia T-302 de 2017, por cuanto no se cumplió el objetivo constitucional mínimo “mejorar la efectividad de los programas de atención alimentaria y aumentar la cobertura de los de seguridad alimentaria”, según los criterios enunciados en los f. j. 13 y 57.

 

SEGUNDO. ORDENAR al Comité Técnico del Derecho Humano a la Alimentación y desarrollo de capacidades productivas del MESEPP que, por medio de la Consejería Presidencial para las Regiones, remita a la Sala Especial de Seguimiento un plan estructural en materia del derecho a la alimentación. Para su formulación se deberán tener en cuenta los parámetros transversales para la valoración de la garantía de los derechos tutelados a la niñez Wayuu descritos en el Auto 480 de 2023 y atender los parámetros y sugerencias contenidas en los fundamentos jurídicos 108 a 109. Este plan deberá allegarse a la Corte en el término de diez (10) meses, contado a partir de la notificación de este auto.

 

Además, deberá remitir un informe claro y detallado sobre las inconsistencias y dudas plasmadas en el f. j. 110, tabla 12 de esta providencia, para ello cuenta con tres (3) meses a partir de la notificación de esta providencia.

 

TERCERO. ORDENAR a las entidades que conforman el MESEPP reactivar la Encuesta Nacional de Situación Nutricional (ENSIN) y el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PNSAN) o, en su defecto, crear mecanismos alternativos de recolección de datos y formulación de estrategias que permitan tener información clara y certera sobre los datos y metas que estos documentos proporcionaban. Para ello contarán con seis (6) meses contados a partir de este auto.

 

CUARTO. SOLICITAR a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República que, respecto al bloqueo institucional “falta de transparencia y sostenibilidad de las acciones”, remitan un informe sobre las eventuales inconsistencias en materia presupuestal y contractual identificadas en el PAE, en las iniciativas del ICBF, del MADR, de la AUNAP y de la ADR, así como sobre la efectividad de esas acciones en relación con el presupuesto, el número y asignación de beneficiarios, en ejercicio de la función preventiva y de protección de los recursos públicos. Para ello cuentan con tres (3) meses a partir de la notificación de este auto.

 

QUINTO. ORDENAR a las entidades que conforman el Comité Técnico del Derecho Humano a la Alimentación y desarrollo de capacidades productivas que, en torno a la efectividad de los programas de atención alimentaria, remitan un informe sobre el acceso a la educación y al PAE de las comunidades caracterizadas por el distrito de Riohacha. También, deberá presentar las estrategias para subsanar las fallas en el acceso a la educación y en la ejecución del programa en los municipios priorizados por la sentencia. El informe deberá remitirse en tres (3) meses, contados a partir de la notificación de este auto.

 

Además, se ORDENA al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar que remita un plan sobre cómo garantizará la operación durante todo el año del programa “Guía de atención integral pueblo Wayuu”; cómo abordará la concertación con las comunidades que no desean el proyecto y garantizará el derecho en caso de que no haya un programa homogéneo. Para ello cuenta con dos (2) meses, contados a partir de la notificación de este auto.

 

SEXTO. SOLICITAR a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación que remitan un informe sobre el acceso a la educación y al PAE de las comunidades caracterizadas por el distrito de Riohacha, a fin de contrastar la información con la que se cuenta. Para ello cuentan con un plazo de tres (3) meses, contado a partir de la notificación de este auto.

 

SÉPTIMO. INVITAR a las siguientes personas, organizaciones e instituciones universitarias a rendir concepto sobre el diagnóstico presentado por el distrito de Riohacha en cuanto a la vocación agrícola del pueblo Wayuu, de acuerdo con los parámetros definidos en los f. j. 112 y 113:

 

(i)   Comisión Asesora Científica (acción número 14 del Plan en cabeza del ICBF); (ii) Centro de estudios de derecho, justicia y sociedad (Dejusticia); (iii) Veeduría Ciudadana para la Implementación de la Sentencia T-302 de 2017; (iv) Grupo de investigación “Saberes alimentarios”, de la Escuela de nutrición y dietética de la Universidad de Antioquia; (v) experto Weildler Guerra Cúrvelo, profesor de la Universidad del Norte; (vi) Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), y (vii) Observatorio de Soberanía y Seguridad alimentaria y Nutricional de la Universidad Nacional de Colombia (OBSSAN).

 

Los conceptos deberán remitirse a la Sala Especial en un plazo de dos (2) meses, contado a partir de la notificación de este auto. En caso de que alguna de las invitadas decida no participar o no cuente con información relevante sobre la materia, deberá informarlo formalmente dentro del mismo término.

 

OCTAVO. ADVERTIR a todas las entidades que integran el Comité técnico del derecho humano a la alimentación y desarrollo de capacidades productivas del MESEPP que el incumplimiento de las órdenes aquí dispuestas podrá generar la aplicación de medidas coercitivas, de conformidad con el Auto 480 de 2023.

 

NOVENO. Librar por medio de la Secretaría General de la Corte Constitucional las comunicaciones correspondientes, adjuntando copia de este proveído.

 

Notifíquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

ANEXOS

 

Índice

 

Anexo número 1. Listado de siglas y abreviaciones.

Anexo número 2. Infografía y síntesis del contenido del derecho a la alimentación y del objetivo constitucional mínimo segundo.

Anexo número 3. Infografía del objetivo constitucional mínimo segundo en relación con su primera dimensión: mejorar la efectividad de los programas de atención alimentaria.

Anexo número 4. Infografía del objetivo constitucional mínimo segundo en relación con su segunda dimensión: aumentar la cobertura de los de seguridad alimentaria.

Anexo número 5. Acciones propuestas en el Plan frente al derecho a la alimentación.

Anexo número 6. Programa de Atención Alimentaria (PAE) en los municipios de Manaure, Maicao, Riohacha y Uribia (2018-2024).

Anexo número 7. Iniciativas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).

Anexo número 8. Proyectos de seguridad alimentaria.

Anexo número 9. Proyectos del municipio de Manaure.

Anexo número 10. Retos y obstáculos. 

Anexo número 11. Informe de verificación de la Procuraduría General de la Nación.

Anexo número 12. Informe Defensoría del Pueblo.

Anexo número 13 Informe de la Veeduría ciudadana.

Anexo número 14. Información sobre los conceptos de expertas y expertos. 

Anexo número 15. Peticiones recibidas en relación con el ICBF.

Anexo número 16. Gráficas sobre las muertes, proporcionalidad y tasa de mortalidad de las niñas y niños Wayuu en La Guajira.

Anexo número 17. Síntesis de la información allegada en el marco del seguimiento en relación con el objetivo constitucional mínimo segundo.

 

Anexo número 1. Listado de siglas y abreviaciones

 

 

Anexo número 2. Infografía y síntesis del contenido del derecho a la alimentación y del objetivo constitucional mínimo segundo.

Frente al derecho a la alimentación de los pueblos indígenas, se resaltó lo siguiente: (i) la relación especial con el territorio; (ii) la seguridad alimentaria no se limita a satisfacer necesidades básicas, sino que también incluye sus dimensiones culturales, pues la comida se relaciona con su identidad y cosmovisión[111]; (iii) involucra el respeto de la libre determinación de los pueblos indígenas, quienes definen sus propias fuentes de alimentación y los medios para producirla, lo que implica la observancia de los principios a la participación, no discriminación, responsabilidad, transparencia y dignidad humana, y (iv) no puede garantizarse como un derecho individual sino colectivo.

 

En consecuencia, para garantizar los derechos de la niñez Wayuu, la sentencia concretó sus acciones y recomendaciones en dos grupos que conforman el objetivo constitucional mínimo segundo. En primer lugar, mejorar la efectividad de los programas de atención alimentaria y, en segundo lugar, aumentar la cobertura de los programas de seguridad alimentaria que promuevan la autosuficiencia para superar el asistencialismo, potenciando la autonomía y el autogobierno.

 

 

 

Anexo número 3. Infografía del objetivo constitucional mínimo segundo en relación con su primera dimensión: mejorar la efectividad de los programas de atención alimentaria.

Anexo número 4. Infografía del objetivo constitucional mínimo segundo en relación con su segunda dimensión: aumentar la cobertura de los de seguridad alimentaria.

 

Anexo número 5. Acciones propuestas en el Plan frente al derecho a la alimentación.

 

Fuente: Elaboración propia, Auto 1290 de 2023, f. j. 14.

 

 

Fuente: Elaboración propia. * Los objetivos a los que, en principio, responden cada acción, fueron seleccionados por el Gobierno Nacional a la hora de elaborar el Plan Provisional de Acción.

 

 

Fuente: Elaboración propia. * Los objetivos a los que, en principio, responden cada acción, fueron seleccionados por el Gobierno Nacional a la hora de elaborar el Plan Provisional de Acción.

 

Anexo número 6. Programa de Atención Alimentaria (PAE) en los municipios de Manaure, Maicao, Riohacha y Uribia (2018-2024)

 

Elaboración propia con base en la información suministrada por la Consejería[112]

 

Las entidades territoriales certificadas en educación son las que ostentan la calidad de administradoras del servicio educativo en su propio territorio. Para este caso, los municipios de Uribia, Maicao y Riohacha, tienen la responsabilidad se seguir y verificar el PAE en sus respectivas instituciones educativas. Mientras que, en el municipio de Manaure, al no estar certificado, es la Gobernación de La Guajira la que asume esta responsabilidad[113].

 

La información de las y los beneficiarios del PAE del año 2018 al 2024, muestra tanto el número de comunidades (cuando es posible identificarla), como el número de niñas y niños Wayuu que acceden al programa. Frente al número de comunidades beneficiadas, el municipio de Maicao aclaró que, toda vez que el PAE se presta en las sedes educativas y no en las comunidades, no es posible dar el número de comunidades beneficiadas[114].

 

Por su parte, el distrito de Riohacha caracterizó las comunidades de su jurisdicción y reportó lo siguiente: un total de 617 comunidades indígenas de las cuales 32 no pudieron caracterizarse (4 de ellas aparecen en estado abandonadas)[115] y 53 aparecen reportadas sin acceso al PAE. Adicionalmente, reportó 12 comunidades sin acceso a educación. Estas comunidades son: Wayutrrusit (87); Paletumana (162); Bella Vista 2 (176); Celestial (177); Wayermana (179); Nuevo Mundo Providencia (247); El Reposo (313); El Esterito Nuevo (340); Aritamana (380); Los Manguitos (408); El Salao (430), y Dividivi 2 (442)[116].

 

Por último, todas las entidades territoriales manifestaron empezar el calendario escolar a tiempo y sin interrupciones, exceptuando los escenarios descritos en la siguiente tabla.

 

Elaboración propia con base en la información suministrada por la Consejería

 

Anexo número 7. Iniciativas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)

 

El ICBF manifestó que sus acciones en La Guajira están clasificadas en cuatro direcciones de proceso misional y cada una de ellas cuenta con diversas modalidades y servicios de atención. Además, describió las ocho acciones que hacen parte del Plan. La siguiente tabla hace una relación tanto de los programas, las modalidades y los servicios del ICBF en los municipios priorizados, así como, de la relación de usuarios en el periodo 2018-2024.

 

Fuente: Metas sociales y financieras ICBF 2018 a 2023 cierre a 31 de diciembre.

 

Atendiendo a las exigencias de la sentencia, el ICBF reporta el porcentaje de niñas y niños Wayuu recuperados, una vez fueron atendidos.

 

Fuente: Informe de la Consejería, página 69.

 

Fuente: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Sistema de Información Misional Cuéntame - Sistema de Seguimiento Nutricional ICBF. Cortes para cada vigencia. 2018 a 2023 cierre oficial, 2023 preliminar al 29 de febrero de 2024, y 2024 al 31 de julio de 2024.

 

Fuente: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Sistema De Información Cuéntame. vigencias 2018 a 2023.

 

Guía de atención integral pueblo Wayuu

 

El ICBF enfatiza la atención denominada Guía para la Atención Integral al Pueblo Wayuu en sus Territorios Ancestrales en La Guajira[123] (la Guía), perteneciente a la dirección de Primera Infancia. En el informe, explica que fue necesario explorar y “pilotear” los modelos integrales de acción transectorial, para incidir en los determinantes sociales de la desnutrición[124]. Por ello, su implementación es conocida como “Pilotaje”.

 

La Guía[125], se crea con base en las recomendaciones planteadas en la “evaluación de operaciones y resultados de la modalidad propia e intercultural”, y se concibe desde conceptos propios de pueblo Wayuu, su estructura consta de cuatro hilos que funcionan como pilares. Según el informe, a través de este servicio se pretende responder al deber de aceptabilidad o compatibilidad entre el servicio, los alimentos y la cultura Wayuu[126]. Así como, a la ampliación de la cobertura.

 

Para la creación de esta atención o servicio, se tuvo en cuenta la Evaluación de Operaciones y Resultados de la modalidad propia e intercultural. En conjunto, las recomendaciones derivadas de la evaluación se enfocaron en:

 

(i)            Mejorar la atención en hogares dispersos y con menor acceso a servicios, empleando enfoques innovadores como unidades móviles y alianzas con líderes comunitarios;

(ii)         Adaptar las formas de atención, ajustando la frecuencia y duración de las estrategias pedagógicas según las dinámicas culturales y valores de cada comunidad, facilitando la participación de niños, niñas y sus familias;

(iii)       Gestionar adecuadamente los recursos, ajustando la ejecución e implementación a las realidades de cada comunidad, y fortalecer la infraestructura y recursos materiales, invirtiendo en la mejora de los espacios de atención, y

(iv)        Fortalecer la formación de los agentes educativos en enfoques interculturales y particularidades culturales con el fin de promover prácticas pedagógicas respetuosas y pertinentes[127].

 

El ICBF, en respuesta a estas recomendaciones, construyó la Guía para la Atención Integral al Pueblo Wayuu en sus Territorios Ancestrales en La Guajira[128] (la Guía). Este programa tiene como objetivo:

 

“[D]esarrollar e implementar acciones específicas para el cumplimiento de la Sentencia T-302 de 2017 en los territorios ancestrales y zonas rurales donde reside el pueblo Wayuu en los municipios de Maicao, Manaure, Riohacha y Uribia. Se busca fortalecer la implementación del sistema normativo Wayuu mediante un sistema de cuidado comunitario robusto que promueva la pervivencia cultural”[129].

 

La Guía parte de la noción del Sukuaipa Wayuu, “que es el conjunto de principios y valores que dan sustento moral y espiritual al pueblo Wayuu en todas sus dimensiones humanas, sociales y ambientales”[130]. Su estructura consta de cuatro hilos que funcionan como pilares, los cuales fueron identificados a través de los diálogos genuinos; asemejan la acción de tejer y el significado del tejido como símbolo dentro de la cultura Wayuu.

 

(i)            Primer hilo: Pervivencia cultural. Facilita la recuperación de la lengua propia y el desarrollo de capacidades a través de las cinco dimensiones del desarrollo infantil: cognitiva, comunicativa, corporal, socio-afectiva y sensorial-motriz.

(ii)         Segundo hilo: Cuidado propio, colectivo y del entorno. Busca que las acciones y estrategias de atención incorporen un sistema de cuidado comunitario en los entornos de crianza donde habitan los niños, niñas y adolescentes. Este sistema permite alertas tempranas sobre vulneración de derechos.

(iii)       Tercer hilo: Seguridad y soberanía alimentaria. Reconoce la importancia de la autonomía de las comunidades en la gestión de sus propios sistemas alimentarios, fundamentándose en sus conocimientos tradicionales, cultura y necesidades específicas. La soberanía alimentaria, como se planteó en la sección conceptual para este informe, se entiende como la capacidad de las comunidades Wayuu para definir sus propias políticas y prácticas relacionadas con la producción, distribución y consumo de alimentos. Se basa en diálogos genuinos y acuerdos comunitarios entre las autoridades y miembros de las comunidades con las asociaciones ancestrales u organizaciones aliadas en la implementación de esta modalidad. Busca que, adicional a brindar atención alimentaria, las comunidades recuperen y potencien prácticas ancestrales de cultivo, recolección, pesca y cría de animales, promoviendo la producción familiar y comunitaria de alimentos. Este enfoque multidimensional aborda la inseguridad alimentaria mediante acciones que incluyen la complementación alimentaria, el seguimiento nutricional y la vigilancia nutricional comunitaria.

(iv)        Cuarto hilo: Fortalecimiento comunitario. Si las rancherías tienen enramadas o unidades comunitarias de atención (UCA), podrán usarlas para el desarrollo de los encuentros. Si no las tienen, se recomienda el uso de los recursos disponibles para los encuentros comunitarios. La implementación de esta forma de atención puede mejorar las enramadas o los lugares comunitarios que las comunidades ancestrales dispongan para la atención infantil. Ibidem., páginas 38-40.

 

Otro componente de especial interés para la Sala es la accesibilidad y el número de niñas y niños beneficiados y recuperados en todas sus direcciones y programas. Según el informe, el ICBF “ha atendido al 100% de las comunidades Wayuu identificadas y con las que se ha avanzado en la concertación de diversas formas de atención en los municipios objeto de la sentencia T-302 de 2017”[131]. Adicionalmente, manifestó estar en disposición de ampliar las coberturas de atención, para llegar al 100 % de las comunidades Wayuu en situación de vulnerabilidad, de acuerdo con las consideraciones presupuestales y el marco fiscal de mediano plazo y las directrices presupuestales asignadas[132].

 

Las acciones y programas para acceder al 100 % de las comunidades Wayuu son, prioritariamente, las concernientes a la dirección de primera infancia, con énfasis en la Guía y sus diferentes hilos, el MIAPD y las acciones en cabeza del DANE para cumplir con el objetivo constitucional de información[133].

 

Por otro lado, la Sala indagó sobre la compatibilidad de los alimentos y servicios brindados por el ICBF con la cultura Wayuu. Si bien la pregunta iba dirigida de manera general a todas sus direcciones y programas, la respuesta otorgada por la institución se centró en la Guía y su afinidad con la cosmovisión. En sus propias palabras:

 

“en particular, sobre el hilo de seguridad y soberanía alimentaria, los diálogos con las comunidades en vía de fortalecer la toma de decisiones sobre la complementación alimentaria; y las acciones lideradas por los gestores de alimentos en vía de construir con la comunidad prácticas alimentarias al interior de la familia que garanticen un consumo adecuado de alimentos, todo esto en concordancia con sus patrones culturales”[134]

 

 

Anexo número 8. Proyectos de seguridad alimentaria

 

 

Acciones del orden Nacional

 

El Informe de Consejería arroja la siguiente información. En primer lugar, el MADR resaltó el proyecto El Campo Emprende. Mencionó que cuenta con un Acuerdo de Cooperación con Ecopetrol, que permitió la implementación de emprendimientos asociativos en 33 municipios a nivel nacional. Para el caso de La Guajira, se priorizaron los municipios de Manaure, Riohacha y Uribia. Esta línea consiste en una cofinanciación a proyectos o iniciativas colectivas, formales o informales.  La convocatoria se realizó en el 2022 con los siguientes resultados: (i) 360 familias beneficiadas; (ii) una cofinanciación de $1.233.000.000, y (iii) 34 grupos beneficiados[135].

 

En materia de compatibilidad con la cultura Wayuu, informó que en el marco de la construcción participativa y el diálogo genuino, los líderes, autoridades y comunidades ponen en conocimiento del equipo técnico su propuesta productiva. Allí, se acuerdan tanto las actividades técnicas como las cifras a ejecutar[136]. Frente a la duración de los proyectos, se acompañan hasta la implementación total de los planes de negocio, cierre y liquidación. No obstante, para los proyectos en La Guajira, se estimaba un acompañamiento prolongado con el fin de lograr su sostenibilidad[137].

 

Por último, en materia presupuestal, reportó una inversión para la vigencia 2023 de $79.057.693.822 en 5 contratos, todos bajo la modalidad de contratación directa. Al momento de la entrega del informe se encontraban en ejecución.

 

En segundo lugar, la AUNAP aclaró que si bien no desarrolla proyectos productivos dirigidos a garantizar la seguridad alimentaria, sí realiza programas de fomento a proyectos de iniciativas productivas en acuicultura, pesca artesanal y actividades conexas. Señaló que en las vigencias de 2019-2023 apoyó a 3.302 beneficiarios.

 

En tercer lugar, la ADR reportó los Proyectos Integrales de Desarrollo Agropecuario y Rural (PIDAR) en infraestructura de soluciones de agua. Identificó dentro de la metodología PIDAR dos proyectos concretos: uno para Maicao[138] y otro para Riohacha[139], ambos dentro de la vigencia 2022. Frente a la compatibilidad de sus proyectos con la cultura Wayuu, manifestó contar con un enfoque étnico y racial que permite fortalecer la autonomía alimentaria, la protección del conocimiento tradicional, en adaptación a la crisis ecosistémica derivada del cambio climático y del modelo de producción industrializada.

 

Por último, señaló que para la vigencia 2023 se destinaron $4.500.000.000 para atender los cuatro municipios objeto de la sentencia con la implementación del proyecto PIDAR. Sin embargo, debido a las observaciones realizadas al Plan, se incrementó su presupuesto a $9.000.000.000. Pese a ello, la ADR aclaró que no pudo ejecutar ese presupuesto, por lo tanto, se destinaron para la vigencia 2024 los mismos $9.000.000.000 y se previeron $25.000.000.000 para la vigencia 2025[140]. 

 

En cuarto lugar, el DPS se refirió a sus proyectos Red de Seguridad Alimentaria (ReSA^®) y a la Estrategia de atención integral con enfoque diferencial (IRACA). Frente al primero, manifestó que ReSA Étnico está dirigido a las comunidades indígenas y afrocolombianas, hogares en situación de pobreza y pobreza extrema, y población víctima de conflicto armado[141]. Frente al segundo -IRACA- lo definió como una “estrategia de atención integral con enfoque diferencial, que tiene en cuenta las características de la población y del territorio para contribuir a la transformación de las condiciones de exclusión y vulnerabilidad de las comunidades étnicas”[142].

 

El DPS señaló los siguientes obstáculos y retos: (i) los desplazamientos de la población Wayuu, pues sus movilizaciones dificultan el acompañamiento y contar con todos los hogares en las actividades propias del programa[143]; (ii) dificultad para encontrar a las y los Wayuu con formación en las diferentes disciplinas que se requieren para desarrollar el programa; (iii) las condiciones climáticas, y (iv) la falta de agua

 

Acciones de orden municipal

 

En primer lugar, el distrito de Riohacha reportó 19 proyectos[144]. De ellos, siete están relacionados con el PAE; tres guardan relación con los cultivos; siete con el repoblamiento de bovinos, ovinos y caprinos y dos con la pesca. Con  base en la caracterización practicada a sus comunidades[145], en materia de accesibilidad física y económica de los alimentos reportó que solo el 15% de las comunidades tenían acceso a comercio cerca de sus viviendas a menos de 2 km, las restantes debían desplazarse al casco urbano, con distancias de hasta 75 km[146]. Además encontró que solo 13 comunidades practicaban en forma permanente la actividad agrícola, 271 comunidades la practicaban en temporada de lluvias, mientras que 298 comunidades no practicaban la actividad agrícola, es decir, no tenían vocación agrícola.

 

El distrito también identificó que 198 comunidades no ejercían prácticas pecuarias. Además informó que las comunidades consumen productos agroindustriales. Sus hábitos alimenticios han cambiado producto del contacto diario con la cultura occidental, el alto crecimiento poblacional y la baja oferta del entorno[147]. Resaltó una pobreza monetaria de la población indígena del 79.4 % y del 67,4 % de todo el departamento de La Guajira, situación que limita el acceso a los alimentos vía comercio y, en sus propias palabras, “la oferta comercial en territorio es precaria o inexistente, o los costos de los productos superan su capacidad adquisitiva”[148].

 

Luego, referenció la última encuesta de seguridad alimentaria (ENSIN) practicada en el 2015. En ella se identificó la inseguridad alimentaria de La Guajira en 82%, mientras que en la población indígena de todo el país alcanzaba el 77% (promedio nacional). Manifestó las siguientes dificultades:

 

(i)     No es posible poner a producir los 15.000 km2 que cobija los 4 municipios accionados, que en su mayoría es semidesértico o desértico.

(ii)   Los wayuu en su mayoría no tiene vocación agropecuaria ni la formación sobre esta práctica.

(iii)Los wayuu hoy día adoptaron totalmente la dieta occidental, y la mayoría de los alimentos los deben obtienen (sic) vía comercio, pero no tiene ingresos para hacerlo[149].

 

En respuesta a este diagnóstico, el distrito propuso: (i) formación agropecuaria[150]; (ii) identificar las zonas en las que potencialmente se puede desarrollar actividad agropecuaria, definir actores y condicionar la producción a su redistribución en territorio Wayuu; (iii) crear una cadena de tiendas comunitarias[151], y (iv) crear un programa escuela para padres para capacitar a los hogares sobre el correcto cuidado y protección de las niñas y los niños Wayuu.

 

El municipio de Maicao referenció una estrategia liderada por la Unidad de Riesgo Municipal en la que se beneficiaron alrededor de 8000 personas representados en 2000 familias (2023) y la estrategia Ollas Comunitarias liderada por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD). Además, expresó que en virtud de las debilidades históricas de la gestión documental, no se evidencia de forma clara y contundente el porcentaje de personas Wayuu beneficiadas con el programa de atención alimentaria[152].

 

En materia de accesibilidad, Maicao listó estos programas y acciones, sin datos concretos sobre su presupuesto, beneficiarios y contratos: (i) inclusión productiva de pequeños productores rurales -  infraestructura productiva y comercialización; (ii) inclusión social y productiva para la población en situación de vulnerabilidad; (iii) gestión integral del recurso hídrico; (iv) inspección, vigilancia y control; (v) fortalecimiento del desempeño ambiental de los sectores productivos; (vi) ordenamiento social y uso productivo del territorio rural, y (vii) sanidad agropecuaria e inocuidad agroalimentaria[153]. Frente al deber de referirse a las comunidades beneficiadas, mencionó el plan de desarrollo del municipio de Maicao “MAICAO ES TIEMPO DE AVANZAR” y el plan territorial de salud para el periodo 2024-2027, junto a los programas y metas que lo conforman[154].

 

El municipio de Manaure referenció 15 proyectos en el periodo 2018-2024, cuyo valor suma $7.885.198.357. Frente al aumento de la cobertura, sostuvo que su estrategia se basa en la búsqueda de recursos con las entidades del orden central[155]. Afirmó que sus proyectos son de corto plazo, por ello tienen una duración de un año. Señaló que “todos los años se realiza su contratación, como lo es la prestación del servicio de asistencia técnica agropecuaria a pequeños y medianos productores de la zona rural del municipio”[156].

 

Por último, el municipio de Uribia referenció un solo proyecto denominado “FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES PRODUCTIVAS EN PEQUEÑOS PRODUCTORES CAPRINOS” (2023-2024), dirigido a 38 comunidades con el propósito de impactar 760 familias Wayuu y contó con un presupuesto de $2.999.573.969.

 

Fuente: Informe Consejería, pág. 156

 

Fuente: Informe Consejería, pág. 156 y 159

 

 

 

 

Fuente: Informe Consejería, pág. 163-166 Tablas 42 y 43.

 

Fuente: Informe Consejería, Tabla 44, pág. 170

 

Fuente: Informe Consejería, Tablas 49 y 50, pág. 197-198

 

 

Anexo número 9. Proyectos del municipio de Manaure

 

Fuente: Informe Consejería, Tablas 51-52 (pág. 203-205 y 208-209).

 

Anexo número 10. Retos y obstáculos 

 

 

 

Anexo número 11. Informe de la Procuraduría General de la Nación

 

La Procuraduría entregó a esta Sala un informe de verificación en cumplimiento del Auto del 29 de julio de 2024[157]. Para la elaboración del documento, el ente de control practicó una visita a La Guajira. Las conclusiones más relevantes de la evaluación fueron: (i) dificultades en la georreferenciación y discriminación de la información; (ii) generalidad de las respuestas; (iii) la no identificación en el SECOPII de los contratos 319/2019, 294/2020, 335/2019, 340/2023, 417/2023, 377/2023 y 374/2023 referenciados por la AUNAP, y (iv) posible presentación de beneficiarios no indígenas.

 

En relación con la visita practicada expuso el trabajo en colaboración con la Veeduría y resaltó la dificultad de acceder a la Alta Guajira por las vías inundadas. En relación con la obligación de mejorar la efectividad de los programas de atención alimentaria informó que visitaron más de 20 comunidades de las reportadas por el ICBF, pertenecientes a los municipios de Riohacha, Manaure y Uribia. Aclaró que en Maicao no fue posible realizar la visita. A su vez, presentó la metodología de trabajo[158].

 

En relación con el primer componente del objetivo constitucional mínimo segundo, atención alimentaria, resaltó el nuevo Modelo de Atención Integral para la disminución de la desnutrición en la población Wayuu, puesto que incluye la ampliación en la cobertura del servicio, la entrega de raciones y mercados con alimentos balanceados, incluyendo el agua potable. Asimismo, resaltó el énfasis en lo comunitario y la concertación con las comunidades. No obstante, constató problemas administrativos que llevaron a que el programa cesara en el mes de septiembre del 2024. Por ende, sostuvo que aún no logra brindarse una atención durante todo el año a estas comunidades. También resaltó la continuidad dada a los programas UCA y los CDI del ICBF.

 

Adicionalmente, señaló que el ICBF era la única entidad con presencia en el territorio. Los Wayuu manifestaron que la entidad territorial no les brinda ninguna oferta para la atención de sus menores; se identificaron pocos proyectos productivos para fortalecer la pervivencia y sostenibilidad de las comunidades y alertó que varias niñas y niños Wayuu deben caminar distancias entre los 45 minutos a 2 horas, para poder asistir a los colegios[159]. Por último, el órgano de control indicó que es importante incrementar los esfuerzos en la prevención de la desnutrición y complementar la oferta de primera infancia. Con respecto al PAE, encontró que ha operado de manera satisfactoria en las comunidades indígenas.

 

Frente al aumento de la cobertura de los programas de seguridad alimentaria, la Procuraduría concluyó que: (i) se han adelantado acciones positivas y reconocidas por las comunidades sobre la concertación de los proyectos de seguridad alimentaria; (ii) el documento presentado por la Consejería Presidencial para las Regiones no contiene la información suficiente para adelantar la revisión en territorio, ni cumple con los parámetros solicitados por la Corte Constitucional en el Auto del 29 de julio de 2024; (iii) hay desarticulación entre las entidades concernidas en la garantía de la seguridad alimentaria; (iv) no es explícita la información de permanencia y la sostenibilidad en el tiempo de las inversiones, y (v) ninguna de las propuestas revisadas tiene una medición o un parámetro para correlacionar las inversiones que se están adelantando y el cumplimiento de los indicadores de la sentencia.

 

Fuente: Informe de verificación de la Procuraduría.

 

Fuente: Informe de verificación de la Procuraduría

 

En conclusión, las respuestas de las entidades no hacen referencia ni a los indicadores básicos, ni a las acciones básicas ni a las órdenes específicas, según la metodología propuesta de seguimiento a los elementos más relevantes del objetivo dos presentado en los autos. Con las respuestas exhibidas en el informe de la Consejería Presidencial para las Regiones de manera descriptiva, que no aportan estadísticas, ni avance de indicadores, ni presenta georreferenciación de ubicación de los proyectos, ni datos de mejoramientos de producción, este documento no logra brindar la información específica y actualizada, que permita hacer un seguimiento efectivo en territorio y una verificación del cumplimiento a las órdenes de la sentencia[160].

 

Anexo número 12. Informe Defensoría del Pueblo

 

La Defensoría, en cumplimiento del Auto del 29 de julio de 2024 señaló las dificultades inherentes a las condiciones climáticas y a la calamidad pública declarada en ese momento[161]. Para su informe, realizó dos visitas en algunas comunidades de Uribia, Riohacha, Manaure y Maicao.

 

La entidad advirtió que, “no se ha podido recolectar debidamente la información para presentar los informes solicitados, por lo que se requiere más tiempo”[162]. Lo anterior, toda vez que “este no es un buen momento del año para realizar visitas en territorio y llegar a la Alta Guajira. Situación que se agravó con la emergencia y generó dificultades de movilidad en el territorio”[163]. Sin embargo, señaló dos conclusiones parciales sobre la seguridad alimentaria.

 

       i.            “En el municipio de Uribia se encontró que la implementación del pilotaje adoptado por parte de ICBF, atención mediante el PAE de los niños escolarizados. Sin embargo, por tratarse de fin de año no están en funcionamiento las escuelas por lo que no se pudo realizar verificación de los programas ofertados por el ICBF.

    ii.            La implementación del modelo de pilotaje en el municipio de Maicao ha tenido un contexto distinto de zonas como la Alta Guajira en Uribia, Nazaret, en esta zona, de acuerdo con información de líderes comunitarios y otras autoridades se están entregando alimentos a través del programa de pilotaje. Pese a lo anterior, algunos niños y niñas en asentamientos humanos son trasladados en vehículos inseguros hasta las comunidades que tienen autorizado el programa, de tal forma que quienes están recibiendo los alimentos no pertenecen a dichas comunidades indígenas”[164].

 

A su vez, la Defensoría, en respuesta al oficio del 27 de enero de 2025, envió a esta Sala un informe sobre el programa “Pilotaje” y “Modalidad Propia e Intercultural”[165]. Para su ejecución, se programaron visitas en 18 comunidades pertenecientes al distrito de Riohacha. De ellas, 12 se lograron, 3 no fueron posibles por motivos de seguridad y en 3 no fue atendida la visita.

 

Las conclusiones reportadas fueron: (i) inconformidades frente a las fechas de inicio de cada programa, así como en la priorización y selección de comunidades; (ii) las comunidades visitadas no cuentan con los principios de oportunidad, de atención integral, caracterización y participación (concertación); (iii) las niñas, niños, mujeres gestantes y madres lactantes no reciben estos servicios desde diciembre de 2024; (iv) debido al diálogo por parte de las entidades con personas que no son reconocidas como autoridades, se han creado nuevas unidades de servicio con diferentes usuarios (algunos miembros de otras comunidades), lo que las comunidades denominan “trasteo de niños”[166], y (v) estas dificultades afectaron la armonía entre las comunidades y entre las familias, generando divisiones en el territorio y conflictos interclaniles.

 

Metodología de la verificación: Se programaron visitas en 18 comunidades pertenecientes al distrito de Riohacha. Dentro de ellas: se lograron 12 visitas, 3 no pudieron visitarse por motivos de seguridad y en 3 no fue atendida la visita. A su vez, el informe se divide en dos partes, en primer lugar, la descripción de cada visita y, en segundo, las conclusiones generales[167].

 

1.     Loma Fresca. Desde el año 2022, la comunidad ha contado con los servicios del ICBF en la modalidad Propia e Intercultural, con 3 Unidades Comunitarias de Atención (UCA) que atendían a 45 niñas y niños. De 10 a 12 niños se trasladaban hasta el Centro de Desarrollo Infantil (CDI) del corregimiento de Camarones, con el riesgo de ser transportados en motos (2 o 3 niños por moto, además del conductor), lo que pone en peligro la vida e integridad de los menores, así como la de otras personas. El resto de los niños quedaba sin servicios, queda en lista de espera. Sin embargo, para 2024, se inició la modalidad de Pilotaje, que estuvo vigente desde mayo hasta diciembre. Durante este período, la comunidad recibió un solo paquete de alimentos (mercado), aunque con la limitación de que solo se entregaba un paquete por familia. Además, la comunidad manifiesta que durante el tiempo en que recibieron servicios de atención, no hubo cobertura total para todos los niños y las niñas, ya que solo se entregaba un paquete por familia, independientemente del número de niños que tenía cada familia.

2.     La Guásima. Si bien no se han presentado muertes por desnutrición, en el 2024 se registraron 7 casos de enfermedades diarreicas (EDA). No cuentan con los servicios del ICBF. Algunos niños, cuando es posible, deben desplazarse hasta la UCA de la comunidad Tocoroma; este traslado se realiza en motocicleta, lo que pone en riesgo la seguridad y la vida de los menores. En 2024, solicitaron entrar al programa de Pilotaje y recogieron los datos para hacer la bioreferenciación, pero no ha llegado el programa.

3.     La Cachaca 3.  En los últimos cuatro años no se han reportado muertes por desnutrición. No obstante, en el 2024 se reportó un niño con desnutrición, el cual fue identificado por el ICBF y se activó la ruta correspondiente. Para el mismo año, la comunidad experimentó una epidemia de diarrea que se trató con medicina tradicional, la causa probable se le atribuye a la calidad del agua. Manifestaron no tener conocimiento sobre el programa del Pilotaje, pero del 2022-2024 contaban con una UCA, siempre quedaban niños por fuera, sin cupo. A la fecha de la visita (24 de febrero de 2025) los servicios del ICBF no habían iniciado.

4.     Puerto Chentico. Durante el 2024, la comunidad contó con el programa de Pilotaje, con una cobertura de 120 familias. La última vez que recibieron el paquete alimenticio fue en diciembre de 2024. Este programa fue concertado con la comunidad y debidamente socializado.  Para el 2025, se solicitaron cupos para 240 familias, sin embargo, en el momento no ha iniciado a pesar de haber solicitado oportunamente el inicio del programa. La comunidad informa que el ICBF, proporcionó algunos insumos para una enramada que está siendo construida por la comunidad para la prestación de servicio de atención a la Primera Infancia, esta no ha sido finalizada pues falta la adquisición de tejas para la misma. Durante la ola invernal llegó paquetes alimenticios para las niñas y niños registrados, por lo que no hubo suspensión del servicio. Es menester mencionar, que la comunidad no goza de cultivos, esto por la ausencia de agua fija.

5.     La Cachaca I.  Se reportaron 2 casos de riesgo de desnutrición en menores de 5 años. Además, 2 casos de niños con EDA, que fueron tratados con medicina tradicional. La comunidad cuenta con los servicios del ICBF desde el 2023, un CDI y bajo la modalidad propia e intercultural. Se hizo el tránsito al Pilotaje que funcionó de abril a diciembre de 2024. Problemas con la calidad de algunos alimentos.

6.     Tocoromana. Conflicto interno, cuenta con dos autoridades reconocidas. “la autoridad manifiesta que existen tratos privilegiados en la implementación. Anotando que, al existir una división interna en su comunidad, el ICBF desconoce la misma, y le implementó 300 cupos a la otra autoridad en la modalidad de Pilotaje, contrario a su caso, donde solicitó 160 cupos y de acuerdo con lo anotado por la autoridad Leonela, el ICBF le manifiesta que no hay cupos”. Las instituciones no realizan una repartición equitativa en toda la comunidad, sino sólo a sus afines, dejando a la otra parte de la comunidad sin ningún tipo de beneficio de los planes y programas de las entidades y organizaciones. Con la modalidad de Pilotaje ha visto retrocesos, no solo porque a la parte de la comunidad que la reconoce como autoridad no le han implementado, sino también porque con la Modalidad Propia e Intercultural se garantizaba la alimentación y atención integral del niño o niña. Ahora, con el pilotaje se utiliza lo que es para un niño o niña para toda la familia, además de no gozar de atención integral como lo es la lúdica. “Se observó el desconocimiento de las entidades de las divisiones internas de algunas comunidades, como lo es Torcoromana, de acuerdo con lo relatado por la autoridad y al observarse que parte de la comunidad no goza de ningún tipo de modalidad del ICBF. Se observó que en esta comunidad se dio prevalencia a una parte de sus miembros, que decidió acogerse a la modalidad de Pilotaje”.

7.     El Colorado. Aunque conocen el contenido del programa Pilotaje del ICBF, este aún no ha comenzado, la comunidad decidió hacer el tránsito a esta modalidad enviando desde finales de agosto la solicitud a ICBF para que no hubiese retrasos en el inicio del programa. Cuentan con 2 UCA, cuentan con un micro acueducto desde el 2014, gestionado por el DPS, el cual también beneficia a las comunidades de Ocho Palmas y Montes de Pinos. Problemas de Movilidad en la época invernal que llegan al punto de interrumpir los programas.

8.     Ocho Palmas.  Para el año 2024, operó la modalidad propia e intercultural a través de una UCA que atendía 20 niñas y niños, a los que se les daba atención desde las 7 am hasta las 3:00 pm, dándoles cinco tiempos de comida. Para la vigencia 2025, se solicitó al ICBF por consenso de toda la comunidad el tránsito a la modalidad Pilotaje para 51 familias, sin embargo; a la fecha de la visita del equipo técnico no se les ha notificado el inicio de este.

9.     Las Delicias. En el resguardo se adelantó la atención de niñas y niños en primera infancia por parte del ICBF a través de la modalidad propia e intercultural que empezó en el mes de mayo de 2024. Sin embargo, en el mes de septiembre de 2024 se envió al ICBF la focalización de 1.300 niños para ser atendidos en la modalidad pilotaje, dada la campaña e insistencia del ICBF para realizarse el tránsito. 17 peticiones al ICBF sin respuesta. Realizan una reunión en la institución etnoeducativa, en ella le entregan documentos que quieren sean revisados por la Corte Constitucional. Se habló del desconocimiento de las entidades nacionales y departamentales para realizar el dialogo genuino con las comunidades, situación que ha generado conflicto entre ellas. En ocasiones se ha dialogado y gestionado programas y proyectos con personas que no están oficialmente reconocidas por las comunidades o, por el contrario, en algunas comunidades existen dos autoridades reconocidas y sólo se adelanta dialogo y concertación con una sola.

10. El Horno. Se han identificado 8 niños en riesgo de desnutrición infantil que no están siendo atendidos por el sistema de salud ni en el centro de recuperación nutricional. En el mes de septiembre del año 2024, se solicitó al ICBF la priorización de la comunidad El Horno para la prestación del programa Pilotaje con la focalización y priorización de 30 familias. Sin embargo, a la fecha de la visita no se les ha informado sobre el inicio del programa denotando preocupación por parte de la autoridad pues es necesaria la atención de esta población.

11.  El Puy. Entre los años 2022 y 2023 fueron atendidos dos niños menores de cinco años en el Centro de Recuperación Nutricional. Frente a atención de niñas y niños en primera infancia para el año 2024 se prestó a través de la modalidad propia e intercultural en una UCA con cobertura a 15 niñas y niños, esta modalidad empezó en el mes de mayo y finalizó en el mes de diciembre de 2024 dejando ración para vacaciones. Sin embargo, argumenta que dichas raciones duran aproximadamente una o dos semanas dependiendo el número de personas por familia. Manifiesta que con UCA llevaban 8 años, donde no existieron inconvenientes, la alimentación era concertada con las autoridades y padres de familia. Para el año 2025 se solicitó en el año 2024 al ICBF el transito al pilotaje con la focalización y priorización de 60 familias, sin embargo, a la fecha de la visita no se había dado el inicio del programa, según la autoridad consultada se le había informado del inicio de la fase de alistamiento en la primera semana del mes de marzo de 2025.

 

Fuente: Elaboración propia con base en el Informe de la Defensoría

 

Conclusiones

 

1.     El derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria de las niñas y los niños de las 19 comunidades del pueblo Wayuu ubicadas en el Distrito de Riohacha, en los programas ofertados por ICBF, no cuentan con los principios de oportunidad, de atención integral, caracterización y participación (concertación).

2.     Las comunidades que solicitaron el tránsito al "Pilotaje" no habían sido priorizadas o focalizadas por el ICBF al momento de la visita del equipo técnico de la Defensoría del Pueblo, a pesar de que la entidad había realizado acciones de sensibilización para promover este tránsito de la “Modalidad Propia e Intercultural” al "Pilotaje".

3.     Actualmente, las comunidades visitadas no cuentan con los servicios de atención a la primera infancia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). Los niños, niñas, mujeres gestantes y madres lactantes no reciben estos servicios desde diciembre de 2024.

4.     Algunas personas de la comunidad que han sido agentes educativos en las UCA manifiestan su deseo de continuar con la Modalidad Propia e Intercultural, ya que esta fomenta prácticas pedagógicas interculturales dirigidas a la primera infancia, con el objetivo de fortalecer su desarrollo integral. Además, se busca promover acciones de cuidado que favorezcan la salud, la nutrición y el bienestar, fomentando hábitos y estilos de vida saludables tanto en las niñas y los niños como en las mujeres gestantes y sus familias.

5.     Frente a la información proporcionada por las comunidades sobre los privilegios entre las comunidades que optaron por el “Pilotaje” a las que decidieron continuar con la modalidad propia e intercultural, se evidencia inconformidad frente a las fechas de inicio de cada programa en el año 2024 y la priorización y selección de las comunidades para el inicio de la operación de los programas de atención a la primera infancia.

6.     Algunas comunidades visitadas informan la ausencia de programas que anteriormente existían en su comunidad, debido al dialogo por parte de las entidades con personas que no son reconocidas como autoridades, se han creado nuevas unidades de servicio con diferentes usuarios (algunos miembros de otras comunidades), lo que las comunidades denominan “trasteo de niños”.

7.     Es importante resaltar, de acuerdo con lo expuesto por miembros de las comunidades, que las formas de priorizar, focalizar y seleccionar a las beneficiarias y/o los beneficiarios de los programas de primera infancia, como los programas o proyectos desarrollados para superar la ECI, han afectado la armonía entre las comunidades y entre las familias, generando divisiones en el territorio y conflictos interclaniles.

8.     Todo el esfuerzo institucional realizado en años anteriores para alcanzar el impacto en la recuperación nutricional de las niñas y niños del pueblo Wayuu atendidos a través de los programas implementados por el ICBF podría perderse, debido a la suspensión de la implementación de nuevos programas. Como resultado, se ha perdido la continuidad de la atención a la población infantil, madres gestantes y lactantes Wayuu.

 

Finalmente, es importante mencionar que en la mayor parte de las comunidades existió interrupción de los programas de atención a la primera infancia, toda vez que, desde diciembre de 2024, las comunidades visitadas han estado sin los servicios del ICBF. Esto ha dejado a la población infantil y materna sin acceso integral a alimentación adecuada y atención en los primeros meses del año 2025. Adicionalmente, la falta de consulta previa y concertación con las autoridades tradicionales ha generado conflictos entre los líderes comunitarios y el Estado, debilitando la implementación efectiva de los programas y aumentando la desconfianza en las instituciones.

 

Anexo número 13 Informe de la Veeduría ciudadana.

 

La Veeduría envió un informe a la Sala en respuesta al auto del 27 de enero de 2025 relacionado con el desempeño del ICBF en la ejecución e impactos de los programas: “Modalidad Propia e Intercultural”, “Modalidad de Atención Integral” y “Pilotaje” en el territorio Wayuu[168].

 

Sobre la implementación del “Pilotaje” en el pueblo Wayuu, mencionó una reunión al interior del MESEPP[169], en la que el ICBF manifestó que este programa permitió un incremento en todas las modalidades de cobertura de primera infancia al pasar de 95.994 niños atendidos en el 2023 a 198.005, lo que representaba un incremento del 106%. A su vez, la Veeduría advirtió que, de acuerdo con el informe presentado por la Consejería, la cobertura en todas las modalidades de primera infancia fue de 141.214 niñas y niños beneficiarios en el 2024, lo que implica un incremento del 15% frente al 2023. Al comparar los datos de la modalidad anterior (modalidad propia e intercultural) que alcanzaba las 68.936 niñas y niños Wayuu como beneficiarios, el “Pilotaje” muestra un crecimiento del 23% frente a la modalidad anterior[170].

 

En un espacio de deliberación con diferentes actores Wayuu[171], abordó la oferta institucional del ICBF con énfasis en el “Pilotaje”.  Allí, el ICBF explicó que el éxito del nuevo modelo de atención radica en que los recursos son manejados por asociaciones indígenas constituidas por autoridades territoriales y ancestrales que, unificadas, pueden manejar la implementación del modelo dentro de sus propios territorios y evitar el traslado de niños de comunidad en comunidad, como sucedía en el modelo de las UCAS[172]. Sin embargo, “las comunidades vinculadas a las Unidades de Atención no cuentan con el músculo financiero necesario para el sostenimiento de las operaciones exigidas por el programa mientras se logran gestionar los recursos del ICBF”[173].

 

La Veeduría afirmó que, pese a los esfuerzos para ampliar la cobertura de los programas de atención, persisten deficiencias estructurales y operativas que afectan el cumplimiento efectivo de la Sentencia T-302 de 2017 y la garantía de los derechos de las y los niños Wayuu[174], debido a la limitada cobertura de los programas, la precariedad de la infraestructura, la falta de articulación intercultural e interinstitucional y las dificultades en la administración de los recursos.[175]

 

A su vez, la Veeduría alertó sobre la persistencia de bloqueos y protestas sociales por parte de las comunidades indígenas, lo que, en sus palabras, “evidencia la insatisfacción con la gestión de los programas”[176]. Aunado a ello, subrayó la inestabilidad laboral del talento humano y la ausencia de procesos de capacitación adecuados, de un seguimiento y supervisión rigurosa de la ejecución y de indicadores de salud y nutrición, lo que impide la medición precisa de los avances frente a la mitigación de la crisis humanitaria. 

 

Fuente: Informe de la Veeduría Ciudadana, pág. 22-24

 

 

Anexo número 14. Información sobre los conceptos de expertas y expertos.

 

En el marco de la inspección judicial realizada en septiembre de 2021[181] el centro de estudios Dejusticia enfatizó en la interdependencia de los derechos, principalmente entre el derecho al agua potable y a la alimentación. A su vez, consideraron que la ausencia de fuentes de agua potable se encuentra asociada, no solo a factores medioambientales, sino también, a las deficientes políticas públicas. Lo que, en últimas, implica el desconocimiento de la obligación estatal de facilitar el derecho a la alimentación.

 

Este concepto resaltó la importancia de que las entidades a cargo de los indicadores de la desnutrición infantil presentaran tanto las cifras, como la metodología para la obtención de los datos, que “resultan claves para la puesta en marcha de intervenciones estatales”[182]. Dejusticia concluyó que ante la imposibilidad de las comunidades de garantizar su seguridad alimentaria por medio de prácticas tradicionales de producción y alimentarias, la disminución de las raciones de comida entregadas por el ICBF y la baja frecuencia de sus entregas, la ausencia de una infraestructura y de un mínimo de agua potable para la cocción e higiene de los alimentos y la ausencia de un sistema que permita a toda la población infantil acceder a los cupos de la UCA, no se satisfacía el derecho fundamental a la alimentación adecuada[183].

 

La experta Gloria Pinzón Villate identificó, en relación con los programas de atención alimentaria Modelo Propio Intercultural y 1000 días para cambiar el mundo, la presencia de productos comestibles ultraprocesados (PCUs)[184], dirigidos a niñas y niños de 6 a 11 meses, advirtiendo la necesidad de replantear el uso de estos productos[185]. Concluyó que no se había cumplido el objetivo y se estaba violando el derecho a la alimentación”[186].

 

El tercer informe, presentado en el marco de la inspección judicial entre el 17 y 21 de abril de 2023[187], a cargo del Dr. Gustavo Cediel Giraldo, se basa en las observaciones realizadas durante el recorrido de 21 comunidades pertenecientes a los municipios de Maicao, Manaure, Riohacha y Uribia[188]. El experto afirmó que “no existen avances en lo planteado en la Sentencia T-302 del 2017”[189]. Frente a los avances estructurales, las comunidades declararon que son casi nulos. Además, se percibieron dos problemáticas reiteradas: la falta de gobernanza en los procesos de las soluciones y la falta de articulación entre las comunidades y las entidades gubernamentales.[190]

 

El informe clasificó sus recomendaciones en dos grupos. El primero encara las acciones en términos de las preocupaciones urgentes. Allí recomendó: (i) aplicar el Plan ordenado en el Auto 696 de 2022; (ii) transitar de la atención focalizada a la atención universal en los diferentes programas alimentarios[191]; (iii) involucrar siempre espacios de consenso con la comunidad[192]; (iv) mejorar los mecanismos de reconocimiento y acción frente a los casos de desnutrición[193]; (v) realizar diagnósticos actualizados sobre la situación de la niñez Wayuu, y (vi) atender el reclamo sistemático de las diferentes comunidades sobre la falta de cobertura, cantidad, calidad y pertinencia cultural de la atención alimentaria[194].

 

El segundo grupo de recomendaciones propone acciones dirigidas a la reparación de las fallas estructurales: (i) aplicar un enfoque de derecho -dejar a un lado el asistencialismo- en el abordaje del hambre en la niñez Wayuu[195]; (ii) trabajar por la soberanía y seguridad alimentaria en función del desarrollo territorial[196]; (iii) construir una política para alcanzar la autonomía y soberanía alimentaria del pueblo Wayuu[197]; (iv) construir lo antes posible el MESEPP, (v) integrar un grupo académico con experticia en la temática de alimentación saludable, solidaria y sustentable sin conflicto de intereses.

 

A continuación, se muestra una gráfica elaboraba por el experto Dr. Gustavo Cediel Giraldo, en el marco de la inspección judicial del 2023, que ilustra su concepto técnico:

 

Gráfica 2. Concepto técnico a la luz del cumplimiento de los objetivos constitucionales mínimos sobre alimentación de la Sentencia T-302 del 2017.

Fuente: Informe del experto en seguridad alimentaria, pág. 8-13

 

 

Anexo número 15. Peticiones recibidas en relación con el ICBF

 

Elaboración propia con base en las peticiones e información allegada a la Sala.

 

 

Anexo número 16. Gráficas sobre las muertes, proporcionalidad y tasa de mortalidad de las niñas y niños Wayuu en La Guajira

 

Elaboración propia con base en la información del INS[198]

 

 

Gráfica 3. Tasa de mortalidad por cada 100.000 menores de 5 años por Desnutrición Aguda (DNT)

 

Fuente: elaboración propia con base en la información del INS[199]

Anexo número 17. Síntesis de la información allegada durante el seguimiento en relación con el objetivo constitucional mínimo segundo