TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-765/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias contractuales en las que sean parte empresas de servicios públicos de carácter público

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

                                      

AUTO 765 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-5662.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 008 Administrativo Oral de Villavicencio y el Juzgado 006 Municipal Civil de Villavicencio.

 

Magistrada Sustanciadora:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá D. C., cinco (05) de junio de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 El 5 de septiembre de 2017, la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá SA ESP (en adelante, ETB SA ESP o la demandante) presentó una oferta comercial para prestar el servicio de conectividad a internet a la Corporación Mi IPS Llanos Orientales[1] (en adelante, la demandada), la cual fue aceptada por esa entidad el 14 de septiembre de 2017. La demandante señaló que, aunque prestó los servicios pactados, la IPS demandada incumplió con el pago correspondiente. Por esta razón, ETB SA ESP expidió la factura No. 000273672021 del 19 de noviembre de 2019 por el monto de $86.737.687,51[2], y fijó como fecha límite de pago el 3 de enero de 2020. Pasada esta fecha, y comoquiera que la demandada no realizó el pago, ETB SA ESP radicó una demanda de controversias contractuales[3] en contra de Mi IPS Llanos Orientales y, adicionalmente, presentó una acción ejecutiva para el cobro de la factura No. 000273672021[4].

 

2.                 En ejercicio de la acción de controversias contractuales, ETB SA ESP solicitó al juez lo siguiente (i) declare que, entre ella y la Corporación Mi IPS Llanos Orientales, se suscribió un contrato marco denominado “Contrato para la prestación de los servicios de telecomunicaciones y de tecnologías de la información a clientes corporativos entre empresa de telecomunicaciones de Bogotá y Corporación IPS Llanos Orientales […]”[5]; (ii) declare que el contrato marco estuvo vigente entre el 23 de diciembre de 2015 y el 20 de febrero de 2020; (iii) declare que ETB SA ESP cumplió la totalidad de las obligaciones a su cargo con ocasión del contrato marco y que, por el contrario, la Corporación IPS Mis Llanos Orientales incumplió al no haber pagado el precio estipulado en el mismo a favor de ETB SA ESP; (iv) como consecuencia del incumplimiento, condene a la demandada a pagar $86.737.687,51 por concepto de los servicios efectivamente prestados durante la ejecución del mencionado contrato, o subsidiariamente, la suma que se pruebe en el proceso; (v) ordene que a las cantidades líquidas de dinero se adicionen los intereses moratorios conforme una de las cláusulas del contrato marco o, subsidiariamente, que las cantidades líquidas se actualicen con base en el Índice de Precios al Consumidor; (vi) ordene el cumplimiento de la sentencia conforme a los artículos 187 a 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA); y (vii) condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada.

 

3.                 El proceso de controversias contractuales fue repartido al Juzgado 008 Administrativo Oral de Villavicencio el 31 de mayo de 2022[6]. Este despacho admitió la demanda[7], resolvió las excepciones propuestas por la parte demandada y fijó fecha para llevar a cabo la audiencia inicial. Pasados dos años, al momento de realizar un nuevo estudio del proceso, el 10 de mayo de 2024, la autoridad judicial emitió auto en el que declaró la falta de jurisdicción para conocer del presente asunto y ordenó remitir el proceso para su reparto a los jueces civiles municipales de Villavicencio.

 

4.                 El juzgado de lo contencioso administrativo argumentó que las pretensiones de ETB SA ESP se refieren al reclamo de una suma de dinero “por concepto de los servicios efectivamente prestados durante la ejecución del mencionado contrato”[8]. De acuerdo con el juzgado, esta pretensión se fundamenta en varios hechos expuestos de la demanda, en los que se señala que la demandante facturó los servicios prestados en el marco de la oferta comercial del 5 de septiembre de 2017, sin que durante de la ejecución contractual la demandada hubiera reportado algún inconveniente.

 

5.                 En ese sentido, dado que la empresa demandante expidió una factura el 19 de noviembre de 2019 “por concepto de los servicios prestados y facturados”, el despacho concluyó que lo que pretende la parte demandante es el cobro de una factura emitida a la entidad demandada por la prestación de servicios públicos de telefonía y datos vía internet[9]. En consecuencia, señaló que el cobro de facturas emitidas en el desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos se debe tramitar a través de un proceso ejecutivo de conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Para sustentarlo, se refirió al Auto 608 de 2023, cuya regla de decisión establece que:

 

[l]a jurisdicción ordinaria es competente para conocer de los asuntos en los que se pretenda el cobro de facturas emitidas en el marco de un contrato de prestación de servicios públicos, de conformidad con el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, el cual fue reformado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001[10].

 

6.                 El asunto fue repartido al Juzgado 006 Municipal Civil de Villavicencio[11] el cual, mediante auto del 25 de junio de 2024, rechazó su competencia para conocer del asunto y trabó el conflicto de jurisdicciones objeto de estudio. En sustento de su decisión, señaló lo siguiente[12]:

 

[…] la parte demandante pretende obtener la declaratoria de existencia de un contrato entre las entidades allí intervinientes, y determinar la fecha de vigencia del mismo como el cumplimiento de las obligaciones allí señaladas por parte de la entidad demandante y el incumplimiento de las obligaciones a cargo de la entidad demandada y como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene al extremo pasivo a pagar los valores señalados en la factura expedida.

 

7.                 En ese sentido, para el juzgado, la naturaleza de las pretensiones formuladas requiere que sea la jurisdicción contencioso-administrativa quien conozca de la controversia. Adicionalmente, consideró que, comoquiera que la demandada no formuló la excepción previa de “falta de jurisdicción o de competencia” establecida en el artículo 100, numeral 1, del Código General del Proceso, el juzgado de lo contencioso administrativo debía aplicar el principio de “perpetuatio jurisdictionis” y, por tanto, no podía desprenderse de su competencia[13].

 

8.                 El 26 de julio de 2024, el asunto de la referencia se repartió para sustanciación de la magistrada ponente. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho a través de acta secretarial del 30 de julio de 2024[14].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

1.                 Competencia

 

9.                 La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[15].

 

2.                 Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

10.             Este Tribunal ha establecido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[16].

 

11.             Para que se configure un conflicto entre jurisdicciones, la jurisprudencia establece que es necesaria la concurrencia de tres presupuestos^[17]: (i) el subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, pertenezcan a diferentes jurisdicciones y rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto; (ii) el objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el normativo, a partir del cual se requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

12.             En primer lugar, la Sala observa que el conflicto se originó entre dos autoridades que pertenecen a distintas jurisdicciones: por un lado, el Juzgado 008 Administrativo Oral de Villavicencio, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por otro lado, el Juzgado 006 Municipal Civil de Villavicencio, el cual hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

 

13.             En segundo lugar, el presupuesto objetivo se encuentra satisfecho, pues el conflicto surge a partir del medio de control de controversias contractuales formulado por la empresa ETB SA ESP contra la Corporación Mi IPS Llanos Orientales, con ocasión de un contrato marco celebrado entre las partes y los presuntos incumplimientos en los que incurrió la parte demandada.

 

14.             En tercer lugar, en relación con el elemento normativo, el Juzgado 008 Administrativo Oral de Villavicencio se basó en la jurisprudencia de esta Corporación establecida en el Auto 608 de 2023 para indicar que la pretensión de la demandante debe ser resuelta por la justicia ordinaria especialidad civil.

 

15.             Por su parte, el Juzgado 006 Municipal Civil de Villavicencio indicó al menos dos argumentos: (i) en virtud de la naturaleza de las pretensiones invocadas, resulta necesario que sea el juez contencioso quien defina el fondo del asunto; y (ii) a partir de la aplicación del principio de la perpetuatio jurisdictionis, su homólogo en la jurisdicción de lo contencioso administrativo debía mantener el conocimiento del caso.

 

16.             No obstante, tal y como pasará a explicarse a continuación, la Sala considera que, a la luz de lo que exige el presupuesto normativo de los conflictos de jurisdicciones, el Juzgado 006 Municipal Civil de Villavicencio omitió establecer expresa y claramente los fundamentos normativos o jurisprudenciales para rechazar su competencia jurisdiccional. Motivo por el cual, en principio, no estaría satisfecho el elemento normativo para la configuración del conflicto.

 

17.             A pesar de lo anterior, y como se explicará más adelante, la Sala Plena reconoce que en su jurisprudencia ha existido una discrepancia de criterios sobre si este tipo de argumentos permiten entender satisfecho el elemento normativo o si es posible flexibilizar este análisis en casos como el objeto de estudio. En ese sentido, en razón a la importancia de precisar y unificar los criterios que permiten entender satisfecho el presupuesto normativo para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, la Sala se referirá brevemente a la definición de un “argumento jurídico” para estos efectos y, después, hará un recuento de la evolución jurisprudencial que ha habido sobre este elemento. Así, en caso de determinarse que el argumento del Juzgado 006 Municipal Civil de Villavicencio no cumple con esta exigencia argumentativa, la Sala procederá a evaluar si se configuran los supuestos para flexibilizar el elemento normativo. Ello, de forma que sea posible proceder con el análisis de fondo del presente asunto.

 

3.     Los argumentos jurídicos como esencia del presupuesto normativo

 

18.             De acuerdo con el Auto 155 de 2019, el presupuesto normativo requiere que las autoridades en un conflicto de jurisdicciones hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

19.             En términos generales, el mencionado auto explicó que el elemento normativo debe entenderse insatisfecho y, en consecuencia, no existe un conflicto de jurisdicciones cuando “la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia”[18].

 

20.             Ahora bien, los argumentos presentados por las autoridades judiciales involucradas en el conflicto deben estar basados en una justificación jurídica y no en razones de conveniencia. Esta motivación debe fundarse en: (i) las reglas de competencia jurisdiccional establecidas en la normatividad vigente[19]; (ii) las decisiones sobre conflictos de competencia proferidas por la autoridad correspondiente[20]; o (iii) precedentes judiciales que permitan sustentar por qué una autoridad es o no competente para conocer de una determinada controversia judicial[21].

 

21.             La argumentación dirigida a plantear un conflicto de jurisdicciones debe cumplir con dos exigencias: (i) ser “clara”, es decir, contener razonamientos coherentes y comprensibles que permitan a esta Corporación identificar los motivos por los cuales el juez rechaza o asume conocimiento del asunto; y (ii) ser “idónea”, en cuanto tenga la capacidad real de convertir la competencia jurisdiccional de las autoridades involucradas.

 

22.             Respecto de la exigencia de “claridad”, para esta Corte es necesario que los argumentos formulados por las autoridades judiciales deben ser coherentes, de manera que permitan comprender e identificar con nitidez los razonamientos en los que sustenta la decisión de reclamar o rechazar el conocimiento del asunto. Aunque no se requiere una técnica de argumentación específica sí es necesario que los razonamientos expuestos por la autoridad judicial no sean contradictorios ni ilógicos.

 

23.             En relación con la “idoneidad” anteriormente referida, la Sala Plena considera que los argumentos formulados, además de ser “jurídicos” en el sentido de aludir a normas, conceptos jurídicos o precedentes judiciales, deben tener una relación directa con los motivos por los cuales la autoridad judicial estima ser competente o incompetente. En ese sentido, la exigencia de formular “fundamentos jurídicos” no se agota con citar normas legales o jurisprudencia de forma general, sino que requiere una motivación concreta y específica dirigida a demostrar por qué una de las autoridades judiciales involucradas tiene o no la competencia jurisdiccional para conocer del asunto.

 

24.             En virtud de lo expuesto, no se satisface el elemento normativo cuando la autoridad judicial (i) no plantea argumento alguno o este resulta incomprensible; (ii) presenta argumentos de pura conveniencia; (iii) se limita a exponer hechos sin desarrollar una justificación jurídica; o (iv) se refiere normas o conceptos de naturaleza jurídica sin que estos permitan derivar un argumento para reclamar o rechazar el conocimiento del asunto.

 

25.             No obstante, esta Corporación ha determinado que existen eventos en los que, a pesar de que, en principio, no se cumple este requisito, es posible flexibilizar su estudio y avanzar hacia un análisis de fondo de la controversia. A continuación, esta Corporación hará referencia a algunos precedentes en los que se ha estudiado el elemento normativo y expondrá cómo la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha evolucionado desde una interpretación estricta del elemento normativo, hacia una tendencia más flexible. Este análisis, sin embargo, se circunscribe a conflictos que involucran a las jurisdicciones contencioso administrativa y a la ordinaria.

 

4.     Evolución del presupuesto normativo en conflictos entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y ordinaria

 

26.             Desde la adopción de los presupuestos objetivo, subjetivo y normativo en el Auto 155 de 2019, la jurisprudencia constitucional adoptó el concepto del presupuesto normativo desarrollado en el acápite anterior para verificar la posible configuración de un conflicto de jurisdicciones. Sin embargo, a partir del Auto 433 de 2021, la Corte Constitucional encontró que, con el objetivo de materializar los principios de celeridad y de acceso a la administración de justicia, era necesario flexibilizar la exigencia de un pronunciamiento expreso ante la configuración de ciertas circunstancias particulares en el caso concreto.

 

27.             En ese auto, el representante de la jurisdicción ordinaria laboral rechazó su competencia para conocer del asunto y, para ello, se limitó a argumentar que el demandante tenía la condición de empleado público y que, por tanto, el asunto debía ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Al respecto, la Corte consideró que, la autoridad judicial no hizo alusión a una razón de índole constitucional y/o legal para separarse del conocimiento del asunto, pues el hecho de que el demandante tenga la condición de empleado público es una situación meramente fáctica, y, en tal virtud, no suministró las razones por las que el asunto debe ser conocido por una u otra jurisdicción.

 

28.             Con todo, la Sala Plena no se inhibió pues concluyó que, a partir de la situación fáctica puesta de presente por el juez, resultaba posible “inferir” los posibles fundamentos jurídicos que llevaron al juez a declararse sin competencia. En consecuencia, la Corte flexibilizó en el caso concreto el presupuesto normativo bajo el entendido de que debía darse primacía a la garantía al principio de celeridad y porque el otro juez involucrado en el conflicto sí presentó fundamentos de carácter legal y jurisprudencial para sustentar su posición.

 

29.             A partir de este auto, otras providencias de la Corte han reiterado la posibilidad de flexibilizar este requisito. En el Auto 866 de 2021, aunque el juzgado ordinario se limitó a alegar la naturaleza pública de una de las entidades accionadas para justificar su falta de competencia, sin mencionar, en sentido estricto, fundamento legal o constitucional alguno en virtud que sustente su posición, la Corte consideró que debía flexibilizarse el presupuesto normativo como lo había hecho en el Auto 433 de 2021. La Sala Plena explicó que la flexibilización era procedente en este caso razón a que, si bien el juzgado ordinario rechazó su competencia únicamente con fundamento en la naturaleza pública de unos sujetos procesales, lo cierto es que el juzgado administrativo sí presentó una fundamentación legal. 

 

30.             En el Auto 013 de 2022, esta Corporación resolvió un caso muy similar al estudiado en el Auto 866 de 2021[22] y decidió volver a flexibilizar el análisis del elemento normativo, pues consideró que el hecho de que el despacho mencionara que la demandada era una entidad pública resultaba ser un indicativo de que los argumentos de aquella autoridad judicial no eran de mera conveniencia y, por el contrario, permitían inferir un verdadero fundamento jurídico.

 

31.             En el Auto 167 de 2022, esta Corporación conoció de un conflicto de jurisdicciones entre un juzgado ordinario civil y un juez administrativo. En él, se evidenció que, a pesar de que el juzgado civil ordenó remitir el proceso a los jueces administrativos, en realidad sustentó su decisión en normas y jurisprudencia que permitían entender que consideraba que la autoridad competente para conocer el asunto era un juez de su misma jurisdicción en la especialidad laboral.

 

32.             Al respecto, la Corte reconoció que si bien resultaba posible entender satisfecho el elemento subjetivo, pues técnicamente existieron autoridades de dos jurisdicciones diferentes que alegaron que el conocimiento del asunto le correspondía a la otra jurisdicción, no se cumplía con el elemento normativo, pues los argumentos expresados por el juez civil no permitían justificar que en realidad estuviera rechazando su jurisdicción, sino únicamente su competencia al interior de la jurisdicción ordinaria.

 

33.             Por lo anterior, la Sala Plena consideró que, siempre que sea posible inferir la existencia de algún argumento de naturaleza legal que soporte la posición del juez al rechazar su jurisdicción, es procedente flexibilizar el análisis del presupuesto normativo. Sin embargo, en el caso concreto, la Sala explicó que el juzgado civil “no expuso argumentos legales o constitucionales que señalen por qué la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente” y que, además, no fue posible inferir argumento alguno que hiciera referencia a esa competencia. Por lo anterior, la Corte decidió no flexibilizar el requisito y se declaró inhibida para pronunciarse sobre la controversia.

 

34.             Después de esta decisión, la Corte Constitucional flexibilizó el presupuesto normativo en los Autos 319[23] y 552[24] de 2023, con base en tres argumentos: (i) la necesidad de garantizar el principio de celeridad y el acceso a la administración de justicia del actor involucrado en el proceso que ocasionó el conflicto; (ii) que la otra autoridad judicial inmersa en la disputa sí presentó argumentos de orden legal, constitucional o jurisprudencial; y (iii) que los argumentos expuestos, aún si no son constitucionales o legales, no se reducen a consideraciones son de mera conveniencia.

 

35.             De otro lado, mediante Auto 1729 de 2023, esta Corte consideró improcedente aplicar la regla de flexibilización hasta ahora mencionada, pues aunque una de las autoridades judiciales involucradas hizo mención al artículo 37 del Código de Procedimiento Civil para sustentar su ausencia de competencia, la Sala Plena evidenció que esta norma únicamente refiere al deber de los jueces de evitar fallos inhibitorios. En ese sentido, esta Corporación estimó que de esta referencia normativa no se derivaba ningún argumento en virtud del cual el juez estuviera realmente reclamando o rechazando su competencia jurisdiccional para conocer del asunto. En este caso, la Corte consideró que no era posible aplicar la subregla de flexibilización de los Autos 433 de 2021 y 013 de 2022, pues no se observó “ni tan solo un argumento que explique con claridad los motivos por los cuales el despacho judicial no es competente”.

 

36.             De igual manera, en el Auto 2295 de 2023, la Corte señaló que el juez contencioso administrativo no ofreció razones jurídicas para separarse del conocimiento del asunto, sino que argumentó que el demandante no tenía vínculos contractuales con la entidad pública que demandaba y que los bienes que presuntamente habían producido los daños no eran del Estado. La Sala Plena extrañó un sustento legal o constitucional por el cual los argumentos fácticos del despacho implicaban que el juzgado careciera de jurisdicción y, en consecuencia, determinó que el caso no cumplía con el presupuesto normativo. En esa oportunidad, esta Corporación reconoció que la flexibilización del elemento normativo procede cuando “a pesar de las falencias de argumentación de los jueces y de la falta de referencia expresa a alguna norma por parte de estos, la Sala verifica que hay argumentos de carácter legal que soportan la posición”[25] de la autoridad judicial. No obstante, la Corte consideró que, con base en lo resuelto en el Auto 167 de 2022, en este caso no era posible flexibilizar el elemento normativo porque el juzgado se limitó a hacer referencias de orden fáctico para rechazar su competencia y, a partir de ellas no es posible inferir argumento jurídico alguno. Por ello, se declaró inhibida para conocer del caso y advirtió a la autoridad judicial que debía sustentar el conflicto de acuerdo con lo exigido por la jurisprudencia.

 

37.             Luego, los Autos 565 y 922 de 2024 estudiaron un conflicto en el que una autoridad judicial se limitó a argumentar que el otro juzgado debía conocer el asunto en razón al principio de inmutabilidad de las decisiones judiciales (cosa juzgada). Ello, pues consideró que la competencia para resolver el proceso ya había sido decidida por el Consejo Superior de la Judicatura.

 

38.             A pesar de lo anterior, la Sala Plena optó por estudiar la posible configuración de la cosa juzgada como un examen preliminar a la verificación de la existencia del conflicto de jurisdicciones y, por ello, al concluir que la decisión del Consejo Superior no guardaba identidad con la controversia en estudio, estimó necesario inhibirse. Lo anterior, pues, en adición al argumento de la cosa juzgada, es indispensable que se planteen premisas jurídicas relacionadas con la competencia o incompetencia de la autoridad jurisdiccional para conocer del proceso. En ese sentido, la Corte recordó que es obligatorio que “los jueces manifiesten expresamente los fundamentos normativos que le permiten conocer o apartarse de la causa judicial desde el punto de vista de la jurisdicción”[26].

 

39.             Así, para la Corte, el juzgado no manifestó argumento alguno que explicara los motivos por los cuales aseveraba carecer de jurisdicción y, por ello, se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo. Sobre el particular, es importante destacar que, para la Sala Plena, el argumento de cosa juzgada no era suficiente para sustentar una eventual ausencia de competencia, pues no se trata de un motivo en virtud del cual el juez rechace el conocimiento del asunto o atribuya la responsabilidad de resolverlo a otra autoridad jurisdiccional, sino que se trata de un argumento que simplemente se limita a constatar que previamente existió una decisión sobre la autoridad competente para conocer del caso.

 

40.             Finalmente, en el Auto 1131 de 2024, la Corte resolvió un conflicto de jurisdicciones entre un juzgado de lo contencioso administrativo y la Superintendencia Nacional de Salud. El juzgado argumentó que, dado que las partes habían pactado mecanismos de arreglo directo ante la Superintendencia Nacional de Salud, el asunto debía tramitarse ante esa entidad. Esta Corporación concluyó que no se cumplía el presupuesto normativo porque, aunque el juzgado de lo contencioso administrativo hizo referencia formal diversos artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1949 de 2019, no explicó por qué la Superintendencia Nacional de Salud sería competente para conocer del proceso judicial objeto en controversia. Sus argumentos se centraron exclusivamente en la necesidad de agotar mecanismos alternativos de solución de conflictos, sin justificar el rechazo de su propia competencia jurisdiccional[27]. En ese sentido, para la Sala Plena no resultó suficiente aludir a disposiciones legales si no se expresan razones claras sobre la existencia o ausencia de competencia jurisdiccional.

 

41.             En conclusión, la jurisprudencia de esta Corte ha reconocido que no basta con formular argumentos que refieran normas o conceptos jurídicos, sino que es necesario que los argumentos en los que una autoridad judicial fundamenta su rechazo o reclamación de competencia estén dirigidos a demostrar por qué una de las autoridades judiciales involucradas tiene o no la competencia jurisdiccional para conocer del asunto.

 

5.     El principio de la perpetuación de la jurisdicción como argumento para desprenderse de la competencia de un proceso

 

42.             En el caso concreto, uno de los despachos involucrados en el conflicto sustentó su presunta ausencia de competencia en la aplicación del principio de inmodificabilidad de la jurisdicción o perpetuatio jurisdictionis. Por la relevancia que este argumento tiene para el caso, la Sala Plena hará breve un examen de la naturaleza de este principio de cara a la configuración el elemento normativo. Posteriormente, mencionará casos previos en los que se ha alegado este principio como fundamento del conflicto de jurisdicciones y, finalmente, desarrollará los motivos por los que a pesar de que el argumento de la perpetuación de la jurisdicción en sí mismo no satisface la carga argumentativa requerida para entender verificado el elemento normativo, en ciertas ocasiones se ha optado por flexibilizar su examen y realizar un pronunciamiento de fondo.

 

43.             En primera medida, es necesario destacar que el principio de perpetuación de la jurisdicción ha sido entendido por la jurisprudencia constitucional como el mandato en virtud del cual “está prohibido cambiar la autoridad competente para conocer y resolver un asunto cuando el correspondiente proceso se encuentra en trámite”[28] (negrillas fuera del texto original). En tal virtud, la aplicación de este mandato constitucional en un caso en concreto presupone que la autoridad judicial en cuestión es efectivamente competente para conocer del asunto. En ese sentido, lo que se busca proteger con la perpetuatio jurisdictionis es que no se produzca un cambio intempestivo del juez natural y competente de una determinada causa.

 

44.             Por lo expuesto, no resulta admisible pensar que a partir de este principio sea posible legitimar la actuación de una autoridad judicial que actúa sin competencia para tramitar el proceso. En efecto, aceptar la competencia de un juez únicamente por qué conoció previamente del caso desdibujaría el principio de juez natural y el debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política. Además, desconoce que, conforme al ordenamiento jurídico vigente, las decisiones judiciales adoptadas por una autoridad sin competencia jurisdiccional deben ser declaradas nulas, y dicha nulidad no es susceptible de saneamiento[29].

 

45.             En esa medida, para esta Corporación es claro que siempre que se traba un conflicto de jurisdicciones, está en entredicho la competencia jurisdiccional de las autoridades judiciales involucradas y, por tanto, necesariamente a alguna de ellas no le corresponde el conocimiento del caso (por no ser el juez natural de la causa). En tales términos, comoquiera que lo que se busca definir con el conflicto entre jurisdicciones es ¿cuál es el juez natural de un determinado proceso? cuando un juez se limita a afirmar que una autoridad judicial debe conocer de un proceso a partir de la aplicación del principio de perpetuación de la jurisdicción, en realidad no está dando argumentos para rechazar el conocimiento del asunto, sino que simplemente afirma que el juez a quien inicialmente se le repartió el proceso debe terminarlo, así carezca de jurisdicción para el efecto.

 

46.             Por lo anterior, esta Corte considera que cuando una autoridad se limita a esgrimir el principio de perpetuación de la jurisdicción como fundamento de su ausencia de competencia, este argumento en realidad no está dirigido a reclamar o rechazar el conocimiento del caso. En ese sentido, dicha motivación carece de la idoneidad requerida para entender acreditado el elemento normativo de la configuración del conflicto entre jurisdicciones.

 

47.             Ahora bien, en el Auto 1178 de 2022, entre muchos otros[30], esta Corte consideró que si bien una de las autoridades en conflicto hizo mención a la perpetuatio jurisdictionis para sustentar su ausencia de competencia, era posible entender configurado el conflicto entre jurisdicciones y, en particular el presupuesto normativo, en razón a que este argumento no fue el único en el que las autoridades judiciales fundamentaron su incompetencia, ya que se plantearon motivaciones adicionales que sí cuestionaban la competencia de las autoridades judiciales involucradas.

 

48.             De otro lado, en los Autos 1494[31], 2271[32] y 2443[33] de 2023[34], las autoridades judiciales se limitaron a sustentar el conflicto de jurisdicciones en la presunta aplicación del principio de perpetuación de la jurisdicción y se abstuvieron de esgrimir argumentos adicionales. A pesar de ello, esta Corporación estimó satisfecho el elemento normativo y, en ese orden de ideas, resolvió de fondo el conflicto de jurisdicciones[35]. Esto, sin que se realizaran valoraciones adicionales sobre los motivos que llevaban a entender satisfecho este requisito.

 

49.             Al respecto, es importante destacar que, como se acaba de referir, han existido dos entendimientos sobre si el principio de perpetuación de la jurisdicción es suficiente para entender satisfecho el deber de argumentación propio del elemento normativo. El primero en virtud del cual se ha aceptado la formulación de conflictos de jurisdicciones que estén fundamentados únicamente en la aplicación del principio de la perpetuación de la jurisdicción (FJ 46) y, el segundo, que ha propugnado por reconocer que éste argumento resulta insuficiente por sí mismo para configurar un verdadero conflicto entre jurisdicciones y, por tanto, debe ir acompañado de fundamentos jurídicos adicionales a través de los cuales efectivamente se cuestione la competencia de las autoridades judiciales en conflicto (FJ 45).

 

50.             A partir de lo anterior, en adelante esta Corporación unifica su jurisprudencia en el sentido de aclarar que las declaratorias de ausencia de competencia que se limiten a esgrimir la perpetuación de jurisdicción como fundamento normativo de su decisión, no satisfacen la carga argumentativa requerida para trabar propiamente un conflicto entre jurisdicciones. Ello, sin perjuicio de que la Sala Plena verifique, caso a caso, la posibilidad de flexibilizar el elemento normativo en los términos que se expondrán a continuación.

 

6.     Subreglas para la verificación del elemento normativo

 

51.             De las consideraciones desarrolladas hasta ahora, la Corte Constitucional desprende las siguientes subreglas que aplican para interpretar el elemento normativo en los conflictos que involucran a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la ordinaria[36]:

 

51.1.      El presupuesto normativo es uno de los elementos esenciales para la configuración de un conflicto de jurisdicciones.

51.2.      Este presupuesto requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, razones de índole jurídica, esto es, de orden constitucional, legal o jurisprudencial, por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

51.3.      Para que pueda entenderse satisfecho el elemento normativo es necesario que las razones aducidas por las autoridades judiciales sean: (i) idóneas para cuestionar la competencia jurisdiccional de las autoridades involucradas[37]; y (ii) lo suficientemente claras como para permitir que esta Corporación comprenda razonablemente los motivos que llevaron al juez a rechazar o reclamar la competencia sobre el asunto.

51.4.      Es necesario que los argumentos que se presenten estén direccionados a cuestionar la competencia jurisdiccional de las autoridades involucradas en el conflicto. En ese sentido, cuando una autoridad judicial presente argumentos que no hagan referencia a la competencia jurisdiccional, el elemento normativo debe entenderse insatisfecho a pesar de que formalmente se haga referencia a normas o precedentes judiciales.

51.5.      Argumentos como: (i) la perpetuación de la jurisdicción; (ii) la configuración de la cosa juzgada; o (iii) el rechazo de competencia dentro de una misma jurisdicción, no son argumentos que cuestionen la competencia de las autoridades jurisdiccionales involucradas y, por tanto, no satisfacen por sí mismos las exigencias argumentativas propias del elemento normativo para poder entender configurado un conflicto de jurisdicciones.

51.6.      Tal y como se reconoció en el Auto 1942 de 2023, la competencia que tiene esta Corte para resolver los conflictos de jurisdicciones debe interpretarse de la mano con su función de preservar la “integridad y supremacía de la Constitución”[38], así como de ser garante de la eficacia de los principios y derechos constitucionales.

Por lo expuesto, cuando esta Corporación resuelve un conflicto de jurisdicciones, debe adoptar las medidas que permitan la materialización de los postulados de la Constitución, como el acceso a la administración de su justicia y los principios de una adecuada función pública, como la celeridad y eficacia. Por ello, es posible flexibilizar el análisis del elemento normativo cuando no se cumple con la carga argumentativa que exige la jurisprudencia, de modo que este requisito se entienda acreditado y, así, permitir un análisis de fondo del conflicto.

51.7.      Para que proceda la flexibilización del requisito normativo, la Corte debe estudiar las circunstancias que dieron origen al conflicto y valorar los siguientes elementos, los cuales deberán verificarse de forma concurrente:

(i)   Que las circunstancias del proceso[39] ameriten la aplicación de los principios de celeridad y acceso a la administración de justicia de las partes mediante una decisión que resuelva de fondo el conflicto[40].

(ii) Que el otro despacho judicial involucrado en el conflicto sí haya presentado argumentos legales, jurisprudenciales o constitucionales que satisfagan los requisitos de claridad e idoneidad referidos con anterioridad.

(iii)          Que existan premisas jurídicas mínimas que le permitan a esta Corte identificar las razones por las cuales la autoridad judicial que no cumplió con la carga argumentativa decidió reclamar o rechazar el conocimiento del asunto. En otras palabras, debe haberse planteado al menos un fundamento básico o rudimentario que haga posible inferir razonablemente porque esa autoridad judicial considera que tiene, o no, competencia para conocer del caso.

51.8.      En cualquier caso, cuando las circunstancias particulares arrojen que se puede flexibilizar el presupuesto normativo para conocer de un caso, se debe advertir al juez cuyos argumentos no cumplieron las exigencias del elemento normativo, para que, en lo sucesivo, exponga expresamente las razones de índole jurídica en las que sustenta su postura.

 

7.     En el caso concreto se cumple el presupuesto normativo

 

52.             Como se señaló en los fundamentos jurídicos 6 y 7, el Juzgado 006 Civil Municipal de Villavicencio señaló que no era competente para conocer de la demanda instaurada con base en el principio perpetuatio jurisdictionis. Si bien esta referencia, por sí sola, no cumple con los estándares del presupuesto normativo señalados en esta providencia, la Corte considera que debe flexibilizarlo en el caso concreto.

 

53.             Esto es así por los siguientes argumentos:

 

(i)   Existe una necesidad de salvaguardar el principio de celeridad y el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia de las partes, cuya controversia inició el 31 de mayo de 2022 con la presentación de la demanda[41]. Ello, pues, en las específicas circunstancias del medio de control presentado por ETB SA ESP, perpetuar aún más el paso del tiempo iría en contravía del debido proceso, la seguridad jurídica y la economía procesal. En particular, la Sala tiene en cuenta que luego de la presentación de la demanda, pasaron dos años en los cuales el juzgado de lo contencioso administrativo no efectuó actuación alguna y, después, emitió un auto en el que declaró su falta de jurisdicción y se limitó a remitir la competencia al juzgado ordinario civil[42]

(ii) El Juzgado 008 Administrativo Oral de Villavicencio sí presentó argumentos jurídicos que cumplen con las características previamente descritas y entender acreditado el requisito normativo;

(iii)          En el presente caso se tiene que el Juzgado 006 Civil Municipal de Villavicencio presentó argumentos adicionales al de perpetuación de la jurisdicción, en virtud de los cuales afirmó que, con ocasión a la naturaleza de las pretensiones formuladas en la demanda, es necesario entender que la acción presentada no es de carácter ejecutivo, sino que busca declarar la existencia de una relación contractual entre las partes.

 

54.             En ese sentido, la Sala Plena considera que es posible inferir un argumento que atribuye a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para resolver los asuntos en los que se cuestiona el incumplimiento de un contrato Estatal.

 

55.             En todo caso, aunque se cumple el presupuesto normativo derivado de la flexibilización, la Sala advierte al Juzgado 006 Civil Municipal de Villavicencio que, en lo sucesivo, cuando rechace la competencia para conocer un caso deberá exponer de forma expresa las razones de índole jurídico que sustentan su postura.

 

56.             Acreditados los elementos necesarios para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, la Corte dirimirá el conflicto referido. Para realizarlo, reiterará la regla de decisión según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer sobre las controversias relativas a los contratos celebrados por empresas de servicios públicos domiciliarios oficiales.

 

8.     Competencia para conocer del medio de control de controversias contractuales en las que se encuentran involucradas empresas de servicios públicos domiciliarios de carácter oficial

 

57.             En el Auto 283 de 2021, la Corte Constitucional fijó como regla de decisión para asuntos en los que se encuentra involucrado un prestador de servicios públicos domiciliarios que se debe aplicar la cláusula general de competencia dispuesta en el artículo 104 del CPACA. En particular, la Sala Plena señaló que: (i) la Ley 142 de 1994 estableció un régimen jurídico mixto que, en materia de contratación, es prevalentemente de derecho privado[43]; (ii) en materia de controversias contractuales y extracontractuales, las decisiones del Consejo de Estado afirmaban que el ordenamiento jurídico no indicaba con claridad cuál era el juez competente para juzgar las controversias de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, con excepción de los litigios sobre cláusulas exorbitantes y el ejercicio de prerrogativas propias de la administración; y (iii) la postura del Consejo de Estado es que en las situaciones en las que no sea claro en la ley si determinado asunto le compete a la jurisdicción ordinaria o a la contencioso administrativa, debe aplicarse la cláusula general de competencia del artículo 104 del CPACA. Lo anterior, dado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce únicamente de las controversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones (i) que estén sujetas al derecho administrativo y (ii) en las que se encuentren involucradas las entidades públicas.

 

58.             Después, en el Auto 1660 de 2022, la Corte estudió un conflicto de jurisdicciones entre la justicia de lo contencioso administrativo y la ordinaria civil, por el conocimiento de una demanda de controversias contractuales interpuesta por una empresa aseguradora en contra de una empresa de servicios públicos domiciliarios. El auto reiteró que, con base en el numeral 5 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 y el numeral 2° del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativa era competente para conocer de una controversia relativa a los contratos celebrados entre particulares y las empresas de servicios públicos domiciliarios oficiales.

 

59.             En concreto, la Corte explicó que: (i) el numeral 5 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 define las empresas de servicios públicos oficiales; (ii) el numeral 2 del artículo 104 del CPACA dispone que esa jurisdicción es competente de “los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”; (iii) de acuerdo con el parágrafo del artículo 104 del CPACA, se entiende por entidad pública “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”; y (iv) el artículo 141 del CPACA señala que los asuntos sobre la existencia, nulidad, incumplimiento y revisión de los contratos, la nulidad de los actos administrativos de naturaleza contractual y las indemnizaciones de perjuicios que se originen en contratos corresponden a la categoría de controversias contractuales.

 

60.             Recientemente, en el Auto 1150 de 2023, la Corte conoció un conflicto entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la ordinaria civil en el marco de una demanda de controversias contractuales interpuesta por un consorcio contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, que es una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios de carácter oficial. La Sala Plena señaló que se trataba de una controversia relacionada con asuntos estrictamente vinculados al contrato suscrito por la empresa prestadora en ejercicio del medio de control del artículo 141 del CPACA de esta forma, reiteró el sentido de las decisiones de los autos anteriormente mencionados y señaló que:

 

La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer sobre las controversias relativas a los contratos celebrados entre particulares y las empresas de servicios públicos domiciliarios oficiales, según lo dispuesto por el numeral 5° del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, el artículo 141 y el numeral 2° del artículo 104 del CPACA[44].

 

9.     Caso concreto

 

61.             Con base en las consideraciones previamente expuestas, la Sala aplicará la regla de decisión establecida en el Auto 1150 de 2023. Según las normas de competencia previstas en el numeral 5 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, el artículo 141 y el numeral 2 del parágrafo del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción competente para conocer de este asunto es la de lo contencioso administrativo por las siguientes razones.

 

62.             En primer lugar, la parte demandante es ETB SA ESP, una empresa de servicios públicos clasificada como una entidad descentralizada del Distrito Capital, y organizada como sociedad de economía mixta[45]. Es decir, la demandante es una empresa oficial.

 

63.             En segundo lugar, las pretensiones de la demanda están encaminadas a que la autoridad judicial (i) declare la existencia de un contrato entre las partes; (ii) declare que el contrato se incumplió por la entidad demandada; (iii) en consecuencia de lo anterior, condene a la demandada al pago de los servicios prestados y los perjuicios causados o, subsidiariamente, la suma que el juez pruebe. A propósito de la argumentación del Juzgado 008 Administrativo Oral de Villavicencio, la Sala considera que las pretensiones de la parte demandante señalan con claridad que lo que busca es la declaratoria de existencia del contrato y del incumplimiento de la parte demandada. En ese sentido, no se trata de un proceso ejecutivo. Además, ETB SA ESP señaló tanto en la demanda como en su reforma, que radicó, junto con el medio de control de controversias contractuales, una demanda ejecutiva que pretende el cobro de la factura, por lo que el asunto en cuestión se escapa de esa órbita.

 

64.             En ese sentido, comoquiera que se demanda a una empresa prestadora de servicios públicos de carácter oficial por una controversia relacionada con un contrato suscrito por esta, el asunto se encuadra en el medio de control dispuesto en el artículo 141 del CPACA, denominado controversias contractuales.

 

Regla de decisión: La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer sobre las controversias relativas a los contratos celebrados entre particulares y las empresas de servicios públicos domiciliarios oficiales, según lo dispuesto por el numeral 5° del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, el artículo 141 y el numeral 2° del artículo 104 del CPACA[46].

 

10. Medidas de publicidad

 

65.             En similar sentido al adoptado mediante el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena considera necesario disponer que las reglas desarrolladas en esta decisión sean objeto de publicación, con el objetivo de garantizar su conocimiento por parte de las diversas autoridades judiciales del país y, así, evitar la proliferación de decisiones inhibitorias por parte de este Tribunal.

 

66.             Por ello, la Sala Plena ordenará a la Secretaría General y a la Oficina de Prensa de esta Corporación que publiquen este auto en la página web y en las redes sociales de la Corte por el término de un (1) mes para garantizar que tenga la mayor difusión posible.

 

67.             Adicionalmente, se ordenará al Consejo Superior de la Judicatura que (i) publique durante un (1) mes en su página web y en sus redes sociales el contenido de esta decisión; y (ii) haga difusión de la presente providencia entre todos los jueces de la República. Ello, con el fin de socializar las reglas de análisis del elemento normativo para la configuración de los conflictos de jurisdicciones.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 008 Administrativo Oral de Villavicencio y el Juzgado 006 Municipal Civil de Villavicencio y DECLARAR que el conocimiento de la demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales instaurada por ETB S.A. E.S.P en contra de la Corporación Mi IPS Llanos Orientales corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

SEGUNDO. REMITIR por medio de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente del CJU-5662 al Juzgado 008 Administrativo Oral de Villavicencio para que tramite lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado 006 Municipal Civil de Villavicencio, así como a los sujetos procesales involucrados.

 

TERCERO. ORDENAR a la Secretaría General y a la Oficina de Prensa de la Corte Constitucional que en los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, PUBLIQUEN esta decisión durante un (1) mes en la página web y en las redes sociales de esta corporación.

 

CUARTO. ORDENAR al Consejo Superior de la Judicatura que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia:

 

(i)    PUBLICAR durante un (1) mes en su página web y en sus redes sociales el contenido de esta decisión.

(ii) DIFUNDIR la presente decisión entre todos los jueces de la República con el fin de socializar las reglas de análisis del elemento normativo para la configuración de los conflictos de jurisdicciones.

 

QUINTO. ADVERTIR al Juzgado 006 Civil Municipal de Villavicencio que, en lo sucesivo, cuando decida rechazar o reclamar la competencia para conocer un proceso judicial, exponga de forma expresa las razones de índole jurídico en las que fundamenta su postura.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General