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Auto A-256/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Procesos ejecutivos basados en títulos valores que no se deriven de un contrato estatal, o si existiendo tal relación, el litigio involucra un tercero al cual se le endosó o transfirió el título

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 256 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6155

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 015 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad

 

Magistrado ponente:

Miguel Polo Rosero

 

Bogotá D.C., cinco (05) de marzo de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, de la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 Empresas Públicas de Medellín E.S.P. (EPM) promovió un proceso ejecutivo en contra de Energía Eléctrica de Medellín S.A. E.S.P. DICEL S.A. E.S.P (DICEL), con el objetivo de ejecutar las obligaciones dinerarias contenidas en distintas facturas electrónicas[1].

 

2.                 EPM dividió su demanda en dos partes. En la primera se refirió a las facturas de energía del mercado no regulado; en la segunda, a las facturas de comercialización del mercado mayorista.

 

3.                 En relación con la primera parte (contractual), indicó que las facturas se fundamentaron en dos contratos. Por un lado, en el CT 2016 001593[2], celebrado entre EPM y DICEL, “cuyo objeto contractual era la venta de energía para atender el mercado no regulado y la demanda de sus usuarios no regulados”[3]. Y por otro, en el CT 2017 001711, cuyo objeto era “el suministro de energía para atender el mercado no regulado”[4]. En el marco de la ejecución de estos contratos, EPM emitió siete facturas[5] y respecto de las cuales solicitó el libramiento de pago.

 

4.                 Sobre la segunda parte (normativa), relacionada con las facturas del mercado regulado, el demandante señaló que, con fundamento en las leyes 142 y 143 de 1994, se creó la bolsa de energía de 1995, en la cual DICEL entró al mercado mayorista como una opción para la comercialización del servicio de energía. Esta es una actividad en la que los comercializadores de energía hacen uso del Sistema Interconectado Nacional, regulado en las resoluciones de la CREG: Res CREG 156 de 2011, Res CREG 159 de 2011 y Res CREG 015 de 2018. Con sustento en estas “resoluciones y [en los] costos de energía STR y energía Reactiva”[6], producidos por DICEL, se generó el siguiente grupo de facturas: FV27873, FV32909, FV37101, FV41784, FV47365, FV50866, FV55434, FV61392, FV16732, FV72319, FV76680, FV84390, FV89425, FV95332, FV109095, FV115530, FV121739, FV127355, FV135200, FV140248 y FV165099.

 

5.                 Según sostuvo EPM, DICEL no canceló las facturas expedidas, en su calidad de operador de red. Adicionalmente, advirtió que el pago oportuno de las obligaciones de cualquier actor de la cadena de generación, transmisión distribución, comercialización y consumidor de la energía eléctrica son una garantía para la prestación de servicio público.

 

6.                 Al considerar que las facturas referidas contienen una obligación clara, expresa y exigible, EPM solicitóque se libre mandamiento de pago contra DICEL por: (i) la suma de $10.895.605.041 COP, derivada de las facturas originadas en los contratos señalados; (ii) la suma de $343.043.636 COP, derivada de las facturas reseñadas por concepto de energía reactiva y cargos STR, y con fundamento en los costos regulados en las resoluciones de la CREG, (iii) de las sumas dinerarias correspondientes a los intereses moratorios y, (iv) se condene en costas y agencias en derecho a la demandada como consecuencia del trámite que se adelanta.

 

7.                 Mediante el auto del 21 de febrero de 2024, el Juzgado 015 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín señaló que, con fundamento en el artículo 422 del Código General del Proceso, la factura presta mérito ejecutivo. Adicionalmente, libró un mandamiento de pago correspondiente a cada factura, teniendo presente que cada una de ellas tenía un vencimiento particular y, por lo tanto, los intereses moratorios no podían calcularse de manera conjunta.

 

8.                 DICEL -por intermedio del liquidador principal- presentó recurso de reposición contra el auto del 21 de febrero de 2024[7]. Lo anterior, debido a que los títulos, cuyo mandamiento de pago fue librado, son facturas electrónicas. Al respecto, sostuvo que la normativa establece que debe haber aprobación del adquiriente al recibir la factura por medio electrónico, de acuerdo con lo previsto en el Código de Comercio. Señaló también que nunca consintió el recibo de las facturas, “tan es así que los documentos fueron enviados a la misma dirección virtual, sino a tres diferentes, ninguna de las cuales se ha acreditado que fuese válida para fines de facturación electrónica por permiso expreso del comprador o adquirente”[8].

 

9.                 En el auto del 9 de septiembre de 2024, el Juzgado 015 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín señaló que, a pesar de que le correspondería resolver el recurso de reposición, no tenía competencia para decidir sobre el asunto, por lo que se debía remitir lo actuado al juez competente. Lo anterior, con fundamento en el auto 403 de 2021, en el que la Corte Constitucional estableció que “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”. Adicionalmente, se refirió al numeral 6 del artículo 104 del CPACA, de acuerdo con el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá sobre los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. Por las razones expuestas, remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia.

 

10.             En el auto del 1° de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad, antes de avocar conocimiento, requirió a DICEL para que remitiera información sobre la composición accionaria de la sociedad. El señor Carlos José Victoria Cifuentes, actuando en calidad de liquidador principal, señaló que la participación accionaria de DICEL es 40% pública y 60% privada.

 

11.             El Tribunal Administrativo de Antioquia, en el auto del 19 de noviembre del 2024, sostuvo que era competente para conocer sobre la acción ejecutiva respecto de las facturas emitidas en el marco del contrato del mercado no regulado, al haberse generado en virtud de contratos estatales[9]. Por tanto, asumió la competencia sobre el proceso ejecutivo de dichas facturas, originadas en los contratos anteriormente mencionados (supra, 3).

 

12.             Por el contrario, señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para “conocer de todas las pretensiones de la demanda, por lo que, se propondrá conflicto de competencia”[10] respecto de las facturas generadas con ocasión de la normativa establecida en las resoluciones de la CREG. El tribunal manifestó su falta de jurisdicción, al considerar que el derecho incorporado en estos títulos no proviene de una relación contractual, sino de una fuente meramente legal. Por lo tanto, afirmó que se debe activar la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, “comoquiera que los títulos valores no derivan de una relación contractual con una entidad pública”[11]. Del mismo modo, mencionó el auto 788 de 2021 de la Corte Constitucional, de acuerdo con el cual “los ejecutivos cambiarios derivados de facturas pueden ser conocidos por la jurisdicción contenciosa administrativa, sin embargo, dicha premisa solo se aplica cuando la obligación se origina de una relación contractual estatal”. Finalmente, se refirió al “numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 [que] establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los ejecutivos derivados en condenas impuestas, laudos, conciliaciones aprobadas por esa jurisdicción, y los originados en contratos celebrados por entidades públicas”[12].

 

13.             En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Antioquia avocó conocimiento sobre las facturas electrónicas generadas en el marco contractual pactado entre EPM y DICEL, pero no hizo lo mismo en relación con aquellas fundamentadas en resoluciones de la CREG. Por lo tanto, propuso conflicto negativo de competencia[13].

 

14.             En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Antioquia envió el expediente a la Corte Constitucional el 26 de noviembre de 2024. Posteriormente, fue repartido al despacho sustanciador en sesión de Sala Plena del del 21 de enero de 2025 y la remisión para la sustanciación se realizó el 23 del mismo mes y año [14].

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.               Competencia.

 

15. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B.               Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.

 

16. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[15]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

C.               Competencia para conocer procesos ejecutivos cuando no hay certeza de la existencia o inexistencia de un contrato estatal y cuando efectivamente no tienen su fuente en un contrato estatal. Reiteración jurisprudencial[19].

 

17. Según el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. Adicionalmente, el numeral 3 del artículo 297 del CPACA indica que ante esa jurisdicción especializada “prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”.

 

18. Por su parte, el artículo 15 del Código General del Proceso señala que “corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”.

 

19. En el auto 553 de 2022, este Tribunal resolvió un conflicto de jurisdicción en el cual un particular promovió una demanda ejecutiva en contra de la Gobernación del departamento de Boyacá, por medio de la cual pretendía la ejecución de una factura cambiaria por concepto de venta de insumos médicos. Debido a que la Sala no tenía certeza sobre la existencia de un contrato estatal, estableció como regla la siguiente: “la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades públicas […] en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”. Lo anterior, con el objetivo de proteger “los intereses y recursos públicos que involucran los actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones de las entidades públicas”[20].

 

20. Posteriormente, en el auto 923 de 2024, la Sala Plena decidió un conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y el Juzgado 9 Civil del Circuito de la misma ciudad, en el que un particular instauró demanda ejecutiva con fundamento en una factura electrónica, emitida por el municipio de Girón por concepto de la prestación del servicio de licenciamiento, en el trámite de una licencia de parcelación y construcción de un complejo deportivo.

 

21. En esa oportunidad, la Sala concluyó que el asunto debía ser conocido por la jurisdicción ordinaria, por tres razones. Primero, porque se trató de un servicio de trámite de licencia, regido por el artículo 99 de la Ley 388 de 1997. Por lo tanto, “se trató del ejercicio de una función pública a través de una función administrativa reglada y encomendada a los curadores urbanos bajo precisas reglas de competencia, es claro que no resulta procedente la suscripción de contratos para dicho ejercicio. La habilitación de los curadores urbanos para la prestación de este tipo de servicios es exclusivamente legal y no contractual”[21]. Segundo, debido a que el caso no se enmarcaba en los escenarios establecidos en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, que señala los asuntos que son del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Y, finalmente, puesto que el caso no planteaba una discusión sobre el cumplimiento de normas urbanísticas para el otorgamiento de licencias que, de acuerdo con el auto 3131 de 2023, constituye el escenario dentro de las funciones de los curadores urbanos que está sujeto al derecho administrativo.

 

22. Con fundamento en lo anterior, la Sala estableció, en el auto 923 de 2024, esta regla de decisión: “de conformidad con lo previsto en los artículos 15 del CGP y 104, numeral 6, y 297 del CPACA, la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer de procesos ejecutivos dirigidos contra entidades públicas en los que se pretenda la ejecución de facturas respecto de las cuales se tenga certeza de la inexistencia de un contrato estatal que haya servido de fuente a dichas facturas”.

 

D.   Naturaleza jurídica de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG)

 

23. El artículo 74 de la Ley 142 de 1994 establece las funciones especiales de las comisiones de regulación y, respecto de la CREG, entre otras, señala: “regular el ejercicio de las actividades de los sectores de energía y gas combustible para asegurar la disponibilidad de una oferta energética eficiente, propiciar la competencia en el sector de minas y energía y proponer la adopción de las medidas necesarias para impedir abusos de posición dominante y buscar la liberación gradual de los mercados hacia la libre competencia […] y establecer el reglamento de operación para realizar el planeamiento y la coordinación de la operación del sistema interconectado nacional y para regular el funcionamiento del mercado mayorista de energía y gas combustible”.

 

24. Por su parte, el Decreto 1260 de 2013 estipula, en el artículo 1, que “la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) es una Unidad Administrativa Especial, con autonomía administrativa, técnica y financiera, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Minas y Energía”, cuyo objeto, establecido en el artículo siguiente, es el de “regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abusos de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad”.

 

25. Adicionalmente, de acuerdo con los numerales 12 y 13 del artículo 4 del Decreto 1260 de 2013, le corresponde a la CREG fijar las normas de calidad del servicio a las que deben ceñirse las empresas de servicios públicos y definir los eventos en los que la realización de obras, instalación y operación de equipos deban someterse a normas técnicas oficiales y pedirle al ministerio competente que las elabore.

 

26. En ese sentido, la Sala advierte que las resoluciones de esta entidad son proferidas en ejercicio de sus funciones públicas, establecidas por la ley y por el Ministerio de Minas y Energía. Por lo tanto, se trata de actos administrativos por medio de los cuales se regula el servicio de energía.

 

E.    Examen del caso concreto.

 

27. En el asunto objeto de decisión, se cumple con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)   Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 015 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín y la Sala Quinta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, autoridades que integran jurisdicciones diferentes.

 

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. A saber, la demanda ejecutiva instaurada por EPM en contra de DICEL, específicamente, sobre las facturas electrónicas cuya fuente no es contractual, sino diversas resoluciones de la CREG.

 

La Sala precisa, en este punto, que la causa judicial sobre la cual versa el conflicto de jurisdicciones se limita a las facturas fundamentadas en las resoluciones de la CREG. Lo anterior, en tanto El Tribunal Administrativo de Antioquia avocó conocimiento sobre las facturas originadas en los contratos CT 2016 001593 y CT 2017 001711, de naturaleza estatal. En otras palabras, el asunto que la Sala debe resolver se concentra, únicamente, en las facturas correspondientes al mercado regulado de energía, esto es en aquellas fundamentadas en la normativa establecida por la CREG.

 

(iii)          Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en argumentos legales y constitucionales (supra, 9 y 12).

 

28. Superado el estudio anterior, la Sala considera que se debe aplicar la regla establecida en el auto 923 de 2024 y atribuir, entonces, la competencia de este asunto a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, de conformidad con lo establecido en los artículos 15 del CGP y 104, numeral 6, y 297 del CPACA. Lo anterior, porque en esta oportunidad se concluye que las facturas, cuyo mandamiento de pago se pretende, no tienen su fuente en un contrato estatal, sino en resoluciones de la CREG, proferidas en ejercicio de sus funciones públicas relacionadas con la regulación del mercado de energía, y en las cuales se  establece lo relacionado con el mercado regulado de energía y  los costos que se generan por el uso de las redes del Sistema Interconectado Nacional (supra, 4). Esto, por las razones que se exponen a continuación.

 

29. En primer lugar, la Resolución CREG 156 de 2011 establece el Reglamento de Comercialización del Servicio Público de Energía Eléctrica y, en su Título V, regula la relación entre los comercializadores y operadores de red. Concretamente, su artículo 24 establece “las obligaciones entre operadores de red y comercializadores”. En segundo lugar, la Resolución CREG 159 de 2011, por la cual se adopta el Reglamento de Mecanismos de Cubrimiento para el pago de los cargos por uso del STR y del SDL, señala, en el parágrafo 1 del artículo 3, los mecanismos de cubrimiento de pago de cargos por uso del STR y del SDL. Finalmente, la Resolución CREG 015 de 2018 estipula la metodología para la remuneración de la actividad de distribución de energía eléctrica en el Sistema Interconectado Nacional.

 

30. Con fundamento en lo anterior, la Sala advierte que efectivamente las facturas electrónicas, correspondientes a aquellas que tienen una fuente normativa y sobre las que el Tribunal Administrativo de Antioquia propuso el conflicto (supra, 4), se generaron con fundamento en resoluciones que regulan el servicio de energía y no en un contrato estatal. Por lo tanto, el juez competente es el Juzgado 15 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín. Así las cosas, le remitirá el presente asunto para que asuma el conocimiento del caso.

 

F.                Regla de decisión.

 

31. De conformidad con lo previsto en los artículos 15 del CGP y 104, numeral 6, y 297 del CPACA, la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer de procesos ejecutivos dirigidos contra particulares en los que se pretenda la ejecución de facturas respecto de las cuales se tenga certeza de la inexistencia de un contrato estatal que haya servido de fuente de dichas facturas[22].

 

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 15 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín y la Sala Quinta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 15 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín es la autoridad competente para conocer de la demanda ejecutiva presentada por Empresas públicas de Medellín E.S.P., en contra de Energía Eléctrica de Medellín S.A. E.S.P. DICEL S.A. E.S.P.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-6155 al Juzgado 15 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo a la Sala Quinta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General