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Auto A-299/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 299 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6255

                       

Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 001 Civil Municipal de Chaparral, Tolima y el Juzgado 005 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., doce (12) de marzo de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  Hechos. El 16 de abril de 2024, el señor Gustavo Valencia Cardona, mediante apoderado judicial, promovió demanda ejecutiva en contra de la Empresa de Servicios Públicos de Chaparral, Tolima, (Empochaparral)[1]. En su escrito de demanda, la parte actora solicitó librar mandamiento de pago ejecutivo en favor del demandante y en contra de la demandada, por la suma de novecientos noventa mil pesos ($990.000) contenida en la factura electrónica No. FEV-10 expedida por la DIAN en favor del señor Valencia Cardona y a cargo de la empresa Empochaparral. Asimismo, solicitó el pago de los intereses corrientes y moratorios desde que la obligación se hizo exigible y hasta que se satisfagan las pretensiones[2].

 

2.                  De acuerdo con los hechos expuestos en la demanda, la factura electrónica electrónica No. FEV-10 corresponde a servicios de movimiento de tierras y obras en el basurero municipal “La Celda”, a cargo de la alcaldía de Chaparral y de la empresa demandada. Los servicios habrían sido prestados por el señor Gustavo Valencia Cardona, sin que hubiera obtenido el pago de los mismos. Finalmente, afirmó que el valor total de la prestación asciende a un millón seiscientos sesenta y seis mil ochocientos setenta y un pesos con veinticinco centavos ($1.666.871,25), conforme a la liquidación adjunta en la demanda[3].

 

3.                  El Juzgado 001 Civil Municipal de Chaparral, Tolima, declaró su falta de competencia. A través de Auto del 16 de julio de 2024, la autoridad judicial se abstuvo de avocar conocimiento, declaró su falta de competencia y remitió el expediente a los juzgados administrativos de Ibagué, para su reparto. Refirió que, según el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), los jueces administrativos conocen de controversias relacionadas con actos y contratos sujetos al derecho administrativo cuando involucran entidades públicas. Además, refirió que el artículo 15 del Código General del Proceso (CGP), establece que la jurisdicción ordinaria conoce únicamente de asuntos no atribuidos expresamente a otra jurisdicción ^[4].

 

4.                  De otro lado, afirmó que la Corte Constitucional, en el Auto 385 de 2023, señaló que las empresas industriales y comerciales del Estado con participación pública mayoritaria (art. 93 de la Ley 1474 de 2011) están sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, salvo excepciones definidas en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007 y el artículo 31 de la Ley 142 de 1994 (modificado por el artículo 3 de la Ley 689 de 2001). Consideró que la demanda ejecutiva se fundamenta en una factura electrónica por servicios prestados a Empochaparral, sin embargo, no se acredita la existencia de un contrato u orden de prestación de servicios que respalde dicha factura. En consecuencia, citó el Auto 1027 de 2021 de la Corte Constitucional y refirió que, al no tratarse de un tercero ajeno a la relación contractual, el título valor podría implicar actos administrativos y afectar recursos públicos[5].

 

5.                  El Juzgado 005 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué declaró su falta de competencia. En Auto del 16 de agosto de 2024, esta autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer del caso, planteó conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a la Corte Constitucional para dirimir la colisión suscitada. Refirió que los artículos 149 y siguientes del CPACA establecen las reglas de competencia en la jurisdicción contenciosa administrativa. En particular, refirió que el artículo 155.7 asigna a los jueces administrativos el conocimiento en primera instancia de procesos ejecutivos cuya cuantía no exceda los 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes. La Sala Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en Auto del 25 de julio de 2016 precisó que, según el artículo 156 del CPACA, en procesos ejecutivos derivados de contratos estatales, la competencia territorial se determina por el lugar de ejecución del contrato, mientras que, en la ejecución de providencias, corresponde al juez que profirió la decisión, lo que también es reforzado por el artículo 298 del mismo código[6].

 

6.                  Refirió que las empresas de servicios públicos se rigen por la Ley 142 de 1994. Afirmó que el artículo 32 de esta ley establece que su régimen es principalmente de derecho privado, salvo disposición expresa en contrario, mientras que el artículo 31 señala que sus contratos no están sujetos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, salvo excepciones legales. En cuanto al cobro ejecutivo, el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001, permite que las deudas por prestación de servicios públicos sean cobradas ante la jurisdicción ordinaria o por jurisdicción coactiva, sin regular expresamente otros tipos de obligaciones o títulos. En consecuencia, al considerar que no se pudo inferir la existencia de un contrato y las E.S.P. no están sometidas al Estatuto General de Contratación Pública, conforme al artículo 31 de la Ley 142 de 1994, el título ejecutivo presentado no cumple los requisitos para que este asunto sea competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa[7].

 

7.                  El 24 de enero de 2025, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[8]. En sesión virtual del 19 de febrero de 2025, fue repartido al despacho y la remisión para la sustanciación se realizó el 20 de febrero del mismo año[9].

 

II.      CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

8.                  De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[10], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

2.                 Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración Auto 155 de 2019

 

9.                  Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[11] En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo.[12] La Sala observa que se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso, existe una causa judicial que suscitó la controversia y ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas para sustentar su falta de competencia[13].

 

3.                 Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos en los que hay duda acerca de la existencia de un contrato estatal. Reiteración jurisprudencia

 

10.             La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos en los que existe duda sobre la existencia de un contrato estatal ha sido reiterada por la Corte Constitucional en múltiples decisiones. En el Auto 2269 de 2023, el cual reiteró lo contenido en los Autos 403 de 2021 y 553 de 2022, se estableció que, conforme al artículo 104 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer de estos procesos cuando: (i) el juez del conflicto no tenga certeza sobre la existencia de un contrato estatal como causa del título a ejecutar, (ii) las pretensiones puedan comprometer recursos estatales y (iii) la controversia involucre actos o contratos de entidades públicas sujetas al derecho administrativo.

 

11.             En el Auto 553 de 2022, la Corte precisó que, ante la incertidumbre sobre la existencia del contrato estatal, el proceso debe ser remitido a la jurisdicción contencioso-administrativa, ya que podría involucrar actos de una entidad pública y afectar recursos estatales. Así, corresponde al juez administrativo determinar si el título valor tiene origen en una relación contractual estatal. Esta línea jurisprudencial fue reafirmada en el Auto 1209 de 2024, en el que se reiteró que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas cuando no hay certeza sobre la existencia del contrato estatal que respalde el título valor objeto de ejecución.

 

12.             Al respecto, la Corte indicó que en conflictos de jurisdicción derivados de procesos ejecutivos relacionados con títulos valores que puedan vincularse a contratos estatales, el juez que dirime el conflicto debe: i) verificar si existe un contrato estatal como origen del título valor, y ii) si no hay certeza sobre la existencia de un vínculo contractual previo entre la entidad pública y el particular, el caso corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al tratarse de una controversia que podría involucrar un acto o contrato sujeto al derecho administrativo.

 

13.             En consecuencia, lo relevante en este tipo de procesos no radica en quién inicia el proceso ejecutivo, sino en la posibilidad que entre las partes medie un contrato estatal y que pudiera ser el origen de la obligación. Por ello, la Corte Constitucional adoptará el argumento jurídico desarrollado en el Auto 1209 de 2024 y lo aplicará a los casos en los que una entidad pública sea demandada en un proceso ejecutivo, especialmente cuando el juez no tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiera ser el origen del título valor que se pretende cobrar.

 

14.             Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos en los que una de las partes sea una entidad pública y el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar.

 

4.     Caso concreto

 

15.             En virtud de las consideraciones generales expuestas en esta providencia, la Sala Plena determina que la competencia para conocer y resolver la demanda interpuesta por el señor Gustavo Valencia Cardona en contra de Empochaparral (Supra FJs 1 y 2), corresponde al Juzgado 005 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué.

 

16.             La presente decisión se fundamenta en la aplicación del criterio jurídico desarrollado en el Auto 1209 de 2024, debido a los siguientes factores:

 

(i)   El señor Gustavo Valencia Cardona solicita que se libre un mandamiento de pago contra Empochaparral, por el cobro de sumas de dinero derivadas de una factura, lo que se configura como un proceso ejecutivo.

(ii) En este proceso interviene una entidad pública, Empochaparral, cuya naturaleza jurídica es la de empresa industrial y comercial del Estado de orden municipal, según lo dispuesto en el Acuerdo Municipal No. 007 del 6 de marzo de 1996 de Chaparral, Tolima.

(iii)          En el aparte cuarto del manual de contratación de Empochaparral, respecto de las definiciones, se advierte que este tipo de obligaciones deben sustentarse en un contrato formalmente celebrado[14]. Lo anterior, al determinar que un contrato para la entidad es “todo acto jurídico o acuerdo de voluntades que sea generador de obligaciones, sin importar que esté previsto en el derecho público o privado, que sea típico o atípico, o que se derive del ejercicio de la autonomía de la voluntad“. Sin embargo, en el expediente no obran elementos suficientes que permitan concluir que la factura en cuestión proviene efectivamente de un contrato entre las partes.

 

17.             En consecuencia, existe una incertidumbre razonable sobre la existencia de un contrato estatal que sirva como causa jurídica del título cuya ejecución se pretende. Principalmente, porque el artículo 104.2 del CPACA advierte que el juez administrativo conoce de los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública. Así, aunque en la demanda se indica que la factura tiene origen en la prestación de un servicio de movimiento de tierras y obras en el basurero municipal “La Celda” sin que se mencione un acuerdo o una relación contractual entre las partes, lo cierto es que este tipo de obligaciones, aparentemente, debería estar soportada en un contrato, dadas las disposiciones que rigen a Empochaparral al momento de contraer obligaciones.

 

18.             Con base en lo anterior, la falta de certeza sobre el sustento contractual de la factura que se pretende ejecutar y la calidad de entidad pública de la demandada, impiden al juez que dirime el conflicto entre jurisdicciones, de manera preliminar, tener la certeza de la existencia o inexistencia de un contrato estatal el cual hubiera sido el generador de la obligación que se pretende cobrar. En ese punto, la Sala Plena resalta que al caso concreto no le es aplicable la regla de decisión contenida en el Auto 2180 de 2023 al no haber certeza de la inexistencia de un contrato estatal. Por el contrario, como se mencionó en los fundamentos jurídicos anteriores, existen dudas razonables sobre la existencia o inexistencia del vínculo contractual.

 

19.             Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente de CJU-6255 al Juzgado 005 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 001 Civil Municipal de Chaparral, Tolima y el Juzgado 005 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 005 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por el señor Gustavo Valencia Cardona contra Empochaparral.

 

SEGUNDO. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-6255 al Juzgado 005 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los interesados.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Ausente con excusa

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General