TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-196/25

 

SOLICITUD DE MEDIDAS PROVISIONALES PARA SUSPENDER LOS EFECTOS DE UNA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos de procedencia

 

MEDIDAS PROVISIONALES-Deben ser razonadas, sopesadas y proporcionadas a la situación planteada

 

MEDIDAS PROVISIONALES-Suspensión del acto específico de autoridad pública, administrativa, judicial o particular por amenaza o vulneración

 

SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Finalidad de sus ingresos

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Séptima de Revisión

 

AUTO 196 DE 2025

 

Referencia: expediente T-10.741.352

 

Asunto: acciones de tutela presentadas por la Agencia Nacional de Minería (ANM) y varios municipios en contra del Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó)

 

Magistrada sustanciadora:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D. C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por las magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Paola Andrea Meneses Mosquera, quien la preside, así como por el magistrado José Fernando Reyes Cuartas, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere el siguiente

AUTO

I.       ANTECEDENTES

 

1.                 Proceso de acción de grupo. Alrededor de 7005 personas presentaron una acción de grupo en contra de la Agencia Nacional de Minería (ANM), la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el municipio de Río Quito. Esto, con el propósito de que las entidades (i) fueran declararas administrativamente responsables de los deterioros que producía la actividad minera ilegal en el río Quito, ubicado en el departamento del Chocó, e (ii) indemnizaran los correspondientes perjuicios. El Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, Chocó, accedió a las pretensiones y reconoció a cada damnificado 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes, los cuales ordenó pagar a través del Fondo para la Protección de los Derechos e Intereses Colectivos, administrado por la Defensoría del Pueblo. La decisión fue recurrida en apelación por parte de las entidades demandadas. El Tribunal Administrativo del Chocó confirmó el fallo de primera instancia.

 

2.                 Dicha decisión fue objeto de acción de tutela por parte de la ANM y otros. El juez de tutela concedió el amparo de los derechos fundamentales de los accionantes. Esto, al considerar que se había configurado un defecto procedimental absoluto. En consecuencia, ordenó al tribunal que dictara un nuevo fallo que estudiara todos los motivos de inconformidad de los recursos ordinarios que en su momento interpusieron los accionantes. Dicha decisión fue impugnada por las personas afectadas. El juez de tutela de segunda instancia confirmó el fallo del a quo.

 

3.                 De conformidad con lo anterior, el tribunal, en cumplimiento de las ordenes emitidas por los jueces de tutela, emitió una sentencia de reemplazo en la que confirmó lo decidido por el juez de primera instancia en el marco del proceso de la acción de grupo. Es decir, confirmó la decisión de ordenar la indemnización por parte de las entidades a los demandantes. No obstante, las entidades demandadas no pagaron la condena impuesta.

 

4.                 Proceso ejecutivo. El 1° de febrero de 2024, el grupo demandante presentó una demanda ejecutiva en contra la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Agencia Nacional de Minería, la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Chocó y el municipio de Río Quito. El 12 de febrero de 2024, el Juzgado 001 Administrativo de Quibdó́ libró mandamiento de pago, al considerar que la obligación contenida en las sentencias condenatorias era clara, expresa y exigible.

 

5.                 El 12 de marzo de 2024, el Juzgado de conocimiento rechazó de plano la excepción de “falta de claridad del título ejecutivo”, ya que no estaba contemplada como una excepción de mérito en el artículo 442 del Código General del Proceso (CGP). Por lo tanto, ordenó seguir adelante con la ejecución y requirió a las partes para que presentaran la liquidación del crédito, en los términos del artículo 446 del CGP.

 

6.                 Contra la anterior decisión, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Agencia Nacional de Minería interpusieron recursos de apelación. El ministerio indicó que la obligación exigida no era clara porque no se estableció la autoridad encargada de pagarla. La ANM, por su parte, señaló que no se individualizó a las personas que integraban el grupo afectado y por lo tanto no era posible inferir que el título era expreso. El 4 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la decisión de primera instancia.

 

7.                 Posteriormente, mediante auto del 24 de julio de 2024, el Juzgado 001 Administrativo de Quibdó resolvió, entre otros asuntos, (i) decretar el embargo y retención de los dineros de la Agencia Nacional de Minería, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó y del municipio de Río Quito “hasta la suma de $370.275 ́657.012” y (ii) ordenar a las entidades financieras en donde tuvieran cuentas dichas entidades que depositaran los dineros en una cuenta de depósitos judiciales del Banco Agrario de Colombia, a nombre del señor Cristóbal Mena Córdoba, uno de los demandantes en la acción de grupo. El 30 de julio de 2024, la ANM apeló la decisión. El municipio de Río Quito, por su parte, pidió la aclaración del referido auto.

 

8.                 Luego, la ANM tuvo conocimiento de que se congeló su cuenta de ahorros No. 0000629006 del Banco de Bogotá, en la que afirma que se incluyen recursos correspondientes al Sistema General de Regalías (SGR), por un valor de $370.275.657.012,15. Asimismo, expresó que el 1 de agosto de 2024, la ANM radicó ante el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Quibdó incidente de desembargo, “atendiendo a la inembargabilidad de la cuenta de ahorros No. 0000629006 del Banco de Bogotá en donde se manejan recursos correspondientes al Sistema General de Regalías”[1]. No obstante, la medida se habría mantenido. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE), por su parte, coadyuvó el referido incidente.

 

1.     Trámite de la acción de tutela

 

1.1.          Solicitud de amparo

 

9.                 A mediados del mes de agosto de 2024, se presentaron treintaitrés (33) acciones de tutela en contra del Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, Chocó, por parte de distintos municipios y la Agencia Nacional de Minería, con el fin de proteger sus derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de justicia, defensa y contradicción. A continuación, se presenta un listado de las entidades accionantes[2]:

 

 

10.             En los múltiples escritos de demanda, los municipios y entidad accionantes consideraron que el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, Chocó, vulneró los derechos invocados al decretar, mediante providencia del 24 de julio de 2024, medida cautelar en el marco del proceso ejecutivo identificado con el radicado 27001-33-31-001-2009-00224-00/01[3], consistente en el embargo de las cuentas de la Agencia Nacional de Minería, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo del Chocó (CODECHOCO), y el municipio de Río Quito.

 

11.             Los accionantes indicaron que los dineros afectados por la medida cautelar decretada y aplicada corresponden a recursos del SGR y, por ello, serían inembargables[4]. Asimismo, manifestaron que la medida cautelar supone un perjuicio irremediable[5], ya que ordena poner a disposición del señor Cristóbal Mena Córdoba los dineros retenidos y no a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, administrado por la Defensoría del Pueblo[6]. Igualmente, consideran que los municipios accionantes fueron afectados al no habérseles dado la posibilidad de participar en el proceso que condujo a la decisión judicial atacada.

 

12.             Por lo demás, los accionantes resaltaron del Concepto Jurídico No. 1-2021-035664 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público lo siguiente:

 

“Si a pesar de la prohibición consagrada en el artículo 594 de la ley 1564 - Código General del Proceso, los jueces o funcionarios administrativos, decretan medidas cautelares de embargo sobre recursos inembargables, le corresponde a las administraciones territoriales en ejercicio de la autonomía consagrada en el artículo 287 de la Constitución Política, y en defensa del patrimonio público, como derecho colectivo, solicitar el desembargo inmediato de los recursos, aportando para el efecto, CERTIFICACION expedida por el representante legal de la entidad territorial (gobernador o alcalde) y secretario de hacienda, indicando el origen de los recursos y que estos hacen parte del presupuesto del departamento, distrito o municipio”[7].

 

13.             De conformidad con lo anterior, los municipios demandantes solicitaron ordenar el levantamiento del embargo y congelamiento de los recursos del Sistema General de Regalías contenido en la cuenta de ahorros No. 0000629006 del Banco de Bogotá[8]. El municipio de Tadó (Chocó), por su parte, solicitó ordenar el levantamiento del embargo y congelamiento de los recursos del Sistema General de Regalías contenido en la cuenta de ahorros No. 578338832 del Banco de Bogotá”[9].

 

14.             La ANM solicitó (i) que se tutelen de forma transitoria los derechos fundamentales al debido proceso en sus facetas de derecho de defensa y de contradicción y el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y que, como consecuencia de lo anterior, (ii) se ordene la suspensión del auto interlocutorio de embargo del 24 de julio de 2024 y de todos sus efectos, hasta tanto se resuelvan los recursos judiciales interpuestos, los cuales afectan de manera directa la procedencia de la medida de embargo sobre cuentas definidas por el legislador como inembargables[10].

 

1.2.          Admisión y acumulación de expedientes

 

15.             Mediante auto interlocutorio núm. 0725 de 15 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, dispuso, entre otras medidas, (i) acumular las acciones de tutela bajo radicados núm. 27001233300020240008600[11], 27001233300020240008700[12], 27001233300020240008900[13], 27001233300020240009200[14] y 27001233300020240009300[15] y determinar que el expediente principal sería el radicado bajo el núm. 27001233300020240008600, (ii) admitir la acción de tutela interpuesta y (iii) vincular a la Agencia Nacional de Minería, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, el municipio de Río Quito, la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó (CODECHOCÓ), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Dr. José Dolores Palacios Córdoba, en su condición de apoderado de los accionantes y abogado coordinador del proceso ejecutivo emanado de sentencia en la acción de grupo bajo radicado No 27001333300120090022400.

 

16.             Posteriormente, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 2.2.3.1.3.1. del Decreto 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho[16], el Tribunal Administrativo del Chocó dispuso la acumulación de los restantes procesos a los que se refiere el presente caso. Esto, en atención a la semejanza de hechos y, especialmente, la coincidencia en el hecho que presuntamente causó la vulneración de los derechos invocados[17]. Asimismo, “vinculó de manera oficiosa a todos los municipios beneficiarios de las regalías nacionales y ordenó a la Agencia Nacional de Minería que en el terminó de dos (2) días reali[zara] la notificación de los mismos y […] enviará la respectiva constancia a[l] despacho”[18]. Por lo demás, aceptó las coadyuvancias de la Federación Colombiana de Municipios y de los municipios de Caparrapí, Villa del Rosario, Villa de Leyva, Motavita, Teruel, Lenguazaque, Sutatausa, Ubaté, Jericó y Cucunubá. Varios despachos judiciales remitieron casos para su acumulación teniendo en cuenta que el demandando en este caso es el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Quibdó. Lo anterior, en atención a la regla establecida en el artículo 2.2.3.1.2.1., numeral 5, del Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho[19].

 

1.3.          Fallos de tutela de instancia

 

17.             Decisión de primera instancia. El 3 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, resolvió (i) declarar la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, (ii) declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, respecto a los municipios de Socha, Íquira, Buenos Aires, entre otros[20], (iii) declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y (iv) rechazar por improcedente la acción de tutela presentada por los municipios enunciados en el literal segundo.

 

18.             La autoridad judicial sostuvo que el auto del 24 de julio de 2024, por medio del cual el juzgado accionado ordenó el embargo de las cuentas de las entidades ejecutadas, no está ejecutoriado. Lo anterior, toda vez que la solicitud de aclaración, los recursos de reposición y apelación y la petición de desembargo y levantamiento de medida cautelar que presentaron las partes ejecutadas no han sido resueltas. Por lo tanto, concluyó que la ANM acudió a la acción de tutela, con el fin de solicitar el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad, sin cumplir con el requisito de subsidiariedad.

 

19.             El 4 de septiembre de 2024, el expediente identificado con el radicado 27001-23-33-000-2024-00125-00, correspondiente al proceso de tutela del municipio de Planeta Rica Córdoba en contra del Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó), fue remitido por parte del Tribunal Administrativo de Córdoba por falta de competencia[21]. Invocó como fundamento para la remisión el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho. El proceso habría sido repartido al Tribunal Administrativo del Chocó el 6 de septiembre siguiente[22].

 

20.             Impugnación. La ANM, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y los municipios de Aracataca, Buenos Aires, Cartago, Guaduas, Quípama, San Pablo de Borbur, Socha, Sogamoso, Villa de Leyva y Villa del Rosario impugnaron la decisión de primera instancia.

 

21.             La ANM consideró que el tribunal (i) incurrió en un error al momento de determinar el problema jurídico porque su decisión no se centró en los hechos que producen la amenaza de los derechos fundamentales alegados, (ii) tuvo una indebida valoración del criterio de subsidiariedad porque los medios de defensa ordinarios no son idóneos ni eficaces para precaver la vulneración de los derechos fundamentales invocados y (iii) incurrió en un desconocimiento del precedente constitucional porque desconoció las reglas jurisprudenciales de inembargabilidad y sus excepciones.

 

22.             Decisión de segunda instancia. El 31 de octubre de 2024, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, resolvió (i) declarar la falta de legitimación en la causa por activa de los municipios tutelantes y (ii) confirmó en los demás la sentencia impugnada. La autoridad judicial indicó que los municipios tutelantes no están legitimados en la causa por activa porque no fueron parte ni de la acción de grupo ni del proceso ejecutivo en el cual se dictó el auto que decretó el embargo. Sostuvo que la providencia judicial que se cuestiona se dictó en un proceso ejecutivo que aún se encuentra en trámite y, en consecuencia, aquella no está en firme. Lo anterior, de conformidad con el artículo 302 del Código General del Proceso. Esta circunstancia restringe, a juicio del Tribunal, la actuación del juez de tutela.

 

23.             Agregó que la Agencia Nacional de Tierras [sic] no acreditó que la decisión cuestionada le cause un perjuicio irremediable que amerite la intervención excepcional del juez de tutela. Esto, porque si bien indicó que en cumplimiento de la providencia cuestionada se congelaron recursos del Sistema Nacional de Regalías y ello podría afectar a los entes territoriales, (i) no demostró la afectación de las garantías superiores de las que es titular y (ii) no allegó prueba siquiera sumaria de que la medida afectó de manera efectiva los referidos dineros[23].

 

 

1.4.    Actuaciones judiciales en sede de revisión

 

24.             Selección del expediente. El 18 de diciembre de 2024, la Sala de Selección de Tutelas Número Doce de la Corte Constitucional seleccionó el expediente número T-10.741.352 para su revisión. El expediente fue repartido a la magistrada sustanciadora el 23 de enero de 2025.

 

25.              Auto de pruebas. Mediante auto del 7 de febrero de 2025, la magistrada sustanciadora decretó la práctica de pruebas. Lo anterior, con el propósito de indagar sobre (i) el proceso ejecutivo que adelantó el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó), (ii) los depósitos judiciales derivados de la aplicación de la medida cautelar discutida y las solicitudes de desembargo de los recursos, (iii) la información relacionada con los recursos y beneficiarios del Sistema General de Regalías, (iv) el proceso de asignación de recursos a los municipios beneficiarios del Sistema General de Regalías y (v) el procedimiento de entrega y administración de los recursos vinculados a fallos de acciones de grupo y que por mandato legal se dirigen al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.

 

26.             Solicitud de medida provisional. El 7 de febrero de 2025, la ANM allegó un oficio en el que sostuvo que el embargo que decretó el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Quibdó transgredió sus derechos y los de los municipios que también hacen parte de la demanda. En consecuencia, considera que se requiere de manera urgente la adopción de medidas provisionales e impostergables que supriman el riesgo de pérdida de recursos del Sistema General de Regalías de propiedad del Estado que están embargados y retenidos por el despacho judicial accionado. Por lo tanto, solicitó lo siguiente:

 

27.             Por un lado, “que se decrete la medida provisional prevista en el artículo 7° del Decreto 2591 de 1991, en el sentido de ordenar la devolución inmediata de [la suma de dinero] retenid[a] y consignad[a] a órdenes de la Defensoría del Pueblo – Fondo para la Protección de los Derechos e Intereses Colectivos, producto del embargo decretado por el juzgado accionado según providencia del 24 de julio de 2024 y que recayó sobre la cuenta de ahorros No. 0000629006 del Banco de Bogotá, de titularidad de la Agencia Nacional de Minería, y que corresponden a recursos del Sistema General de Regalías […]”.

 

28.             Por el otro, de no considerarse la solicitud cautelar antes mencionada, solicitó que se decrete la medida provisional de protección prevista, también, en el artículo 7° del Decreto 2591 de 1991 y, en consecuencia, “se decrete la suspensión inmediata de todos los efectos del auto interlocutorio de embargo del 24 de julio de 2024, incluido el trámite del recurso de apelación que conoce en la actualidad el Tribunal Administrativo de Quibdó, así como el procedimiento administrativo de reconocimiento y pago de las indemnizaciones, con cargo únicamente a los recursos retenidos de la cuenta de ahorros No. 0000629006 del Banco de Bogotá y que corresponden a recursos del Sistema General de Regalías administrados por la ANM”. Lo anterior, hasta tanto se emita la decisión de fondo en sede de revisión constitucional.

 

29.             Por un lado, la entidad considera que el auto del 24 de julio de 2024 que emitió la autoridad judicial accionada constituye una “vía de hecho”. Esto es así por tres razones. Primera, los recursos objeto de embargo no son de propiedad de la ANM, sino de los municipios y de sus habitantes. Los recursos objeto de embargo no forman parte del patrimonio de la entidad demandada. Su labor respecto de dichos recursos es administrarlos con el fin de que sean distribuidos a diferentes entes del orden territorial. Por lo tanto, no constituyen prenda general del acreedor.

 

30.             Segunda, la medida afectó recursos públicos de carácter inembargable. La medida infringió las normas constitucionales y legales de inembargabilidad y de destinación específica al gasto social de los recursos del Sistema General de Regalías. Protección que tiene sustento en el artículo 45 de la Ley 1551 de 2012, el artículo 594.1 de la Ley 1564 de 2012 y los artículos 125 y 133 de la Ley 2056 de 2020. Precisó, que si bien la Corte Constitucional ha reconocido que el principio de inembargabilidad no es absoluto, también lo es que conforme a lo expresado en las sentencias T-053 de 20227 y T-172 de 2022, “las excepciones que ha edificado la jurisprudencia constitucional guardan relación con recursos que hacen parte bien del Sistema General de Participaciones o del Presupuesto General de la Nación, por lo que su aplicación es de índole restrictiva y no admiten una interpretación analógica o extensiva”.

 

31.             Tercera, desconoció el procedimiento legal de pago de sentencias en acciones de grupo. El juzgado accionado ordenó el embargo y retención de los dineros de las entidades ejecutadas y su depósito en una cuenta de depósitos judiciales a nombre del señor Cristóbal Mena Córdoba. Quien es, apenas, uno de los más de 19 mil beneficiarios de la indemnización y quien, evidentemente, carece de competencia para administrar y pagar efectivamente el monto de las indemnizaciones a todos y cada uno de sus beneficiarios. En su criterio, dicha actuación puso y mantiene en serio riesgo de pérdida del recurso público, por desconocer el destinatario legal y administrador del pago de las indemnizaciones en acciones constitucionales, como lo es el Fondo para la Protección de Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo.

 

32.             Por el otro, la entidad sostiene que se cumplen los requisitos normativos para la adopción de la suspensión provisional. Esto es así por las siguientes razones. Primera, la solicitud de protección constitucional contenida en la acción de tutela tiene vocación aparente de viabilidad por estar respaldada en fundamentos facticos posibles y jurídicos razonables. La decisión adoptada por parte del Juzgado 1º Administrativo de Quibdó mediante auto del 24 de julio de 2024 es contraria al ordenamiento jurídico porque afecta recursos inembargables pertenecientes al Sistema General de Regalías y causa un agravio significativo a entidades de derecho público de carácter nacional, departamental y territorial, que no fueron parte en el proceso ejecutivo y son afectados directos por la medida de embargo.

 

33.             Segunda, existe un riesgo probable de que la protección del derecho invocado o la salvaguarda del interés público pueda verse afectado considerablemente por el tiempo trascurrido durante el trámite de revisión. El embargo genera (i) la inminencia de pérdida de recursos públicos y (ii) una afectación gravísima de los que se necesitan para atender necesidades básicas y proyectos de orden social de los entes territoriales, que en últimas son los beneficiarios de las regalías, pero no participaron en el proceso ejecutivo por no ser parte procesal. Al respecto, precisó que los municipios afectados con el congelamiento de los recursos no pudieron hacerse parte en el proceso ejecutivo que motivó el embargo ni tampoco en instancia de tutela, debido a que fue declarada la improcedencia de la misma por falta de legitimación en la causa de las entidades territoriales.

 

34.             Tercera, la medida provisional no genera un daño desproporcionado a quien afecta directamente. Devolver los recursos a las cuentas pertenecientes de regalías o suspender provisionalmente el cumplimiento del pago de la sentencia del proceso ejecutivo, mientras se decide de manera definitiva la presente acción de tutela, no implica una restricción desproporcionada de los derechos de los beneficiarios de la sentencia del proceso ejecutivo. Esto, porque nada impediría redireccionar la orden para que afecte otro tipo de recursos que no ostenten la categoría de recursos de regalías. Precisó que lo que se busca no es evadir el cumplimiento del fallo, sino que el mismo no afecte recursos que no son de la ANM, sino de los propios habitantes de los municipios titulares de las regalías. Por lo tanto, considera que la medida que se tomaría no comporta un efecto perjudicial excesivo frente a aquello que se permite proteger.

 

35.             La entidad precisó que no está solicitando la suspensión del proceso ejecutivo. Esto, porque la solicitud se dirige exclusivamente a la suspensión del auto que ordenó el embargo y retención de los dineros administrados por la ANM, que no son dineros propios sino provenientes de las regalías, cuya titularidad es de los municipios destinatarios.

 

36.             Finalmente, la ANM informó que denunció al Juez 001 Administrativo de Quibdó por el presunto delito de prevaricato por acción. Precisó que el 4 de diciembre de 2024, el Juzgado 67 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías resolvió “deja[r] sin efecto la orden de consignar los dineros a nombre del señor Cristóbal Mena Córdoba […] y sí, en cambio, a través del delegado fiscal deberá oficiarse a la entidad bancaria informando de esta decisión en el día de hoy y adjuntando si es del caso copia el link de la audiencia, así como del [a]cta de esta audiencia, en la medida que los rubros que se ordenó su embargo y retención en la Agencia Nacional de Minería, sean [c]onsignados, en cumplimiento de la sentencia de primer grado, en el FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS administrados por el Defensor del Pueblo, decisión que se toma hasta tanto el Tribunal Administrativo del Chocó se pronuncia respecto del recurso de apelación interpuesto contra el proveído del 24 de julio del 24 de julio de 2024, proferido por el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Quibdó – Chocó-, a través del cual se decretó la medida cautelar de embargo y retención de los dineros entre otras entidades de la Agencia Nacional de Minería”.

 

37.             Solicitud de coadyuvancia. El 10 de febrero de 2025, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado allegó un oficio en el que manifestó su interés de coadyuvar la solicitud de medida provisional que solicitó la ANM. En su criterio, las decisiones judiciales que dieron lugar a la presente acción de tutela amenazan con afectar de manera inminente el patrimonio público. La entidad considera que la medida provisional está suficientemente fundamentada y es procedente para proteger los recursos afectados por las decisiones judiciales. A su juicio, la solicitud de medida provisional que presentó la ANM cumple con los tres requisitos previstos por la jurisprudencia para que sea concedida. Lo anterior, por las siguientes razones.

 

38.             Primera, la solicitud tiene un respaldo fáctico probado y jurídico razonable. Por un lado, para la entidad existe una base fáctica suficiente para ordenar la medida provisional solicitada por la ANM porque hay órdenes judiciales vigentes que se encaminan, inequívocamente, a concretar la entrega a particulares de los recursos embargados. Precisó que no existe a la fecha ninguna decisión judicial que haya suspendido formalmente los efectos del embargo decretado sobre los bienes de regalías administrados por la ANM. Al contrario, (i) no se ha resuelto el recurso de apelación contra el auto de embargo y (ii) mediante auto del 3 de diciembre de 2024, el Juzgado Administrativo de Quibdó abrió incidente de desacato contra una funcionaria del Banco de Bogotá por incumplir la orden de embargar los recursos de la ANM. Por el otro, para la entidad existe una base jurídica razonable para considerar que los recursos objeto de afectación son jurídicamente inembargables, lo que obligaría al juez de tutela a admitir la solicitud de protección transitoria.

 

39.             Segunda, la solicitud cumple el requisito de la inminencia del riesgo como condición para decretar la medida provisional en el proceso de tutela. Lo anterior, dada la gravedad y urgencia del riesgo. Por lo tanto, considera que es imprescindible que la Corte Constitucional adopte una medida provisional para proteger el patrimonio público y así evitar la pérdida o afectación de más de 370 mil millones de pesos del SGR.

 

40.             Tercera, existe proporcionalidad entre los efectos de la medida provisional y la afectación de los intereses involucrados. Precisó que la ANM no solicitó la suspensión del proceso ejecutivo, sino únicamente la del auto que ordenó el embargo y retención de los recursos administrados por la entidad. A su juicio dicha solicitud es proporcional, en tanto que ni la ANM ni las otras tres entidades ejecutadas en el proceso han desconocido la sentencia judicial en firme ni la obligación indemnizatoria allí establecida, así como tampoco el deber de disponer los recursos presupuestales necesarios para cumplir con la condena. Reiteró que su requerimiento se limita a la posibilidad de liberar recursos de regalías.

 

II.   CONSIDERACIONES

 

41.             De acuerdo con los antecedentes expuestos corresponde a la Sala de Revisión determinar si resulta procedente acceder a la solicitud de medida provisional enviada por la Agencia Nacional de Minería, accionante en el proceso de la referencia y coadyuvada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a partir de su competencia legal para intervención en los procesos judiciales, entre ellos aquellos en donde se requiera la defensa y protección efectiva de los intereses litigiosos de la Nación[24], al igual que de su condición de parte vinculada en la acción de tutela de la referencia.

 

42.             Para resolver este asunto, la Sala adoptará la siguiente metodología. En primer lugar, reiterará el precedente sobre las reglas para la procedencia de la adopción de medidas provisionales en sede de revisión. Luego definirá, a partir de dichas reglas, si la solicitud en comento es procedente.

 

Los requisitos de procedencia de las medidas provisionales en sede de revisión

 

43.             Reglas generales sobre la adopción de medidas provisionales. El artículo 7º del Decreto Ley 2067 de 1991 establece la competencia del juez de tutela para adoptar medidas provisionales para proteger los derechos fundamentales, cuando así lo considere necesario o urgente. Esta medida podrá adoptarse de oficio desde la presentación de la solicitud de tutela. La medida consistirá en la suspensión de la aplicación del acto concreto que amenace o vulnere tales derechos.

 

44.             Esta misma previsión legal determina que la medida provisional también procederá a petición de parte. Bien sea de manera oficiosa o rogada, con la medida “se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante.”

 

45.             La suspensión en comento debe notificarse de inmediato y por el medio más expedito a quien se dirija esa orden. Asimismo, también de oficio o a petición de parte, el juez de tutela está habilitado para (i) adoptar “cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso”; y (ii) mediante resolución fundada, “hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas que hubiere adoptado”.

 

46.             Reglas jurisprudenciales sobre la procedencia de las medidas provisionales. A partir de la interpretación de las reglas descritas, la Corte ha fijado un precedente que determina, de modo específico, qué condiciones deben cumplirse para adoptar una medida provisional, inclusive cuando ello se realiza durante el trámite de revisión[25]. Por ende, la Sala reiterará dichas reglas a continuación:

 

47.             La solicitud de protección constitucional contenida en la acción de tutela tenga vocación aparente de viabilidad. Esta condición, también denominada como fumus boni iuris o apariencia de buen derecho, exige que la solicitud de tutela esté fundamentada tanto en las circunstancias fácticas que expresamente se deriven del expediente, así como en premisas jurídicas razonables y fundamentadas en la jurisprudencia constitucional. Así, aunque en este escenario no se requiere certeza sobre la procedencia del amparo, en todo caso debe acreditarse que la solicitud tenga tales soportes fácticos y jurídicos. Asimismo, la Corte ha señalado que este análisis es preliminar y, por ende, “en ningún caso la adopción de una medida provisional de protección implica un prejuzgamiento, ni la anticipación del sentido de la decisión de fondo por proferir.”[26].

 

48.             Que exista un riesgo probable de afectación considerable al derecho fundamental invocado durante el trámite de revisión. Este requisito, también conocido como periculum in mora, exige que se demuestre que existe un riesgo apreciable de que la afectación a los derechos fundamentales, o la salvaguarda del interés público, se concrete de forma grave mientras se surte el trámite de revisión. Esto de manera que cuando se profiera el fallo respectivo se haya perfeccionado el perjuicio, tornándose en una sentencia tardía y, por lo mismo, inidónea para corregir la afectación del derecho fundamental invocado o del interés público. En ese sentido, la medida provisional es un mecanismo dirigido a precaver ese riesgo y tiene, por ende, naturaleza urgente e impostergable.

 

49.             La medida provisional no genere un daño desproporcionado a quien afecta directamente. De acuerdo con este requisito, la medida provisional debe impedir irrogar un perjuicio grave e irreparable respecto de quien se aplica o quien debe soportar las consecuencias de dicha cautela.

 

50.             En el caso se acredita la apariencia de buen derecho. De acuerdo con las reglas jurisprudenciales mencionadas, el primer aspecto que debe analizarse es si, para el caso analizado, existe apariencia de buen derecho en la reclamación realizada por la accionante ANM.

 

51.             En primera medida, advierte la Sala que el asunto objeto de examen en el expediente de la referencia consiste en determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en la vulneración del derecho al debido proceso en razón de haber ordenado la medida cautelar de embargo sobre los montos consignados en cuentas bancarias de la que es titular la ANM y respecto de recursos que presuntamente corresponden a regalías. Sobre este aspecto se parte de comprobar que la ANM tiene adscrita la función legal de administrar recursos de regalías. En efecto, el numeral 8º del artículo 4º del Decreto Ley 4134 de 2011 determina como una de las funciones de la Agencia Nacional de Minería la de “liquidar, recaudar, administrar y transferir las regalías y cualquier otra contraprestación derivada de la explotación de minerales, en los términos señalados en la ley”. A su vez, el numeral 5º del artículo 5º ibidem consagra que uno de los rubros que integra el patrimonio de la ANM son “los recursos que reciba por concepto de regalías cuando desarrolle por delegación del Ministerio de Minas y Energía la función de fiscalización”. A partir de estas disposiciones es razonable concluir que dentro de los recursos que hacen parte de las cuentas bancarias de las que es titular la ANM podrían estar aquellos pertenecientes al sistema general de regalías.

 

52.             A su vez, aunque la naturaleza específica de los recursos embargados es un asunto que habrá de definirse en sede de revisión, en todo caso la Sala comprueba que existen diferentes disposiciones jurídicas que prescriben la naturaleza inembargable de los recursos que pertenecen al sistema general de regalías, como se explica a continuación.

 

 

53.             Con base en estos dos elementos de juicio, la Sala concluye que en, caso de que se corrobore la pertenencia de los recursos objeto de medida cautelar al sistema general de regalías, podría sostenerse prima facie su condición de bienes inembargables, comprobación que permite acreditar el requisito de fumus boni iuris.

 

54.             En el caso es necesario adoptar medidas urgentes e impostergables. De acuerdo con el artículo 361 de la Constitución, los ingresos corrientes del sistema general de regalías, SGR, están destinados a la financiación de proyectos inversión que contribuyan al desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales. Con este fin, la misma disposición establece los porcentajes de distribución de tales ingresos entre los departamentos y municipios productores y portuarios, así como a favor de, entre otros objetivos, (i) los municipios más pobres del país, con criterios de necesidades básicas insatisfechas y población; (ii) los proyectos sobre el ambiente y desarrollo sostenible de dichos municipios más pobres; (iii) la inversión regional, con criterios de necesidades básicas insatisfechas, población y desempleo, priorizándose proyectos de alto impacto regional; (iv) la conservación de áreas estratégicas ambientales y la lucha contra la deforestación; (v) la inversión en ciencia, tecnología e innovación; (vi) el ahorro del pasivo pensional; (vii) la financiación de proyectos de implementación del acuerdo de paz entre el Gobierno y las extintas FARC-EP; (viii) el funcionamiento, la operatividad y administración del sistema, la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo, la evaluación y el monitoreo del licenciamiento ambiental a los proyectos de exploración y explotación de recursos naturales no renovables, para el incentivo a la exploración y a la producción; y (ix) la operatividad del sistema de seguimiento, evaluación y control que velará por el uso eficiente y eficaz de los recursos, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el Buen Gobierno.

 

55.             Estas previsiones permiten concluir a la Sala que los recursos del SGR cumplen funciones críticas para las entidades territoriales, que pasan por la atención de las necesidades básicas insatisfechas en los municipios más pobres del país, la protección del ambiente, la gestión de la producción de los recursos naturales no renovables y el control fiscal de dichos recursos. Por ende, un uso inadecuado y distinto al estipulado para esos recursos tiene la virtualidad de afectar derechos constitucionales de capital importancia. Además, esta importancia ha sido resaltada por la jurisprudencia constitucional al indicar que las regalías, junto con otros ingresos exógenos de las entidades territoriales, son concebidos en la Constitución como instrumentos para la financiación de las necesidades esenciales de las entidades territoriales[27].

 

56.             En ese orden de ideas, para la Sala resulta necesario adoptar medidas urgentes e impostergables de protección de los recursos de SGR en el caso, que estarían en riesgo cierto en el evento de que se perfeccionasen las medidas cautelares y se entregara a su beneficiario los depósitos judiciales que actualmente están a su orden. Ello bajo el supuesto que, se insiste, debe ser acreditado en la posterior sentencia de revisión, acerca de la naturaleza de los recursos objeto de la medida cautelar.

 

57.             Ahora bien, la Sala advierte que contra esta conclusión pueden válidamente plantearse dos tipos de argumentos. De un lado, que la imposición de la medida cautelar de embargo no implica la inmediata disposición de los recursos, circunstancia que restaría urgencia a la medida provisional en sede de revisión. De otro lado, que la decisión adoptada por el juez penal de control de garantías tiene los mismos efectos que la medida provisional, por lo que esta se mostraría innecesaria. Pasa la Corte a resolver estos asuntos.

 

58.             En cuanto al primer cuestionamiento, debe advertirse que, según lo dispone los artículos 444 y siguientes del Código General del Proceso, una vez ejecutoriada la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución, los bienes embargados se utilizarán para satisfacer el derecho de crédito del acreedor. En ese sentido, si en el presente caso se llegase a esa instancia procesal antes de que la Sala adoptase decisión de mérito sobre la revisión de los fallos de tutela del expediente de la referencia, el juez accionado estaría legalmente habilitado para ordenar, luego de la liquidación del crédito, la disposición de las sumas actualmente depositadas judicialmente. Ello ocasionaría, en caso de que se encuentre acreditada la naturaleza inembargable de dichas sumas, no solo una palmaria violación de la ley, sino también la grave afectación de la financiación de los objetivos constitucionales del SGR. Por último, no debe perderse de vista que en el numeral quinto del auto interlocutorio del 24 de julio de 2024, el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Quibdó dispuso expresamente que “cumplida la orden de embargo, ordénese la entrega de los dineros correspondientes a la parte ejecutante, hasta el monto que satisfaga de manera completa la obligación.”

 

59.             En cuanto al segundo aspecto, la Sala advierte que, según lo informado por la ANM, el 4 de diciembre de 2024, el Juzgado 67 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías resolvió dejar sin efecto la orden de consignar los dineros embargados a órdenes de Cristóbal Mena Córdoba y, en su lugar, que el depósito judicial se pusiera a disposición del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo. Con todo, esta orden se delimitó temporalmente solo hasta que el Tribunal Administrativo del Chocó decida el recurso de apelación interpuesto contra el auto que ordenó el embargo de los recursos mencionados. Por ende, resulta factible que esa actuación tenga lugar antes de que la Sala decida sobre la revisión de los fallos de tutela, lo que justifica la medida provisional expuesta.

 

60.             Finalmente, la Sala considera necesario advertir que aunque, como se expuso por parte del Tribunal Administrativo del Chocó en la decisión de tutela, en todo caso habría elementos de juicio para concluir que el auto que ordena la medida cautelar podría no estar ejecutoriado, esa circunstancia puede suceder durante el trámite de revisión y, en cualquier caso, ante la posible naturaleza de los recursos embargados y su alto monto, la medida provisional se muestra urgente e impostergable.

 

61.             La medida provisional se muestra proporcional. Con base los anteriores argumentos, la Sala adoptará como medida provisional la orden al juez accionado de abstenerse de cumplir los efectos del auto que ordenó la medida cautelar y, en particular, abstenerse de ordenar cualquier pago de dineros objeto del embargo a las cuentas bancarias de la Agencia Nacional de Minería. Esta medida busca cumplir con el fin constitucionalmente legítimo e imperioso de salvaguardar los recursos pertenecientes al SGR y en caso de que se demuestre que la medida cautelar incorporó sumas de esa naturaleza. Esto a partir de la especial destinación que la Constitución y la ley confieren a esos recursos, sumado a su condición de inembargabilidad que prevé la legislación. La medida, a su vez, es necesaria, puesto que en caso de que no se adoptase y se continuara adelante con la ejecución, luego de liquidación del crédito tales dineros quedarían a disposición del ejecutante y en perjuicio del interés público, se insiste, en caso de que se demuestre que los dineros embargados hacen parte del SGR.

 

62.             Por último, la medida provisional es proporcional en sentido estricto, en tanto no resta aptitud a la medida cautelar, habida cuenta de que solamente se enerva, de manera temporal, la ejecución del crédito y hasta que se adopte una decisión de fondo por parte de la Sala. En ese sentido, la Corte se abstiene de ordenar el desembargo de las cuentas bancarias, como lo solicitó de manera principal la ANM, pues una medida de esta naturaleza sí podría soslayar los potenciales derechos de crédito del acreedor, cuya ejecución judicial respalda la medida cautelar decretada por el juez accionado. En cambio, una orden intermedia como la propuesta, salvaguarda temporalmente el interés público presuntamente vulnerado y, a su vez, mantiene la vigencia del embargo y, con ello, su aptitud para servir a la ejecución de la obligación.

 

63.             Sobre este particular, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la proporcionalidad en sentido estricto, para el caso específico de las medidas provisionales, exige “ponderar entre los derechos que podrían verse afectados con la medida. La ponderación que esta etapa demanda funge como una última salvaguarda en favor del ciudadano. Evita que se tomen medidas que, aunque podrían estar justificadas legalmente, ocasionarían un perjuicio grave e irreparable. La proporcionalidad no supone un estándar universal y a priori de corrección, sino que exige una valoración que atienda las particularidades de cada caso concreto.”[28] Esta es, precisamente, la perspectiva que se adopta en la presente providencia, la cual busca balancear los intereses de los ejecutantes y la protección del interés público.

 

64.             Con base en las anteriores consideraciones, la Sala proferirá la presente medida provisional. A su vez, de acuerdo con lo regulado por el artículo 7º del Decreto Ley 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, advertirá que contra la presente decisión no procede ningún recurso.[29]

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO: Como medida provisional y en los términos del artículo 7º del Decreto Ley 2591 de 1991, ORDENAR al Juzgado 001 Oral Administrativo del Circuito de Quibdó (Chocó) la suspensión inmediata de cualquier acción dirigida a la entrega de dineros a los acreedores dentro del medio de control Ejecutivo seguido de Sentencia, promovido por Cristóbal Mena Córdoba y Otros contra el Municipio de Río Quito y Otros. Esto en relación con las sumas consignadas a las cuentas bancarias embargadas mediante el auto interlocutorio del 24 de julio de 2024 y de las que es titular la Agencia Nacional de Minería. En consecuencia, los depósitos judiciales a los que refiere el numeral segundo del mencionado auto, ni ninguna otra suma de dinero derivada de dicho embargo, podrá entregarse a la parte ejecutante mientras la presente medida provisional se mantenga vigente.

 

SEGUNDO: ORDENAR la suspensión inmediata del cumplimiento de lo dispuesto en el numeral quinto del auto interlocutorio del 24 de julio de 2024, el cual establece que “cumplida la orden de embargo, ordénese la entrega de los dineros correspondientes a la parte ejecutante, hasta el monto que satisfaga de manera completa la obligación.”

 

TERCERO: ORDENAR la suspensión inmediata de cualquier otra orden judicial existente, o que se expida en el futuro, que disponga la entrega de dineros a la parte ejecutante, contenidos en las cuentas bancarias de las que es titular la Agencia Nacional de Minería, a las que se hizo referencia en el numeral primero de este providencia.

 

CUARTO: DISPONER que la presente medida provisional se mantendrá vigente hasta que se realice la notificación de la sentencia de revisión que profiera la Corte Constitucional, respecto de los fallos de tutela contenidos en el expediente de la referencia.

 

QUINTO: ADVERTIR que contra esta decisión no procede ningún recurso.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General