TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-300/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 300 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6268

                         

Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Buenaventura, Valle del Cauca y el Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., doce (12) de marzo de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  Hechos. El 2 de mayo de 2023, a través de su apoderado judicial, el señor Mauricio Salas Guaitoto presentó una demanda ordinaria laboral contra el municipio de Buenaventura, Valle del Cauca. En su escrito solicitó que se declare, entre otras pretensiones, que: (i) entre el demandante y las Empresas Públicas Municipales de Buenaventura (establecimiento público)[1] existió una relación laboral entre el 2 de julio de 1992 y el 31 de diciembre de 1997, la cual finalizó con el reconocimiento de una pensión de invalidez; y (ii) que tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales, conforme al salario promedio devengado en el último año de su vínculo laboral, lo que conllevaría a la reliquidación de su pensión de invalidez, reconocida por la extinta empresa pública. En consecuencia, solicitó que se ordene al municipio de Buenaventura el pago de las diferencias dinerarias correspondientes y el reajuste del valor de su mesada pensional[2].

 

2.                  De acuerdo con los hechos de la demanda, el señor Mauricio Salas Guaitoto trabajó como Supervisor de Aseo en las Empresas Públicas Municipales de Buenaventura entre 1992 y 1997. Durante el ejercicio de sus funciones, sufrió un accidente laboral que le ocasionó una pérdida total de capacidad laboral, por lo que la empresa lo calificó con una invalidez del 100% y le reconoció una pensión de invalidez mediante la Resolución 00057 del 2 de junio de 1998. Sin embargo, la empresa no lo afilió al Sistema General de Pensiones, asumiendo directamente la seguridad social de sus trabajadores. Tras su liquidación, se creó un Fondo de Pasivos para asumir sus obligaciones, pero este no pagó regularmente las pensiones ni otros beneficios. En el año 2000, el fondo fue eliminado, trasladando sus responsabilidades al municipio de Buenaventura. El demandante sostiene que, al momento de la liquidación, no se incluyeron factores salariales convencionales como primas, cesantías e intereses, lo que impactó negativamente tanto su pensión de invalidez como su futura pensión de jubilación. Por ello, solicita su reliquidación conforme a la convención colectiva vigente[3].

 

3.                  El Juzgado 003 Laboral del Circuito de Buenaventura, Valle del Cauca, declaró su falta de competencia. A través de Auto del 17 de mayo de 2023, la autoridad judicial admitió la demanda presentada por el señor Mauricio Salas Guaitoto y dio trámite al proceso ordinario laboral de primera instancia hasta la audiencia de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento y fijación del litigio. Pese lo anterior, a través de Auto Interlocutorio No. 655 del 7 de noviembre de 2024 ejerció control de legalidad sobre el caso, por lo que declaró la nulidad de todo lo actuado, su falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió el expediente a los juzgados administrativos del Circuito de Buenaventura. Refirió que Mauricio Salas Guaito, quien trabajó como Supervisor de Aseo en las Empresas Públicas Municipales de Buenaventura, fue vinculado como empleado público, no como trabajador oficial, pues sus funciones no estaban relacionadas con la construcción o mantenimiento de obras públicas[4].

 

4.                  Además, consideró que en el Auto 1360 de 2022 de la Corte Constitucional y la Sentencia SL 15079 de 2014 de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, estas autoridades confirmaron que las labores de aseo no corresponden a las de un trabajador oficial en un contexto como el abordado en el presente caso. En consecuencia, determinó que, conforme lo preceptuado en los Autos 356 de 2021 y 332 de 2023 de la Corte Constitucional, si una persona de derecho público administra la seguridad social de un empleado público, la jurisdicción competente es la contenciosa. Asimismo, indicó que el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contenido en la Ley 1437 de 2011, refiere que las controversias sobre la relación legal y reglamentaria de los servidores públicos y su seguridad social deben ser resueltas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En conclusión, estimó que el competente para conocer del caso bajo estudio era el juez administrativo[5].

 

5.                  El Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura declaró su falta de competencia. En Auto del 2 de diciembre de 2024, esta autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción y competencia para conocer del caso, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a la Corte Constitucional para dirimir la colisión suscitada. Refirió que el caso consistía en una controversia laboral y de la seguridad social, relacionada con la reliquidación de prestaciones sociales y una pensión de invalidez derivada de un accidente de trabajo que el demandante sufrió mientras laboraba en las extintas Empresas Públicas Municipales de Buenaventura. Según el juzgado, este tipo de conflictos no se enmarcan en una relación legal y reglamentaria de servidor público con el Estado, ya que el demandante no acreditaba ser un empleado público, sino un extrabajador oficial[6].

 

6.                  En ese sentido, refirió que el artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo tiene competencia para conocer de conflictos relacionados con la relación legal y reglamentaria entre servidores públicos y el Estado, así como de la seguridad social administrada por una persona de derecho público. Dado que el caso no cumplía con estos requisitos, el juzgado consideró que la competencia recaía en la jurisdicción ordinaria laboral, conforme al artículo 2 de la Ley 712 de 2001-mediante la cual se reformó el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS)- que otorga a esta jurisdicción la facultad de resolver conflictos originados en contratos de trabajo y en el sistema de seguridad social[7].

 

7.                  El 3 de febrero de 2025, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[8]. Es sesión virtual del 19 de febrero de 2025, fue repartido al despacho, y el 20 de febrero del mismo año, se le remitió para su sustanciación[9].

 

 

II.      CONSIDERACIONES

 

1.            Competencia

 

8.                  De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[10], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

2.                 Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración Auto 155 de 2019

 

9.                  Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11]. En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo[12]. La Sala observa que se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso, existe una causa judicial que suscitó la controversia y ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas para sustentar su falta de competencia[13].

 

3.                 La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las demandas que busquen el reconocimiento de prestaciones sociales por parte de empleados públicos. Auto 183 de 2023

 

10.             En el Auto 183 de 2023, la Corte conoció un conflicto jurisdiccional suscitado entre el Juzgado 001 Laboral del Circuito de El Banco, Magdalena, y el Juzgado 009 Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta. En dicha oportunidad, la parte demandante inició un proceso ordinario laboral en contra del municipio de Guamal, Magdalena – Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios en el que pretendió que se condenara a la entidad al pago de las cesantías correspondientes a la anualidad de 2017, así como a las sanciones por día de retraso e indexación de las sumas que correspondan. De acuerdo con los antecedentes relacionados en el Auto, el demandante fue nombrado y tomó posesión, en provisionalidad, en el cargo de nivel asistencial de “operario de bomba de alcantarillado”, mediante la Resolución 005 de 1 de septiembre de 2017 y acta de posesión de la misma fecha.

 

11.             Con base en el anterior supuesto fáctico, la Sala Plena de la Corte Constitucional recordó que, a partir de las normas aplicables, resulta determinante distinguir las controversias de naturaleza laboral en las que estén involucradas entidades públicas de acuerdo con la calidad del servidor público. En ese sentido, señaló que:

 

(i)   Si se trata de la seguridad social de un empleado con una relación legal y reglamentaria, su caso será resuelto por la jurisdicción de lo contencioso administrativo si dicho régimen está administrado por una entidad de derecho público, de acuerdo con el artículo 104.4 del CPACA.

(ii) En cambio, cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social, de acuerdo a lo preceptuado en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996, los numerales 1 y 5 del artículo 2 del CPTSS y el artículo 105.4 del CPACA.

 

12.             Ahora bien, para determinar la calidad de empleado público o trabajador oficial, esta Corporación, en el referido Auto 183 de 2023, precisó que se deben considerar dos criterios:

 

(i)   Criterio orgánico: Se refiere a la naturaleza jurídica de la entidad empleadora. Si es una entidad pública, sus trabajadores, por regla general, son servidores públicos.

(ii) Criterio funcional: Se analiza la naturaleza del vínculo y las funciones desempeñadas. Un trabajador es oficial si sus labores están relacionadas con la construcción y mantenimiento de obras públicas, sin importar si su vinculación se hizo mediante un acto administrativo. En contraste, si sus funciones no se enmarcan en estas actividades, es empleado público.

 

13.             En ese punto, la Corte precisó que el mantenimiento de obras públicas implica tareas esenciales para su funcionamiento y evitar su deterioro, como reparación estructural y conservación. No obstante, labores como cocina, limpieza, aseo y celaduría no determinan la calidad de trabajador oficial, salvo que se vinculen directamente con el sostenimiento de una obra pública. En consecuencia, fijó como regla de decisión la que a continuación se transcribe para resolver los asuntos que, como el presente, reúnan situaciones fácticas similares.

 

14.             Regla de decisión. Reiteración Auto 183 de 2023. “Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de acreencias laborales derivadas, prima facie, de una relación legal y reglamentaria entre un servidor público y el Estado. Lo anterior, de conformidad con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011.”

 

4.                 Caso concreto

 

15.             Para resolver el caso concreto, la Sala Plena se centrará en la pretensión principal de la demanda, la cual busca declarar que existió una relación laboral entre el demandante y las Empresas Públicas Municipales de Buenaventura desde el 2 de julio de 1992 hasta el 31 de diciembre de 1997. En este sentido, la Corte Constitucional considera que la competencia para conocer del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta conclusión se basa en la aplicación de la regla establecida en el Auto 183 de 2023, que señala que el juez administrativo es competente para conocer de procesos que busquen el reconocimiento y pago de acreencias laborales derivadas de una relación legal y reglamentaria entre un servidor público y el Estado. De esta manera, la Corte concluye que el señor Mauricio Salas Guaitoto habría tenido la calidad de empleado público, tal como se analiza en los fundamentos jurídicos que se presentan a continuación.

 

16.             Criterio orgánico. Según la información del expediente, las Empresas Públicas Municipales de Buenaventura fueron creadas mediante el Acuerdo Municipal No. 19 del 29 de diciembre de 1964. De acuerdo con su artículo primero, el Concejo Municipal dispuso la creación de

 

“un establecimiento público autónomo, encargado de la (…) administración, alcantarillado, edificación pública, instalaciones deportivas (…) y las demás que en el futuro, previa asignación de los recursos suficientes, le asignara el concejo municipal a dicho establecimiento (…). Este establecimiento se denominará Empresas Públicas Municipales de Buenaventura.”[14]

 

17.             En consecuencia, al tener la naturaleza de establecimiento público, la regla general de vinculación de las Empresas Públicas Municipales de Buenaventura, desde la entrada en vigencia del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, fue la de empleados públicos. No obstante, se exceptuaron de esta categoría los trabajadores dedicados a la construcción y sostenimiento de obras públicas, quienes fueron considerados trabajadores oficiales.

 

18.             Criterio funcional. Según lo expuesto en la demanda, el señor Mauricio Salas Guaitoto trabajó como supervisor de aseo en las Empresas Públicas Municipales de Buenaventura entre 1992 y 1997. Durante el ejercicio de este cargo, sufrió un accidente laboral que le ocasionó la pérdida total de su capacidad laboral, lo que llevó al establecimiento público a reconocerle una pensión de invalidez mediante la Resolución 00057 del 2 de junio de 1998. Sumado a ello, habría adquirido su derecho pensional en calidad de supervisor de aseo. En consecuencia, el vínculo laboral prima facie se habría dado bajo una relación legal y reglamentaria, en aplicación de la regla general de vinculación de la entidad.

 

19.             Por otra parte, aunque no hay información detallada sobre las funciones específicas desempeñadas por el señor Mauricio Salas Guaitoto, esta Sala estima que ejerció sus labores como empleado público, ya que las actividades de aseo, en principio, no determinan la calidad de trabajador oficial, salvo que estén directamente relacionadas con el sostenimiento de una obra pública. Dado que en este caso no se precisa que el demandante haya realizado funciones vinculadas a dicho sostenimiento, se infiere, preliminarmente, que su relación con las Empresas Públicas Municipales de Buenaventura se habría enmarcado, en términos generales, dentro de la categoría de empleado público.

 

20.             Ahora bien, esta Sala observa que el demandante también busca la reliquidación de su mesada pensional, al alegar que se debe tomar como base el salario promedio que percibió durante el último año de su relación laboral. Respecto a esta pretensión, se concluye que la autoridad judicial competente para conocer de ella sería, igualmente, el juez de lo contencioso administrativo, en aplicación a la regla de competencia establecida en el artículo 104.4 del CPACA sobre la seguridad social de los empleados públicos[15].

 

21.             Lo anterior, porque, mediante el Acuerdo Municipal No. 32 de 1997, el Concejo Municipal de Buenaventura creó el Fondo de Pasivos de las Empresas Públicas Municipales de Buenaventura. De acuerdo con el literal g) del artículo tercero de dicho acuerdo, este fondo tuvo por objeto “[p]agar las pensiones reconocidas por las Empresas Públicas Municipales de Buenaventura en liquidación.”[16] Posteriormente, mediante Acuerdo Municipal 085 de 2000, el Concejo Municipal de Buenaventura ordenó la terminación del fondo y traslada las deudas del Fondo de Pasivo de las Empresas Públicas, a cargo del Municipio de Buenaventura[17].

 

22.             En este sentido, esta Sala encuentra que: (i) el demandante habría ostentado un cargo como empleado público, a partir del cual obtuvo su reconocimiento pensional, y (ii) su régimen pensional es administrado por una entidad de derecho público. Dicho esto, en el caso concreto se terminan por cumplir los dos requisitos exigidos por el referido artículo 104.4 del CPACA y, como consecuencia, se activa la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para tramitar esta clase de pretensiones.

 

23.             En conclusión, esta Corporación determina que la competencia para conocer la demanda presentada por el señor Mauricio Salas Guaitoto corresponde al Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura. Esto se fundamenta en que el demandante busca que se reconozca una relación laboral que podría corresponder a la de un empleado público, y, como consecuencia de ello, se reajuste la liquidación de su mesada pensional, la cual es administrada por una entidad de naturaleza pública. Por lo tanto, al tratarse de una pretensión relacionada con una posible relación legal y reglamentaria y con implicaciones en la seguridad social de un posible empleado público, la jurisdicción competente para conocer del asunto es la de lo contencioso administrativo.

 

24.             Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente de CJU-6268 al Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Buenaventura, Valle del Cauca y el Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.

 

SEGUNDO. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-6268 al Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los interesados.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Ausente con excusa

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General