TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-841/25

 

 

VICIO SUBSANABLE-Devolver a la Cámara de Representantes la Ley 2381 de 2024 por insuficiencia deliberativa durante el segundo debate surtido en la plenaria de la Cámara de Representantes

 

SUSPENSION DEL TRAMITE DE CONSTITUCIONALIDAD POR PREJUDICIALIDAD-Procedencia

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia

 

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD, PRINCIPIO DEMOCRÁTICO Y LOS DERECHOS DE LAS MINORÍAS-Vulneración por incumplir el deber mínimo de deliberación al declararse la suficiente ilustración de la proposición presentada en la Reforma pensional

 

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Importancia del debate

 

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance

 

DEBATE LEGISLATIVO-Reglas

 

PRINCIPIO DE CORRECCION FORMAL DE LOS PROCEDIMIENTOS EN EL REGLAMENTO DEL CONGRESO-Objeto

 

(…) el principio de corrección formal de los procedimientos tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que así se garantiza no sólo la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones. A su turno, además de la regla de mayorías, el artículo 2 referido incorpora el principio de la regla de las minorías, según el cual el reglamento del Congreso garantiza el derecho de las minorías a ser representadas, a participar y a expresarse tal como lo determina la Constitución.

 

PRINCIPIO DEMOCRATICO EN LA CONSTITUCION POLITICA-Contenido y alcance

 

(…) el principio democrático es un eje axial de la Constitución, que se garantiza mediante un complejo de normas transversales a todo el ordenamiento. La democracia es fuente de legitimidad, fundamentación del poder político ejercido por los diferentes órganos del Estado y fundamento de derechos y obligaciones. La jurisprudencia ha reconocido que la democracia tiene una dimensión sustancial y una dimensión procedimental que guardan una relación inescindible. Dentro de la dimensión procedimental de la democracia, el carácter reglado del proceso legislativo garantiza que en el proceso de construcción de la ley se respeten los derechos de las minorías y el pluralismo. La observancia de las reglas que informan el debate legislativo protege valores sustantivos significativos, y deben ser aplicadas e interpretadas en función de su finalidad democrática.

 

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD Y PUBLICIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Garantía del principio democrático

 

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance

 

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional

 

(…) la jurisprudencia de la Corte ha sostenido que la exigencia de publicidad debe aplicarse con flexibilidad, de tal forma que permita diversas modalidades de comunicación de las proposiciones, siempre que estas permitan a los congresistas conocer su contenido de manera previa y suficiente. Entre los mecanismos válidos de comunicación, la Corte ha mencionado de forma no taxativa los siguientes: (i) Publicación en la Gaceta del Congreso, que constituye la regla general; (ii) Lectura oral de la proposición; (iii) Distribución de copias; (iv) Explicación oral detallada; y, (v) Publicación en página Web.

 

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración

 

(…) su vulneración se configura cuando los miembros de las cámaras legislativas no tienen acceso al contenido de los proyectos o proposiciones sometidas a su consideración, o cuando dicho conocimiento es parcial, fragmentario o no ha sido debidamente asegurado mediante los mecanismos oficiales o alternativos de publicidad. En tales eventos, no puede predicarse la existencia de un verdadero debate congresarial, por cuanto se frustra el ejercicio deliberativo que exige la Constitución como manifestación del principio democrático, y se impide a los congresistas ejercer de manera informada y responsable su función de representación. En consecuencia, la aprobación de un texto desconocido implica una ruptura con el principio de publicidad y, en los casos en que la proposición no ha sido sometida válidamente a consideración de la cámara respectiva, comporta también una violación del principio de consecutividad, en tanto se omite materialmente una de las etapas estructurales del proceso legislativo.

 

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Requisitos

 

(…) el principio de consecutividad del proceso legislativo exige que un proyecto de ley sea aprobado en el número de debates exigidos por la regulación según su naturaleza y objeto, para cuya validez debe acreditarse que los miembros de la comisión o de la plenaria de la cámara respectiva, tuvieron a su alcance la posibilidad de informarse sobre el contenido del texto normativo objeto de discusión. Por lo tanto, la ausencia de un mínimo de deliberación sustantiva, ya sea por la supresión de etapas, la insuficiencia de la deliberación en un grado tan preponderante que afecte la aprobación del articulado en cuatro debates porque se reemplaza por entero el proyecto sujeto a debate sin que el nuevo texto sea mínimamente debatido, la elusión consciente del debate o la aprobación de textos desconocidos puede comprometer la validez constitucional del proceso.

 

DEBATE PARLAMENTARIO-Concepto

 

DEBATE PARLAMENTARIO-Vulneración

 

La vulneración del debate legislativo se presenta cuando no se cumplen las normas constitucionales y legales que garantizan un proceso deliberativo adecuado en el Congreso de la República. Esta irregularidad puede ocurrir en cualquiera de los debates o incluso en la etapa de conciliación. La Constitución exige que las normas deben ser discutidas en cada fase del proceso legislativo, permitiendo que los congresistas expresen sus opiniones, analicen sus implicaciones y tomen decisiones informadas.

 

ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Modalidades formal y material

 

DEBATE O DELIBERACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance

 

DELIBERACION MINIMA-Dimensiones

 

La doctrina constitucional ha identificado tres dimensiones estructurales del deber de deliberación mínima. En primer lugar, la posibilidad de debatir, pues la jurisprudencia constitucional ha señalado que puede haber debate “aun cuando los congresistas no hagan uso de la palabra o entre las posiciones expresadas no exista controversia”, siempre que se abra formalmente el espacio para discutir el contenido del proyecto en todas las instancias del proceso legislativo. En segundo lugar, la publicidad efectiva de los textos objeto de consideración, que permita su conocimiento y análisis previo por parte de los congresistas, y que asegure una participación informada. Y, en tercer lugar, la garantía de intervención plural, que preserve los espacios de voz y voto de las minorías y de la oposición, y que evite su exclusión mediante mecanismos sustitutivos del debate, como decisiones tomadas por fuera del foro congresarial.

 

ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Condiciones para la configuración

 

DELIBERACION MINIMA-Garantía

 

(…) el deber de deliberación mínima garantiza la realización del principio democrático en el proceso legislativo. Aunque no exige una deliberación extensa o exhaustiva, sí impone la verificación de condiciones mínimas que hagan posible el intercambio racional de argumentos y la formación auténtica de la voluntad del Congreso. Su vulneración, cuando impide el cumplimiento de los principios de participación, publicidad y pluralismo, constituye un vicio sustancial del proceso legislativo, susceptible de generar la inexequibilidad de la norma correspondiente.

 

VOTACION EN BLOQUE DE ARTICULADO DE PROYECTO DE LEY-Condiciones

 

(…) (i) previo a la decisión adoptada por la mesa directiva se haya abierto espacio para exponer los argumentos a favor o en contra de acoger la propuesta de votación por partes; (ii) no se haya alcanzado un consenso al respecto entre los integrantes de la respectiva célula legislativa; (iii) del contexto del debate se infiere que con la votación en bloque del articulado no se sacrifican las finalidades sustantivas que se aseguran con la votación por partes, toda vez que, por ejemplo, ni el autor de la propuesta ni los demás participantes en el debate han identificado aquellos contenidos normativos sobre los que tengan una posición diferente a la que sostienen en relación con el resto del articulado, de modo tal que requieran de la votación por partes a fin de expresar su aprobación respecto de unos contenidos y su desaprobación respecto de los demás; o bien cuando los artículos votados en bloque no fueron objeto de proposiciones sustitutivas, aditivas o supresivas durante el curso del debate, que ameriten someterlos a votación de manera separada.

 

SUFICIENTE ILUSTRACION EN DEBATE PARLAMENTARIO-Causales

 

VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Carácter de subsanables e insubsanables

 

SUBSANACION DE VICIO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad

 

(…) la figura de la subsanación constituye una manifestación del principio democrático, en tanto permite al Congreso, como órgano representativo, corregir los errores formales en los que haya incurrido, siempre que ello no implique alterar las condiciones mínimas del debate congresarial ni desconocer las garantías sustanciales que rigen la formación de la ley. Su finalidad no es enmendar actuaciones inexistentes ni legitimar la omisión de etapas esenciales, sino asegurar que los vicios de forma que no comprometan el núcleo del principio democrático puedan ser corregidos en sede constitucional, en beneficio de la estabilidad del orden jurídico.

 

VICIO DE PROCEDIMIENTO POR ELUSION DE DEBATE Y VOTACION-Jurisprudencia constitucional

 

VICIO DE TRAMITE LEGISLATIVO-Criterios para determinar cuando es subsanable

 

VICIO DE TRAMITE LEGISLATIVO-Subsanación durante la revisión de constitucionalidad de la ley

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO A-841 DE 2025

 

Expediente: D-15.989

 

Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2381 de 2024 “Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones”.

 

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial las previstas en el numeral 4 y el parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política y en el artículo 45 del Decreto 2067 de 1991,[1] y con ocasión de la acción pública de inconstitucionalidad interpuesta en contra de la Ley 2381 de 2024, profiere el siguiente

 

AUTO

 

Contenido

I.     ANTECEDENTES. 3

1.      La norma acusada. 3

2.      Los cargos y los argumentos propuestos por la demandante para justificar la censura  3

Primer cargo: La actora señaló que el proceso legislativo de la Ley 2381 de 2024 vulneró el artículo 157 de la Constitución Política, que prevé el principio de consecutividad. El cargo se centró en demostrar que la sesión plenaria de la Cámara de Representantes eludió su deber de deliberar adecuadamente sobre el contenido del proyecto de ley, al adoptar de forma irregular el texto aprobado por el Senado de la República sin realizar el debate debido ni permitir una explicación de las diferencias entre ambos textos. 3

Segundo cargo. La actora sostuvo que el artículo 93 de la Ley 2381 de 2024 violó el artículo 48 de la Constitución Política, al establecer un régimen pensional especial para determinados grupos poblacionales, en contravía de la prohibición expresa contenida en dicho precepto. 4

Tercer cargo. Solicitó a la Corte declarar la exequibilidad condicionada del artículo 84.5 de la Ley 2381 de 2024, en el sentido de que las pensiones solo estarán gravadas con el impuesto sobre la renta en la parte que exceda de 1.000 UVT mensuales, y no anuales, como permitiría la redacción aprobada. 6

3.      La actuación procesal 7

4.      Intervenciones y conceptos en el proceso de constitucionalidad. 8

Síntesis de las intervenciones ciudadanas y de los conceptos de expertos invitados 9

5.      Concepto del Procurador General de la Nación. 15

II.    CONSIDERACIONES. 16

6.      Competencia. 17

7.      Cuestión previa: La ineptitud de los cargos segundo y tercero. 17

8.      Formulación del problema jurídico. 21

9.      Principio democrático, derechos de las minorías y proceso legislativo. 21

10.    Los principios de publicidad y consecutividad como instrumentos para el logro del principio democrático. 24

10.1.    El principio de publicidad. 25

10.2.    El principio de consecutividad. 27

11.    El concepto del debate, su importancia en el proceso legislativo y las irregularidades del debate que pueden conllevar a un vicio del proceso. 28

12.    El deber de deliberación mínima en el proceso legislativo. 32

12.1.    Votación en bloque. 35

12.2.    Aprobación del texto aprobado por la plenaria de la otra Cámara. 36

12.3.    Suficiente Ilustración. 40

12.4.    La fijación de reglas de discusión y aprobación por la mesa directiva como manifestación del poder de ordenación del debate y su eventual incidencia en la deliberación democrática. 41

13.    Los vicios subsanables e insubsanables 43

14.    Análisis del caso concreto. 49

14.1.    Análisis del caso sometido a consideración de la Corte: el proceso de formación de la ley demandada y análisis del primer cargo. 49

14.2.    Solución del problema jurídico propuesto. 56

14.2.1.    Incumplimiento del deber de deliberación mínima por la declaratoria de suficiente ilustración y cierre del debate. 56

14.2.2.    Incumplimiento del deber de deliberación mínima y afectación de los derechos de las minorías por desconocimiento de las reglas de discusión y aprobación fijadas por la mesa directiva para ordenar el debate. 73

15.    El vicio de procedimiento advertido en la formación de la Ley 2381 de 2024 es de naturaleza subsanable. 76

16.    Remedio constitucional a adoptar 77

Suspensión de la entrada en vigencia de la Ley 2381 de 2024. 80

La configuración de la prejudicialidad. 81

II.    DECISIÓN.. 83

 

 

      I.            ANTECEDENTES

 

1.                 La ciudadana Paloma Susana Valencia Laserna demandó la inconstitucionalidad de la Ley 2381 de 2024, señalando que debía ser declarada inexequible por violar, en su trámite, el artículo 157 de la Constitución Política. Al mismo tiempo, indicó que dos artículos de la citada Ley -el 84.5 y el 93- vulneraron el artículo 48 de la Constitución.

 

 

1.     La norma acusada

 

2.                 Se demanda la inexequibilidad de la Ley 2381 de 2024, la cual una vez sancionada, se promulgó mediante su inserción en el Diario Oficial No. 52.819 del 16 de julio de 2024. En virtud de su extensión, su texto trascribe en el Anexo 1 (Texto de la Ley demandada).

 

 

2.     Los cargos y los argumentos propuestos por la demandante para justificar la censura

 

3.                 La actora presentó tres cargos. Uno de forma y dos de fondo. En su escrito, presentó sus argumentos que se sintetizan de la manera que sigue:

 

Primer cargo: La actora señaló que el proceso legislativo de la Ley 2381 de 2024 vulneró el artículo 157 de la Constitución Política, que prevé el principio de consecutividad. El cargo se centró en demostrar que la sesión plenaria de la Cámara de Representantes eludió su deber de deliberar adecuadamente sobre el contenido del proyecto de ley, al adoptar de forma irregular el texto aprobado por el Senado de la República sin realizar el debate debido ni permitir una explicación de las diferencias entre ambos textos.

 

La demandante afirmó que el principio de consecutividad impone una obligación a las comisiones y plenarias del Congreso de estudiar y debatir todos los temas sometidos a su consideración, tanto los propuestos en la ponencia como las proposiciones presentadas durante el trámite. Este deber, según la jurisprudencia citada de la Corte Constitucional, no podía delegarse, ni omitirse, ni posponerse a otra etapa del trámite, ya que hacerlo configuraba un vicio de procedimiento por elusión del debate. La elusión podía ser formal -cuando se omitía el debate o votación- o material -cuando se cumplía formalmente con esos pasos, pero no se expresaba verdaderamente la voluntad política del legislador.

 

La actora narró que, en el caso sub judice, la Cámara de Representantes votó y aprobó, sin debate sustancial, una proposición para acoger el texto completo del proyecto que había sido previamente aprobado por el Senado de la República. Esa proposición fue radicada el 14 de junio de 2024 a las 5:21 p.m. Durante la sesión, se permitió una hora de intervenciones en las que algunos representantes expresaron su postura a favor o en contra de la propuesta, pero ni la coordinadora ponente ni los ministros presentes explicaron las diferencias entre el texto aprobado por el Senado de la República y la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes. Además, a pesar de existir más de 700 proposiciones radicadas, estas no se discutieron.

 

La accionante planteó que el artículo 94 del proyecto, relativo a la vigencia de la ley, fue el único tema discutido parcialmente, junto con algunos artículos sin proposiciones. El resto del articulado, según alegó, no fue examinado, a pesar de que se trataba de un proyecto complejo y extenso. La Cámara de Representantes, en su lugar, actuó como una simple notaría del Senado de la República, renunciando a su deber constitucional de deliberar, lo cual vació de contenido el principio bicameral establecido por la Constitución de 1991.

 

Además, que el Vicepresidente de la Cámara de Representantes declaró de forma anticipada y sin base legal la “suficiente ilustración” para cerrar la discusión sobre la proposición, lo cual impidió a otros representantes continuar con sus intervenciones. Según la Ley 5 de 1992, esta figura solo podía utilizarse después de tres horas de debate o dos sesiones sobre el mismo tema, lo cual no se cumplió, ya que desde la lectura de la proposición hasta su votación solo transcurrió poco más de una hora.

 

Por último, la demandante comparó lo ocurrido con en el caso analizado en la Sentencia C-415 de 2020, en el cual la Corte Constitucional validó la adopción de un texto de una cámara por parte de otra, pero solo después de que los ponentes explicaran claramente las diferencias entre los textos y de que se garantizara una deliberación suficiente, condiciones que, alegó, no se cumplieron en este caso.

 

Segundo cargo. La actora sostuvo que el artículo 93 de la Ley 2381 de 2024 violó el artículo 48 de la Constitución Política, al establecer un régimen pensional especial para determinados grupos poblacionales, en contravía de la prohibición expresa contenida en dicho precepto.

 

La demandante argumentó que el artículo 93 de la Ley 2381 de 2024 creó un trato diferencial en materia pensional para los pueblos indígenas, las comunidades negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y campesinas. Dicho artículo ordenó que todas las menciones a número de años o semanas requeridas para adquirir beneficios pensionales en distintos artículos de la ley debían ajustarse a la baja, con base en la diferencia entre la esperanza de vida general de la población colombiana y la de estos grupos étnicos y sociales. Así, se instruyó al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) a calcular esa diferencia durante el primer año de vigencia de la ley, y al Ministerio del Trabajo a fijar, según ese resultado, los nuevos requisitos de edad o semanas de cotización para cada grupo.

 

Afirmó que esa disposición configuró de manera inequívoca un régimen pensional especial, ya que estableció condiciones de acceso a la pensión diferenciadas exclusivamente con base en criterios de pertenencia étnica o social, contrariando la norma constitucional. A su juicio, el artículo 48, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, había consagrado de forma categórica la prohibición de regímenes pensionales especiales o exceptuados, salvo para la Fuerza Pública y el Presidente de la República, por lo que cualquier excepción adicional resultaba inconstitucional.

 

Además, la demandante señaló que este régimen especial tenía un impacto significativo, ya que abarcaba un volumen poblacional que, de acuerdo con cifras oficiales del DANE, ascendía a aproximadamente 20 millones de personas, es decir, cerca del 40% de la población nacional. Sostuvo que esta circunstancia agravaba la situación, pues convertía una excepción prohibida en una regla general con cobertura masiva.

 

También indicó que el artículo 93 otorgaba al Gobierno Nacional una potestad discrecional para modificar periódicamente los requisitos de pensión para estos grupos sin control del Congreso, ya que los ajustes quedaban supeditados a las estadísticas de esperanza de vida producidas por el DANE y a decisiones reglamentarias del Ministerio del Trabajo. En consecuencia, denunció que se abría una vía para alterar las condiciones pensionales sin intervención legislativa, lo que vulneraba el principio de legalidad y la reserva de ley en materia de seguridad social.

 

La actora argumentó que el constituyente de 2005 había tenido la intención deliberada de cerrar la puerta a toda clase de regímenes especiales o exceptuados, con la única salvedad de los dos señalados expresamente en la Constitución. Por tanto, al haber introducido un régimen favorable para ciertos sectores étnicos y sociales, el legislador ordinario había desbordado su competencia, violando el ordenamiento superior y generando un trato desigual frente al resto de la población que debía cumplir los requisitos generales para pensionarse.

 

Tercer cargo. Solicitó a la Corte declarar la exequibilidad condicionada del artículo 84.5 de la Ley 2381 de 2024, en el sentido de que las pensiones solo estarán gravadas con el impuesto sobre la renta en la parte que exceda de 1.000 UVT mensuales, y no anuales, como permitiría la redacción aprobada.

 

La demandante fundamentó esta solicitud en la protección especial que la Constitución otorga al subsistema de pensiones. Explicó que tanto el artículo 48 de la Constitución como la jurisprudencia constitucional han reconocido que las pensiones no son un privilegio, sino una contraprestación por los aportes hechos durante la vida laboral, y que deben ser protegidas frente a cualquier medida que menoscabe el mínimo vital de los pensionados. Afirmó que el Constituyente ordenó explícitamente mantener el poder adquisitivo de las pensiones y que este mandato justifica un tratamiento tributario más favorable.

 

La demandante citó la Sentencia C-397 de 2011 de la Corte Constitucional, en la cual el alto tribunal validó la exención del impuesto sobre la renta para las pensiones que no superan las 1.000 UVT mensuales, precisamente por razones de equidad y justicia tributaria. También mencionó otras sentencias que reiteraron esta doctrina, como la C-293 de 2020, en las que se reconoció que tratar de forma idéntica los ingresos salariales y pensionales vulneraría el mandato constitucional de especial protección a la vejez.

 

En ese contexto, señaló que el numeral 5 del artículo 84 de la Ley 2381, tal como fue aprobado por el Senado y acogido por la Cámara de Representantes, estableció que las pensiones estarán gravadas con el impuesto sobre la renta en la parte que exceda de 1.000 UVT, pero omitió precisar que ese umbral debía aplicarse mensualmente. Indicó que esa omisión abría la posibilidad de interpretar que el límite de 1.000 UVT se refería a un monto anual, lo cual implicaría que pensiones de aproximadamente 3.600.000 pesos mensuales empezarían a tributar, afectando directamente a miles de jubilados de clase media.

 

La demandante relató que esa omisión fue detectada por el Representante Óscar Darío Pérez, quien lo advirtió en la Plenaria de la Cámara durante la votación del texto del Senado. Explicó que la Comisión Séptima de la Cámara había corregido ese error e incluido expresamente la palabra “mensuales” en la ponencia para segundo debate, pero esa versión fue descartada cuando se aprobó, sin deliberación suficiente, el texto senatorial que mantenía la redacción ambigua.

 

Por ello, la demandante solicitó que la Corte declarara la constitucionalidad del numeral 5 del artículo 84, pero condicionada a que se entienda que el límite de 1.000 UVT para la exención del impuesto sobre la renta se aplica mensualmente. Argumentó que, de no hacerse esa precisión, se permitiría una interpretación que llevaría a gravar pensiones medias, lo cual no solo contradice el propósito de la norma, sino que vulnera directamente el principio de protección al mínimo vital y al poder adquisitivo de las pensiones.

 

Agregó que imponer una carga tributaria adicional a pensionados que ya contribuyeron durante su vida laboral implicaría igualar su situación a la de trabajadores activos, desconociendo las particularidades de su condición. Destacó que esta medida afectaría a sujetos de especial protección constitucional, como adultos mayores y viudas, y que la eventual aplicación del umbral de 1.000 UVT de forma anual erosionaría de manera significativa los ingresos de quienes hoy proyectan su vejez con base en los valores actuales de su pensión.

 

 

3.     La actuación procesal

 

4.                 Mediante Auto del 13 de agosto de 2024, el magistrado sustanciador admitió la demanda al considerar que cada uno de los cargos formulados satisfacía “las condiciones mínimas de argumentación”.[2] En ese mismo proveído, se decretó la práctica de algunas pruebas con el objeto de que los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, aportaran los antecedentes del proceso de aprobación del proyecto de ley ulteriormente sancionada y promulgada que permitieran resolver la demanda. Puntualmente, se les pidió allegar copia de los documentos que contenían toda la información atinente al proceso legislativo que surtió la Ley 2381 de 2024. Finalmente, se ordenó que, una vez recibidas las pruebas decretadas, el proceso continuara conforme a lo previsto en los artículos 7 y 13 del Decreto 2067 de 1991. Una vez que las secretarías generales del Senado de la Republica y la Cámara de Representantes aportaron las pruebas requeridas, el magistrado sustanciador dispuso continuar con el proceso mediante auto del 19 de septiembre de 2024.

 

5.                 En lo que tiene que ver con las pruebas recaudadas, (i) el 29 de agosto de 2024, el Secretario General del Senado de la República remitió: a) copia de algunas Gacetas del Congreso que contenían las discusiones del proyecto de ley, los informes de ponencia, o los textos definitivos aprobados en primero y segundo debate en las respetivas Cámaras (Gacetas del Congreso Nos. 575 de 2023, 1423 de 2023, 1434 de 2023, 1537 de 2023, 114 de 2024, 839 de 2023); b) la grabación en video de algunas sesiones en las cuales se observa lo transcurrido en las sesiones del 8, 13 y 14 de junio de 2023; c) certificación sobre las votaciones y de los videos de las sesiones plenarias; y, d) copia de los audios, en formato “Mp3”, de las grabaciones de las sesiones en las cuales se surtió el proceso del proyecto de ley. (ii) El 29 de agosto de 2024, el Secretario de la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes remitió copia de los audios de las sesiones del 20, 21, 22 y 23 de mayo de 2024. Finalmente, (iii) el 5 de septiembre de 2024, el Secretario de la Cámara de Representantes remitió copia de las Gacetas del Congreso Nos. 603 de 2024, 700 de 2024, 717 de 2024 y 973 de 2024. Asimismo, envió copia de los audios y la trascripción de las sesiones realizadas los días 5, 11, 12, 13 y 14 de junio de 2024, en las cuales se surtió el proceso del proyecto de ley en la plenaria de la Cámara de Representantes.

 

6.                 Cumplidos los trámites constitucionales y legales anteriormente mencionados, el magistrado ponente registró el proyecto de sentencia el 14 de febrero de 2025. No obstante, en desarrollo del trámite, se advirtió que se encontraba pendiente de decisión un impedimento formulado por la Magistrada Diana Fajardo Rivera desde el 16 de septiembre de 2024. Sin embargo, la Secretaría General de la Corte, mediante Oficio 0276 del 23 de septiembre de 2024, trasladó el expediente a la Procuradora General de la Nación para que rindiera concepto, aunque el término correspondiente aún no había iniciado.

 

7.                 Mediante Auto 215 de 2025, la Sala Plena constató que lo ocurrido constituía una irregularidad secretarial y, en consecuencia, declaró fundado el impedimento formulado por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y dejó sin efectos el Oficio 0276 de 2024 y el registro del proyecto de fallo del 14 de febrero de 2025. En consecuencia, se ordenó correr nuevamente traslado al Procurador General de la Nación, con el fin de que rindiera concepto dentro del término legal.

 

8.                 Con posterioridad a la expedición del Auto 215 de 2025, la Secretaría General de la Corte recibió nuevas solicitudes de convocatoria a audiencia pública por parte de diversos ciudadanos,[3] en las que se planteó la conveniencia de realizar una audiencia para ampliar la discusión constitucional sobre los efectos estructurales de la Ley 2381 de 2024. Estas solicitudes fueron puestas en conocimiento de la Sala Plena en la sesión del 27 de marzo de 2025. En criterio de la Sala Plena, la audiencia pública era innecesaria, dado que los hechos determinantes del proceso pueden ser plenamente establecidos a partir de las pruebas e intervenciones obrantes en el expediente, sin necesidad de una diligencia adicional de carácter oral. En consecuencia, ninguno de los magistrados que integran la Sala Plena propuso su realización, conforme a lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto Ley 2067 de 1991.

 

4.     Intervenciones y conceptos en el proceso de constitucionalidad

 

9.                 Se recibieron diversas intervenciones ciudadanas[4] y los conceptos de algunos expertos, entidades y organizaciones invitadas. A continuación, se enuncia cada una de estas intervenciones y, posteriormente, se resumirá su contenido.

 

 

 

Síntesis de las intervenciones ciudadanas y de los conceptos de expertos invitados

 

Argumentos a favor de la inexequibilidad de la Ley 2381 de 2024

 

Respecto al primer cargo

 

10.            Argumentaron que lo ocurrido en la sesión del 14 de junio de 2024, en la plenaria de la Cámara de Representantes, desconoció el sistema bicameral que caracteriza al Congreso de la República.[5] Esto porque, aunque el proyecto aprobado por el Senado había sido publicado en la Gaceta del Congreso No. 497 de 2024, este no fue objeto de debate en la plenaria de la Cámara. Además, aunque los representantes habían presentado diversas proposiciones sustitutivas o aditivas sobre el articulado que había sido aprobado en primer debate por la Comisión Séptima Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, estas no se tramitaron.[6]

 

11.             Señalaron que, aunque los representantes habían presentado más de 700 proposiciones a la Secretaría General de la Cámara de Representantes, estas no se leyeron, no se hizo siquiera mención de ellas y, mucho menos se abordó su estudio. Concluyeron que se pretermitió el segundo debate a cargo de la Cámara de Representantes como lo ordena el artículo 157 de la Constitución.

 

12.             Plantearon tres deficiencias en el proceso legislativo. En primer lugar, la proposición para acoger el texto aprobado por el Senado se votó sin que se hubieran debatido ni decidido previamente las proposiciones radicadas sobre el texto que estaba en discusión. En segundo lugar, no se sometió a debate el contenido del texto del Senado, ya que la deliberación se centró en el texto aprobado por la Comisión Séptima de la Cámara, sin que se explicaran de forma suficiente las diferencias entre ambos. En tercer lugar, antes de someter a votación la proposición de acoger el texto del Senado, no se otorgó el uso de la palabra a todos los representantes que lo habían solicitado.

 

Sobre el segundo cargo

 

13.            Argumentaron[7] que el artículo 93 de la Ley 2381 de 2024 vulnera la Constitución al crear un régimen pensional especial para grupos poblacionales vastos e indeterminados, lo cual está expresamente proscrito. Señalaron que, debido al carácter multiétnico, multicultural y mestizo de la sociedad colombiana, resulta difícil delimitar con precisión a los pueblos indígenas, comunidades negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y campesinas mencionados en la norma. En ese sentido, advirtieron que la indeterminación del universo de beneficiarios dificulta su correcta identificación y aplicación, comprometiendo la seguridad jurídica y la coherencia del sistema general de pensiones.

 

14.            Plantearon[8] que la norma vulnera el principio de legalidad al delegar en el DANE y en el Ministerio del Trabajo la facultad de definir el número de años o semanas requeridas para acceder a la pensión de manera diferenciada.

 

Sobre el tercer cargo

 

15.             Indicaron[9] que el artículo 84.5 de la Ley 2381 de 2024 vulnera los principios de no regresividad y de protección de los derechos adquiridos por los pensionados, al establecer un gravamen mediante el impuesto de renta a quienes perciben más de 1000 UVT anuales. Sostuvieron que esta disposición afecta desproporcionadamente a los pensionados con ingresos bajos y medios, por lo que solicitaron su inexequibilidad. De manera subsidiaria, propusieron que la Corte declare su exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que las 1000 UVT deben interpretarse como mensuales y no anuales, para mantener la coherencia con el régimen anterior y evitar una afectación regresiva.

 

16.             Adicionalmente, solicitaron la inexequibilidad de la Ley 2381 de 2024 con base en tres argumentos complementarios. En primer lugar, advirtieron que el Gobierno Nacional, por medio de esta reforma, buscaría confiscar los ahorros pensionales de los ciudadanos. En segundo lugar, señalaron que la ley afecta las expectativas legítimas de quienes proyectaban pensionarse con una mesada más alta en Colpensiones, sin haber quedado amparados por el régimen de transición. En tercer lugar, afirmaron que la reforma carece de sostenibilidad financiera, lo cual compromete su viabilidad en el tiempo.

 

17.             Explicaron que la reforma no contempla medidas estructurales orientadas a ampliar la base de aportantes, lo cual impide garantizar la financiación del sistema adoptado bajo el modelo de pilares. Además, señaló que la reglamentación de dichos pilares no es clara y permite al Gobierno Nacional una implementación amplia sin controles suficientes, lo que agrava la incertidumbre sobre la sostenibilidad del nuevo esquema pensional.

 

18.            Finalmente, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) señaló que, durante el proceso legislativo, la ponencia aprobada en la Comisión Séptima de la Cámara corrigió el error del Senado al no aclarar que el límite de 1.000 UVT previsto en el artículo 84.5 debía entenderse como mensual. Aunque el Instituto consideró que el régimen tributario aplicable a las pensiones ya está regulado en el Estatuto Tributario y su Decreto Reglamentario, donde se establece la exención hasta por 1.000 UVT mensuales, advirtió que la redacción de la norma demandada es ambigua. Al suprimir la palabra “mensual”, puede inducirse que el umbral de tributación se refiere a 1.000 UVT anuales, lo que ampliaría injustificadamente la base gravable.

 

19.             Además de los anteriores argumentos afines a los cargos de inconstitucionalidad, agregaron[10] que la ley demandada es regresiva y no resuelve los problemas estructurales del sistema pensional colombiano. Afirmaron que la reforma afecta el derecho fundamental a una vejez digna, y que el proceso legislativo estuvo marcado por la elusión del debate. En conjunto, estos elementos justifican una revisión estricta por parte de la Corte Constitucional sobre la validez sustancial y formal de la ley.

 

20.             Además, alegaron[11] que, aunque la reforma pensional busca ampliar cobertura y reducir inequidades, no aborda de manera efectiva la sostenibilidad financiera del sistema. Afirmaron que los cambios en los umbrales del Pilar Contributivo generan un aumento significativo del pasivo pensional, y que el régimen transicional propuesto agrava esta carga en el corto plazo. Además, señalaron que el esquema de reparto adoptado en el Pilar Contributivo es fiscalmente costoso y no corrige disparidades de género ni amplía adecuadamente la base de aportantes.

 

Argumentos a favor de la exequibilidad de la Ley 2381 de 2024

 

Sobre el primer cargo

 

21.            Argumentaron[12] que en la plenaria de la Cámara de Representantes se respetaron los derechos de las minorías y se garantizó que los congresistas expresaran su opinión sobre un texto previamente conocido, aprobado por el Senado y publicado en la Gaceta del Congreso No. 497 de 2024. Sostuvieron que la ponente del informe para segundo debate en la Cámara consignó las propuestas discutidas en la Comisión Séptima, explicó de manera clara el alcance del proyecto y obtuvo la aprobación de su proposición en la sesión del 13 de junio de 2024, lo que dio paso a un debate prolongado sobre las distintas ponencias y la apertura de la discusión general el 14 de junio.

 

22.            Afirmaron que el proceso cumplió con el principio de publicidad, dado que en la sesión del 14 de junio se debatieron aspectos centrales del proyecto, como las proposiciones sobre votaciones individuales de artículos, el contenido del artículo 94 relativo a la entrada en vigencia del sistema, la votación en bloque de algunos artículos y la proposición que proponía acoger el articulado aprobado en segundo debate por el Senado. En caso de existir duda sobre la publicidad o la deliberación, señalaron que debía aplicarse el principio de conservación del derecho y el de in dubio pro legislatore, conforme a la jurisprudencia constitucional.

 

23.            Indicaron que los representantes conocían plenamente el contenido del articulado aprobado por el Senado, ya que, además de su publicación en la gaceta, el texto fue entregado físicamente en sus curules antes de la votación. Enfatizaron que la jurisprudencia constitucional no exige una discusión extensiva o exhaustiva para considerar que existió deliberación válida, por lo que no corresponde a la Corte examinar la calidad del debate, sino verificar que se haya permitido su realización en condiciones mínimas.

 

24.            Sostuvieron que, durante el trámite, sí se dio un debate suficiente, en especial en el momento en que se presentó la proposición para acoger el texto del Senado. Afirmaron que se otorgó el uso de la palabra a los representantes que lo solicitaron, incluidos miembros de la oposición, quienes manifestaron su desacuerdo, mientras que otros expresaron su respaldo, antes de proceder a la votación, cuyo resultado fue de 86 votos a favor y 32 en contra.

 

25.            Concluyeron que el proceso legislativo cumplió con los requisitos constitucionales de deliberación, participación y publicidad, y que no se configuraron vicios que comprometieran la validez de la aprobación del proyecto de ley por parte de la Cámara de Representantes.

 

Sobre el segundo cargo

 

26.             Argumentaron[13] que el artículo 93 de la Ley 2381 de 2024 se ajusta a la Constitución, en la medida en que establece medidas a favor de grupos históricamente discriminados, como los pueblos indígenas, las comunidades negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y campesinas, en desarrollo del principio de igualdad material consagrado en el artículo 13 de la Constitución. Sostuvieron que la diferenciación prevista en la norma no configura un régimen pensional especial prohibido, sino una acción afirmativa justificada por las condiciones particulares de vulnerabilidad de dichas poblaciones.

 

27.             Indicaron que la norma contempla una reducción en la edad de pensión para los grupos beneficiarios, la cual será calculada con base en criterios técnicos y objetivos, lo que justifica que la tarea se haya encomendado al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), entidad competente para establecer parámetros demográficos confiables y verificables. Con ello, se garantiza que la medida se fundamente en evidencia empírica y no en criterios arbitrarios o discrecionales.

 

28.             Señalaron, además, que la reforma responde a una necesidad estructural del sistema pensional colombiano, cuya cobertura es actualmente reducida. Precisaron que solo una cuarta parte de los trabajadores cotiza al sistema, y de estos, apenas el 18% alcanza a obtener una pensión, lo que evidencia una profunda deficiencia en términos de inclusión y garantía del derecho a la seguridad social en la vejez.

 

29.             Afirmaron que la ley demandada busca corregir estas inequidades al ampliar la cobertura, promover la solidaridad intergeneracional y cerrar las brechas existentes entre quienes acceden y quienes quedan por fuera del sistema. Sostuvieron que la reforma constituye un avance significativo en la garantía efectiva del derecho a la pensión, especialmente para poblaciones en situación de exclusión histórica.

 

Sobre el tercer cargo

 

30.             La Defensora del Pueblo y Silvio León Castaño sostuvieron que la disposición acusada puede ser constitucional, siempre que se condicione su interpretación en el sentido de que las 1.000 UVT a las que se refiere deben entenderse como mensuales y no anuales, con el propósito de evitar una afectación desproporcionada a los derechos de los pensionados.

 

Solicitudes que piden a la Corte inhibirse respecto de algunos cargos

 

Sobre el segundo cargo[14]

 

31.             Sostuvieron que el cargo formulado contra el artículo 93 de la Ley 2381 de 2024 carece de certeza y especificidad, en la medida en que no explica de forma clara cómo el enfoque étnico diferencial contenido en la norma vulnera la prohibición de regímenes exceptuados prevista en el artículo 48 de la Constitución, y se limita a afirmar de manera vaga que se trata de un régimen especial, sin confrontar dicha afirmación con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en particular con lo establecido en la Sentencia C-651 de 2015.

 

Sobre el tercer cargo[15]

 

32.             Afirmaron que el tercer cargo formulado contra el artículo 84.5 de la Ley 2381 de 2024 carece de certeza, ya que no se dirige contra una proposición jurídica real y existente, sino contra una interpretación inferida por la demandante, según la cual las 1.000 UVT allí mencionadas tendrían una periodicidad anual, interpretación que no se desprende razonablemente del texto normativo. En el mismo sentido, las Centrales obreras y Confederaciones de Pensionados señalaron que no existe contradicción entre el artículo 84 de la Ley 2381 y el artículo 206 del Estatuto Tributario, ya que la nueva norma mantiene la misma ambigüedad en materia tributaria presente en la Ley 100 de 1993, por lo que debe entenderse que no se ha derogado el artículo 206 y que el cálculo de la exención continúa aplicándose sobre 1.000 UVT mensuales.

 

Solicitudes adicionales

 

33.             Armin Josef Sattler González presentó argumentos orientados a destacar la existencia de obstruccionismo congresarial durante el proceso de la Ley 2381 de 2024. Sostuvieron que dicho obstruccionismo, ejercido por ciertos sectores del Congreso, tuvo como objetivo impedir la aprobación del proyecto antes de la finalización de la legislatura 2023-2024, lo cual, en su criterio, constituyó una actuación ilegítima contraria al principio democrático.

 

34.             En esa misma línea, los ciudadanos Juan Sebastián Ceballos Bedoya y Rodrigo Uprimny Yepes señalaron que la adopción del texto aprobado por el Senado por parte de la Cámara de Representantes se produjo en medio de maniobras dilatorias que buscaban obstaculizar el avance del proyecto. Afirmaron que la oposición al Gobierno Nacional recurrió a múltiples tácticas para frenar el debate y hacer que la iniciativa se hundiera por falta de tiempo. Según su argumento, el contexto de obstrucción justifica que se flexibilicen ciertos estándares formales en el análisis de constitucionalidad del proceso legislativo.

 

35.             No obstante, indicaron que, en caso de que la Corte llegara a identificar alguna irregularidad en el proceso de aprobación de la ley, esta sería de naturaleza subsanable. En consecuencia, propusieron como medida alternativa que la Corte ordene la devolución del trámite legislativo al Congreso de la República, con el fin de que se repita el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, en condiciones que garanticen un desarrollo adecuado del proceso deliberativo, sin que ello implique necesariamente la declaración de inexequibilidad del texto normativo.

 

36.             Adicionalmente, los mismos intervinientes solicitaron a la Corte convocar una audiencia pública para discutir de manera más amplia los aspectos sustantivos y procedimentales de la ley demandada. Sin embargo, esta solicitud fue rechazada por la Corte Constitucional, al considerar que, conforme al artículo 12 del Decreto 2067 de 1991, la facultad para proponer y aprobar la realización de audiencias públicas recae exclusivamente en los magistrados de la Sala Plena, quienes, en este caso, no consideraron necesario adelantar dicha diligencia.[16]

 

5.     Concepto del Procurador General de la Nación[17]

 

37.            El Procurador General de la Nación, mediante Concepto No. 7433 del 22 de abril de 2025, solicitó declarar la exequibilidad de la Ley 2381 de 2024. Sostuvo que, durante su trámite, no se configuraron vicios procedimentales con entidad suficiente para comprometer su validez constitucional. Afirmó que, aunque la demanda plantea una presunta elusión del debate legislativo en la sesión del 14 de junio de 2024 en la Cámara de Representantes, el análisis integral del proceso demuestra que existió un proceso deliberativo genuino, dentro del cual se garantizó el principio democrático, la participación de las minorías y la publicidad del texto normativo.

 

38.            Respecto del cargo principal, el Procurador destacó que la reforma pensional fue objeto de los cuatro debates ordinarios exigidos por la Constitución, durante los cuales se realizaron audiencias públicas, mesas técnicas, consultas a expertos y amplias deliberaciones. Indicó que la Plenaria de la Cámara dedicó tres sesiones (12, 13 y 14 de junio de 2024) al estudio del proyecto, en las que participaron representantes de distintas bancadas, se debatieron los informes de ponencia, se votaron artículos de forma separada y se discutió ampliamente la proposición que proponía adoptar el texto aprobado en segundo debate por el Senado.

 

39.            Frente a dicha proposición, el Procurador señaló que su aprobación se ajustó a lo previsto en el artículo 134 de la Ley 5ª de 1992, disposición que ha sido avalada por la jurisprudencia constitucional siempre que se cumplan garantías mínimas de deliberación. En su criterio, estas condiciones se cumplieron, ya que la proposición fue leída, explicada y discutida por los congresistas, incluso por miembros de la oposición. La moción de suficiente ilustración fue aprobada tras más de tres horas de debate, de conformidad con el artículo 108 del reglamento del Congreso, por lo que no puede afirmarse que se haya suprimido la discusión congresarial.

 

40.            El Procurador también sostuvo que el texto aprobado era ampliamente conocido por los representantes, dado que había sido adoptado semanas antes por el Senado, publicado en la Gaceta del Congreso y distribuido en las curules. Además, había sido explicado previamente por los ponentes y por la ministra del Trabajo. En relación con los cargos subsidiarios, consideró que el artículo 93 de la ley no configura un régimen pensional especial prohibido por el artículo 48 de la Constitución, sino que establece una medida afirmativa razonable para poblaciones étnicas vulnerables, con base en sus particulares condiciones de vida.

 

41.            Finalmente, en cuanto al artículo 84.5, expresó preocupación por una posible interpretación regresiva de la norma, en caso de que se entendiera que la exención del impuesto de renta aplica solo a las primeras mil UVT anuales y no mensuales. Por esta razón, solicitó a la Corte adoptar una sentencia de exequibilidad condicionada que preserve la interpretación conforme al marco normativo anterior y al principio de no regresividad. Asimismo, instó a la Corte a fortalecer el principio democrático mediante la fijación de estándares que prevengan el uso obstructivo de herramientas congresariales y, en caso de inexequibilidad, recomendó valorar el diferimiento de efectos o la habilitación de subsanaciones legislativas para proteger la seguridad jurídica. Posteriormente, mediante escrito del 24 de abril de 2025, el Procurador renunció al término restante para emitir concepto, al haber cumplido ya con su obligación procesal.

 

 

II.              CONSIDERACIONES

 

6.     Competencia

 

42.            La Corte Constitucional es competente para proferir este auto, con fundamento en lo establecido en el numeral 4 y el parágrafo del artículo 241 de la Constitución, al igual que lo contemplado en el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992.

 

7.     Cuestión previa: La ineptitud de los cargos segundo y tercero

 

43.             Antes de resolver sobre la compatibilidad o incompatibilidad de la ley demandada con la Constitución Política, es necesario absolver una cuestión preliminar. En concreto, la Corte debe definir si en el presente caso la demanda es apta sustancialmente, pues la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia, la Defensoría del Pueblo, el Gobierno Nacional y Colpensiones señalaron que los cargos segundo y tercero -respectivamente- incumplirían los requisitos mínimos de argumentación exigidos por la jurisprudencia constitucional.

 

44.             Al respecto, cabe recordar que el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad es un derecho político. En efecto, el artículo 40.6 de la Constitución indica que “interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley” es una de las formas que los ciudadanos tienen de “participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”.

 

45.             La Corte se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la conformación de un cargo y ha señalado que presentar las razones por las que se consideran vulnerados artículos del texto constitucional, por la norma que se ataca, es fundamental para que se pueda analizar de fondo el contenido de la demanda. Esto es así porque el análisis que debe llevar a cabo la Corporación depende del contenido de la propia demanda, pues, la Sala Plena no puede[18] construir un cargo autónomo e independiente, alejado de lo que el actor expuso. De allí que toda demanda deba gozar de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.[19]

 

46.             A su turno, esta Corporación ha indicado que el análisis de aptitud realizado en el auto admisorio por el magistrado sustanciador no compromete el estudio que, sobre el mismo punto, se haga por la Sala Plena de la Corporación al momento de decidir resolver de mérito los cargos en la sentencia. Esto tiene que ver con que, al momento de proferir la providencia, “(…) es posible tener una apreciación más compleja de la controversia planteada por el accionante, cuestión que está dada, entre otras cosas, por la opinión y el concepto de los intervinientes, de los expertos, de la señora Procuradora General de la Nación y desde luego de los magistrados y magistradas que integran el pleno de la Corporación”.[20]

 

47.             Dicho esto, corresponde a la Corte analizar si los cargos segundo y tercero admitidos en el Auto del 13 de agosto de 2024 son aptos. En lo que tiene que ver con el segundo cargo, como ha podido advertirse en el acápite anterior, la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia afirmó que este cargo carece de especificidad y suficiencia. A su juicio, carece de especificidad porque no señala cómo la norma acusada vulnera la Constitución Política, sino que se limita a afirmar de forma vaga e indeterminada que crea un régimen exceptuado, sin explicar por qué el enfoque étnico diferencial previsto en el artículo acusado infringe la prohibición de regímenes especiales contenida en el artículo 48 de la Constitución, según ha sido interpretada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-651 de 2015.

 

48.             Sobre el requisito de suficiencia, señala que este exige, por un lado, exponer todos los elementos de juicio necesarios para habilitar el examen de constitucionalidad de la norma acusada; y por otro, alcanzar un mínimo grado de persuasión, esto es, generar una duda razonable sobre su validez. En este caso, la demandante se limitó a afirmar que el artículo 48 prohíbe establecer sistemas pensionales con condiciones diferenciales para grupos poblacionales especiales, pero no cumplió con la carga de explicar con suficiencia qué se entiende por régimen especial o exceptuado ni cómo la norma acusada configura uno en contravía de la Constitución. En consecuencia, al no desarrollar argumentativamente su acusación, no logra suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad del artículo 93 de la Ley 2381 de 2024.

 

49.             Por su parte, la Defensoría del Pueblo afirma que el cargo carece de certeza porque parte de una interpretación subjetiva y errónea de la norma demandada. Sostiene que la modificación cuestionada no crea un régimen autónomo, sino que simplemente establece un trato diferencial dentro del régimen general, en condiciones que respetan sus principios y criterios de sostenibilidad. Además, la accionante no explica de qué forma el beneficio en cuestión configura un nuevo régimen especial ni demuestra cómo compromete la sostenibilidad financiera del sistema pensional. Al no cumplir con estas exigencias, el cargo no alcanza el estándar mínimo de certeza requerido para activar un juicio de constitucionalidad.

 

50.             La Sala Plena considera que el cargo no cumple con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia.

 

51.             En primer lugar, carece de certeza, por cuanto la acusación no se dirige contra el contenido normativo que se desprenda de la disposición demandada, sino contra una interpretación subjetiva y extrapolada de su alcance. La accionante parte de la premisa según la cual la norma objeto de reproche crea un régimen pensional exceptuado, sin que de su tenor literal se derive tal consecuencia. La norma acusada no instituye un sistema autónomo de afiliación, cotización o beneficios pensionales para los grupos poblacionales mencionados, sino que establece un trato diferencial al interior del régimen general, ajustando ciertos parámetros (edad o semanas de cotización) en razón de diferencias estructurales en esperanza de vida. Esta previsión se trata de una modulación interna del régimen general, por razones de equidad material.

 

52.             En segundo lugar, el cargo carece de especificidad, ya que no identifica de manera clara ni argumentada la forma como la disposición vulnera la Constitución Política. La demanda se limita a sostener, de manera genérica, que el artículo impugnado contraviene la prohibición de establecer regímenes especiales contenida en el artículo 48 de la Constitución, sin exponer por qué una medida de enfoque diferencial étnico implica, por sí sola, la configuración de un régimen exceptuado. Esta afirmación, además de vaga, desconoce la diferencia sustancial entre un régimen pensional especial o exceptuado, que opera como subsistema autónomo, y la introducción de condiciones diferenciadas dentro del régimen general. En ese sentido, la demandante omite considerar que la disposición cuestionada incide exclusivamente sobre aspectos puntuales de acceso o cómputo en diversos artículos del sistema general (artículos 3, 17, 18, 32, 36, 37, 39, 42, 43, 47, 51 y 76 de la Ley 2381 de 2024), sin sustraer a los grupos beneficiarios del marco normativo común, ni alterar las reglas estructurales del sistema.

 

53.             Finalmente, el cargo carece de suficiencia, en tanto no proporciona los elementos normativos ni argumentativos necesarios para habilitar el juicio de constitucionalidad. Para cumplir con este requisito, era indispensable que la demanda ofreciera razones de orden constitucional que al menos suscitaran una duda mínima sobre la validez del precepto demandado. Sin embargo, la argumentación presentada se limita a invocar la cláusula general del artículo 48 superior, sin desarrollar su posición, ni explicar cómo la medida acusada encuadra en esa categoría. Al no sustentar en qué consiste la infracción constitucional alegada, ni justificar por qué una corrección técnica de requisitos cuantitativos aplicable dentro del régimen general equivaldría a un régimen autónomo, el cargo no alcanza un mínimo nivel de persuasión.

 

54.             Ahora bien, en relación con el tercer cargo, la Sala observa que El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Igualdad y Equidad, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, la Administradora Colombiana de Pensiones y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y Colpensiones de manera conjunta indicaron que carece de certeza. Esto dado que la demandante interpretó de manera errada el artículo 84.5 de la Ley 2381 de 2024, pues este no modificó el límite a la exención del impuesto sobre la renta a las pensiones de 1.000 UVT mensuales a 1.000 UVT anuales. Incluso, el numeral 5 acusado empleó la expresión “[t]odas las pensiones”, cuyo reconocimiento, se materializa a través de un pago mensual (mesada), sometido a dicho margen o tope.

 

55.             Esta Corte comparte esa apreciación, toda vez que el artículo 84.5 censurado debe leerse en conjunto con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 206 del Estatuto Tributario, según el cual, estarán gravadas con el impuesto sobre la renta y complementarios las pensiones “(…) sólo en la parte del pago mensual que exceda de 1.000 UVT. (…)”.[21]

 

56.             Si esto es así, a la luz de lo dispuesto en el artículo 206 de las normas que integran y componen el denominado Estatuto Tributario, podría entenderse de manera razonable que las 1000 UVT a que hace referencia la norma demandada, son mensuales y no anuales. En esa medida, la actora asignó al artículo objeto de censura un sentido y alcance que este, prima facie, no tiene.

 

57.             Esta interpretación se refuerza con la lectura del Concepto No. 100208192-772 del 16 de septiembre de 2024, emitido por la Subdirección de Normativa y Doctrina de la DIAN. Allí se indicó que las 1000 UVT mencionadas habrán de entenderse mensuales, y para ello se acudió a las siguientes razones:

 

“(…) 9. (…) no se evidencia un cambio sustancial en el tratamiento de la exención respecto a la ley anterior, ya que la nueva ley [2381 de 2024] no introduce un límite diferente ni establece una directriz específica sobre la periodicidad del cálculo de la renta exenta. De hecho, el numeral 5 del artículo 206 del Estatuto Tributario, mantiene el mismo límite de 1000 UVT, calculado de forma mensual y que en definitiva es el mismo que se consagra en el artículo 135 de la Ley 100 de 1993.

 

10. Por otro lado, el artículo 95 de la Ley 2381 de 2024, deroga las disposiciones que le sean contrarias. Sin embargo, no hay una contradicción evidente entre la nueva ley y los numerales 5 de los artículos 135 de la Ley 100 de 1993 y 206 del Estatuto Tributario. Dado que la nueva ley no establece explícitamente la periodicidad para el cálculo de la renta exenta, la ausencia de una especificación no implica un cambio en la práctica previa, que ha sido aplicar este límite de manera mensual.

 

11. Por lo tanto, considerando que la Ley 100 de 1993, el numeral 5 del artículo 206 del Estatuto Tributario y la Ley 2381 de 2024 mantienen el mismo límite de 1.000 UVT para la exención de pensiones, y que no existe una disposición contraria en la nueva ley que modifique este tratamiento en términos de periodicidad, no se configura una derogatoria de las normas anteriores. Al contrario, la interpretación y normativa vigente llevan a concluir que la ley se ajusta a las normas vigentes de considerar el límite como mensual, asegurando una consistencia en la aplicación de las normas tributarias”.[22] (Subrayas fuera de texto).

 

58.             En segundo lugar, el cargo también adolece de pertinencia. La accionante plantea que la autoridad tributaria podría, en el futuro, interpretar que las 1000 UVT a las que alude el artículo 84.5 de la Ley 2381 de 2024 corresponden a un cálculo anual, y no mensual. Sin embargo, esta afirmación parte de una hipótesis meramente especulativa, que no se desprende del texto normativo y que, además, puede ser razonablemente descartada con la lectura integral del concepto normativo previamente citado.

 

59.             En ese sentido, la demanda no se dirige contra el contenido concreto de la disposición impugnada, sino contra un temor individual respecto de su eventual aplicación, lo cual impide considerar el cargo como pertinente desde una perspectiva constitucional.

 

Por las razones expuestas, dado que el segundo y tercer cargo carecen de aptitud, esta Corte continuará su análisis de fondo únicamente respecto del primer cargo.

 

 

8.     Formulación del problema jurídico

 

60.            De conformidad con el cargo propuesto, la Sala considera que el problema jurídico que debe resolver en esta oportunidad es el siguiente: en el proceso de aprobación de la Ley 2381 de 2024 ¿la Cámara de Representantes desconoció el principio de consecutividad previsto en el artículo 157 de la Constitución Política al aprobar la proposición de adoptar el texto aprobado por la plenaria del Senado de la República del proyecto de ley No. 293-23 Senado y No. 433 -24 Cámara?

 

61.            En caso afirmativo, se debe establecer si aquel vicio es subsanable y procede la aplicación del parágrafo del artículo 241 de la Constitución, en concordancia con el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992.

 

62.            Para responder al problema jurídico formulado, la Sala abordará los siguientes temas: i) principio democrático, derechos de las minorías y proceso legislativo; ii) los principios de publicidad y consecutividad como instrumentos para el logro del principio democrático; iii) el concepto del debate, su importancia en el proceso legislativo y las irregularidades del debate que pueden conllevar a un vicio del proceso; iv) el deber de deliberación mínima en el proceso legislativo; v) la fijación de reglas de juego por la mesa directiva como manifestación del poder de ordenación del debate y su eventual incidencia en el principio de deliberación democrática; y vi) los vicios subsanables e insubsanables. Hecho esto, la Corte procederá a resolver el problema jurídico propuesto.

 

9.     Principio democrático, derechos de las minorías y proceso legislativo

 

63.            El artículo 157 de la Constitución impone la condición necesaria de que se surtan dos debates en cada una de las cámaras para que un proyecto se convierta en ley. Específicamente, un primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara y un segundo debate en la plenaria de cada cámara. Estos debates deben ser completos e integrales para que lo aprobado tenga validez.^[23] La única excepción a esta regla es el caso de sesión conjunta de las comisiones permanentes de cada cámara, que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 169 de la Ley 5ª de 1992, tiene lugar en dos eventos: (i) por disposición constitucional, para dar primer debate al proyecto que contiene el Plan Nacional de Inversiones y al proyecto que contiene el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones;^[24] y, (ii) por solicitud del Gobierno, cuando el Presidente de la República envía mensaje de urgencia respecto del proceso de un determinado proyecto de ley que esté siendo conocido por el Congreso.^[25] De esta forma, se garantiza el principio democrático y se realiza el Estado Social y Democrático de Derecho.

 

64.            La Constitución Política constituye el fundamento de un marco jurídico democrático y participativo.^[26] Así, su artículo 1° prevé que Colombia es un Estado Social de Derecho, y se organiza en forma de República unitaria, democrática, participativa y pluralista. La democracia es eje axial del sistema jurídico colombiano, y es al mismo tiempo fuente de legitimidad, en tanto fundamentación del poder político ejercido por los diferentes órganos del Estado; fundamento de derechos y obligaciones, pues de ella se derivan el reconocimiento y tutela de los derechos de participación de los individuos y la sociedad en la conformación y control del poder político, y la imposición de deberes de protección a cargo del Estado y los particulares; y la forma de organización del ejercicio del poder.^[27]

 

65.            Desde su jurisprudencia temprana, la Corte Constitucional ha resaltado la relevancia de la democracia en el cambio constitucional de 1991 y la pretensión del constituyente de que esta se materialice e impregne todas las instancias sociales.^[28] El modelo democrático previsto en la Constitución Política tiene una dimensión sustantiva y una dimensión procedimental relacionadas de forma inescindible.^[29] Dentro de la dimensión sustantiva se encuentran principios materiales como la dignidad humana, la libertad, la igualdad y el pluralismo. A su turno, dentro de los elementos propios de la democracia procedimental, se encuentran principios estructurales como la participación, la representación, la adopción de decisiones por mayoría, el respeto por las minorías, la prohibición de la arbitrariedad y el principio de imparcialidad.^[30]

 

66.            La dimensión procedimental de la democracia guarda un vínculo inescindible con el pluralismo y los derechos de las minorías. En el contexto de un Estado de Derecho en el que el principio de legalidad opera como límite al poder estatal, mecanismo para materializar la interdicción de la arbitrariedad y garantía de las libertades individuales, el carácter reglado del proceso legislativo resulta esencial para dotar de legitimidad el ejercicio del poder público y asegurar que se tengan en cuenta las distintas visiones de los grupos que conforman la sociedad.[31]

 

67.            En la Sentencia C-168 de 2012, reiterada recientemente en la Sentencia C-420 de 2024, la Corte indicó que las reglas que rigen y ordenan el debate legislativo^[32] concretan principios relacionados con: i) la garantía para la formación y expresión de la voluntad legislativa de manera libre e ilustrada; ii) el respeto, tanto de la regla mayoritaria, como de los derechos de las minorías; iii) la suficiencia de las oportunidades deliberativas; iv) la publicidad de los asuntos debatidos, no solo como presupuesto para el debate entre los congresistas, sino como derecho de la ciudadanía general, o el respeto de la función representativa y deliberativa que cumplen los congresistas.^[33]

 

68.            El artículo 2 de la Ley 5 de 1992, prevé una serie de principios que deben orientar la interpretación y aplicación de las normas que integran el reglamento del Congreso. En particular, se refiere al principio de corrección formal de los procedimientos, que tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que así se garantiza no sólo la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones. A su turno, además de la regla de mayorías, el artículo 2 referido incorpora el principio de la regla de las minorías, según el cual el reglamento del Congreso garantiza el derecho de las minorías a ser representadas, a participar y a expresarse tal como lo determina la Constitución.

 

69.            Si bien la Constitución Política y la Ley 5 de 1992 prevén que las decisiones legislativas se adoptan por mayorías, lo cierto es que los derechos de las minorías también son reconocidos y protegidos por la Constitución Política. En particular, las reglas que regulan los debates legislativos son instrumentales para la protección de las minorías. Entre esas reglas se cuentan, por ejemplo, la posibilidad de intervenir en los debates, de ser designados ponentes de una iniciativa,^[34] o las reglas del quórum tanto decisorio como deliberativo, en el cual la participación de las minorías puede llegar a ser determinante con miras a lograr la aprobación de un proyecto. La jurisprudencia ha reconocido que estos mecanismos brindan canales deliberativos para que dentro de la Rama Legislativa se actúe en consideración del bien común y los fines del Estado, que incluyen la protección de las minorías.^[35]

 

70.            En todo caso, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la aplicación de estas reglas, y de todas las demás que informan el proceso legislativo no tiene un valor en sí mismo. Las reglas del proceso legislativo deben interpretarse al servicio del fin sustantivo que cumplen. Desde la Sentencia C-055 de 1995, esta Corte indicó que la interpretación de las mencionadas reglas no debe hacerse “en el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental.” Ahora bien, el reconocimiento del principio de instrumentalidad de las formas no implica que las formas procesales en general, y las normas constitucionales que rigen la aprobación de las leyes en particular, sean irrelevantes y puedan ser ignoradas, o flexibilizadas al punto de ser vaciadas de contenido. Por el contrario, ellas son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores sustantivos significativos.

 

71.            En suma, el principio democrático es un eje axial de la Constitución, que se garantiza mediante un complejo de normas transversales a todo el ordenamiento. La democracia es fuente de legitimidad, fundamentación del poder político ejercido por los diferentes órganos del Estado y fundamento de derechos y obligaciones. La jurisprudencia ha reconocido que la democracia tiene una dimensión sustancial y una dimensión procedimental que guardan una relación inescindible. Dentro de la dimensión procedimental de la democracia, el carácter reglado del proceso legislativo garantiza que en el proceso de construcción de la ley se respeten los derechos de las minorías y el pluralismo. La observancia de las reglas que informan el debate legislativo protege valores sustantivos significativos, y deben ser aplicadas e interpretadas en función de su finalidad democrática.

 

10. Los principios de publicidad y consecutividad como instrumentos para el logro del principio democrático

 

72.            El proceso legislativo está regulado por un conjunto de disposiciones que, partiendo del texto constitucional, encuentran desarrollo en la ley orgánica del Congreso que determina la conformación y el funcionamiento del Congreso y de cada una de sus cámaras. Esta normativa configura un proceso complejo, compuesto por múltiples etapas secuenciales e interdependientes, orientado a asegurar la deliberación democrática, la participación pluralista y el principio de legalidad en la producción normativa. El objetivo fundamental del proceso legislativo es permitir la formación válida de normas con fuerza de ley mediante un debate informado, público y transparente en el seno de las cámaras legislativas, garantizando así la legitimidad democrática de las decisiones adoptadas por el legislador.

 

73.            En este marco, los principios de publicidad y consecutividad adquieren una relevancia estructural, en tanto constituyen expresiones concretas de la exigencia constitucional de deliberación democrática. Ambos principios operan como salvaguardas del proceso legislativo frente a eventuales desviaciones que puedan comprometer su validez formal, y su observancia resulta imprescindible para preservar la legitimidad democrática de la ley en el Estado constitucional. A continuación, se describen sus características principales en lo que respecta a la materia bajo examen:

 

10.1.      El principio de publicidad

 

74.            El principio de publicidad impone que los proyectos de ley objeto de discusión sean dados a conocer previamente a los miembros del Congreso y a la ciudadanía, como condición para garantizar la transparencia del debate congresarial y el control ciudadano al ejercicio del poder público.^[36] A juicio de la Corte, este principio “racionaliza la propia discusión parlamentaria (sic) y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad […] es una condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre electores y elegidos [y] es una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria (sic), pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los distintos grupos y sectores de la sociedad”.^[37]

 

75.            Según la jurisprudencia, la racionalización del debate tiene “(ii.1) exigencias de publicidad -o conocimiento-, como la publicación del proyecto de manera previa al inicio del trámite en la comisión respectiva (Art. 157, numeral 1, CP); la necesidad de que en cada debate se cuente, también previamente, con un informe de ponencia (Art. 160, inciso 4, CP); el requerimiento de que el informe de ponencia para segundo debate en la plenaria contenga la totalidad de propuestas que fueron consideradas y rechazadas en la comisión, con la exposición de las razones para esto último; y, la condición de que antes de las sesiones se haya convocado -anunciado- el proyecto para su estudio (Art. 160, inciso 5, CP)”.^[38]

 

76.             La Constitución Política establece en el artículo 157 que para que un proyecto se convierta en Ley debe haber sido publicado oficialmente por el Congreso de la República antes de darle curso en la comisión respectiva. En todo caso, la Gaceta del Congreso no es la única herramienta que puede garantizar la publicidad en el proceso legislativo. En ocasiones, puede resultar complejo incluir en ella actos como las proposiciones, dado que las mismas se van presentando sobre la marcha y en la medida en que avanza la deliberación. En ese sentido, la Corte ha admitido que en casos como estos puede acudirse a otros medios que garanticen, con igual efectividad, el principio de publicidad. Lo importante es que no existan actuaciones ocultas, frente a las cuales los congresistas deban votar desconociendo su contenido.

 

77.       Respecto a la publicidad de las proposiciones, la jurisprudencia constitucional ha establecido que se debe garantizar en los términos del artículo 125 de la Ley 5 de 1992, según el cual estas deben ser leídas en dos oportunidades; una vez antes del debate respectivo y otra antes de la votación. Sin embargo, en virtud del principio de instrumentalidad de las formas, la Corte ha reconocido que si esto no ha ocurrido existen formas de subsanación durante el proceso legislativo.^[39] Con todo, para que la publicidad de las proposiciones resulte válida, es necesario que la forma empleada vaya dirigida a que los congresistas puedan conocer, con la debida antelación y de manera suficiente, el contenido de las modificaciones propuestas.

 

78.       Así, la jurisprudencia de la Corte ha sostenido que la exigencia de publicidad debe aplicarse con flexibilidad, de tal forma que permita diversas modalidades de comunicación de las proposiciones, siempre que estas permitan a los congresistas conocer su contenido de manera previa[40] y suficiente. Entre los mecanismos válidos de comunicación, la Corte ha mencionado de forma no taxativa los siguientes: (i) Publicación en la Gaceta del Congreso, que constituye la regla general; (ii) Lectura oral de la proposición; (iii) Distribución de copias; (iv) Explicación oral detallada; y, (v) Publicación en página Web.^[41]

 

79.             En consecuencia, su vulneración se configura cuando los miembros de las cámaras legislativas no tienen acceso al contenido de los proyectos o proposiciones sometidas a su consideración, o cuando dicho conocimiento es parcial, fragmentario o no ha sido debidamente asegurado mediante los mecanismos oficiales o alternativos de publicidad. En tales eventos, no puede predicarse la existencia de un verdadero debate congresarial, por cuanto se frustra el ejercicio deliberativo que exige la Constitución como manifestación del principio democrático, y se impide a los congresistas ejercer de manera informada y responsable su función de representación. En consecuencia, la aprobación de un texto desconocido implica una ruptura con el principio de publicidad y, en los casos en que la proposición no ha sido sometida válidamente a consideración de la cámara respectiva, comporta también una violación del principio de consecutividad, en tanto se omite materialmente una de las etapas estructurales del proceso legislativo.

 

10.2.      El principio de consecutividad

 

80.            El artículo 157 de la Constitución dispone el proceso a surtirse para que un proyecto se convierta en ley: (i) publicación oficial del proyecto por el Congreso de la República; (ii) aprobación en primer debate en la comisión correspondiente de cada cámara; (iii) aprobación en segundo debate por la plenaria de cada cámara; y (iv) sanción del Gobierno.

 

81.            Así, el principio de consecutividad impone el deber de estudiar y debatir todos los temas sometidos a consideración de las comisiones y de las plenarias, garantizando que ninguna instancia legislativa pueda renunciar a su competencia ni trasladar su responsabilidad a otro órgano del Estado. De esta forma, el principio busca que los contenidos normativos aprobados en las distintas etapas del proceso guarden una relación directa y verificable con aquellos discutidos y aprobados en la cámara de origen, de manera que se respete el proceso legislativo previsto por la Constitución.^[42]

 

82.            Esto implica que, tanto el articulado propuesto con la ponencia presentada, como las proposiciones formuladas en el curso del proceso legislativo deben ser debatidas y votadas, salvo que su autor decida retirarlas antes de su votación o modificación en cumplimiento del artículo 111 de la Ley 5ª de 1992, por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso.

 

83.            Los requisitos que rigen el proceso legislativo, como la exigencia de surtir los debates en comisiones y plenarias, así como el respeto del principio de consecutividad, no constituyen simples formalidades procedimentales, sino que encuentran su fundamento en la necesidad de hacer efectiva la democracia deliberativa como principio estructural del orden constitucional. En efecto, la Constitución ha diseñado un proceso legislativo plural y participativo, en el que se exige la construcción colectiva de las propuestas normativas mediante el debate informado y público al interior de las cámaras, de manera que la aprobación de una ley, que es un acto complejo, no sea el resultado de una mera agregación de votos en cada una de las células de aprobación, sino la culminación de una deliberación auténtica, racional y transparente en cada una de ellas. De ahí que el respeto por la secuencia y materialidad de los debates legislativos no pueda entenderse como un cumplimiento puramente formal, sino como una condición sustancial para la legitimidad democrática de la ley.

 

84.            En este contexto, el principio democrático impone que las decisiones adoptadas por el Congreso de la República estén precedidas de escenarios reales de discusión, en los que las distintas visiones políticas puedan ser expresadas, confrontadas y conocidas, garantizando así no solo la participación de las mayorías, sino también el respeto por los derechos de las minorías y el carácter representativo de cada uno de los órganos que integran la Rama Legislativa del Poder Público. Asimismo, el principio de consecutividad del proceso legislativo exige que un proyecto de ley sea aprobado en el número de debates exigidos por la regulación según su naturaleza y objeto, para cuya validez debe acreditarse que los miembros de la comisión o de la plenaria de la cámara respectiva, tuvieron a su alcance la posibilidad de informarse sobre el contenido del texto normativo objeto de discusión. Por lo tanto, la ausencia de un mínimo de deliberación sustantiva, ya sea por la supresión de etapas, la insuficiencia de la deliberación en un grado tan preponderante que afecte la aprobación del articulado en cuatro debates porque se reemplaza por entero el proyecto sujeto a debate sin que el nuevo texto sea mínimamente debatido, la elusión consciente del debate o la aprobación de textos desconocidos puede comprometer la validez constitucional del proceso.

 

11. El concepto del debate, su importancia en el proceso legislativo y las irregularidades del debate que pueden conllevar a un vicio del proceso

 

85.            Los debates son una condición necesaria para que un proyecto se convierta en ley de conformidad con los numerales 2 y 3 del artículo 157 de la Constitución Política. El artículo 94 de la Ley 5 de 1992 define el debate como el sometimiento a discusión de un proyecto de ley o proposición sobre cuya adopción debe resolver la respectiva Corporación.

 

86.            El debate legislativo representa un espacio para la confrontación de ideas, textos, proposiciones y posturas ideológicas, en el cual se construye de manera colaborativa y colectiva la voluntad legislativa que habrá de regir a toda la población. Su propósito es garantizar que las leyes sean el resultado de una deliberación plural, en la que se escuchen, analicen y contrasten todas las posiciones antes de adoptarse una decisión definitiva. Desde este punto de vista, el derecho a debatir se entiende satisfecho cuando los órganos directivos de las células legislativas, en acatamiento a las normas que regulan el proceso legislativo, mantienen abiertos los espacios de participación con plenas garantías democráticas, es decir, cuando brindan a los congresistas la oportunidad de intervenir en las deliberaciones de los proyectos de ley o de actos legislativos sometidos a la consideración del legislador[43]

 

87.            La Corte explicó que el debate consiste en “la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio”.^[44] También precisó que el debate exige que exista una deliberación previa a la adopción de leyes y reformas constitucionales, en tanto estas comprometen la estructura básica del orden jurídico.^[45]

 

88.            El debate público, razonado y pausado de las iniciativas legislativas, es altamente deseable en contextos de confrontación, donde los desacuerdos sobre cuestiones fundamentales están a la orden del día. Así, la Corte ha reconocido que “en un país que es plural -y, por lo tanto, en el que los desacuerdos existen- y comprometido con la dignidad, la democracia no se manifiesta simplemente a partir del respeto a la regla de las mayorías, sino que exige, de manera particular en el Congreso de la República, permitir y promover el debate.”^[46] Es precisamente por eso “(…) [q]ue el Congreso de la República [ha] sido concebido como un escenario de la razón pública”.^[47] Para la Corte, esto “(…) no es irrelevante, sino que parece ser un elemento necesario para honrar la Constitución que como pacto de paz fue adoptada en 1991”.^[48]

 

89.            La votación termina el debate de conformidad con el artículo 94 de la Ley 5 de 1992. La Corte enfatizó que la votación no puede presumirse o suprimirse, toda vez que esta constituye un acto expreso que debe realizarse de manera específica en cada una de las instancias legislativas. La votación es el mecanismo fundamental para asegurar la participación efectiva de los congresistas y consolidar la legitimidad del proceso de toma de decisiones en el Congreso de la República.[49]

 

90.            Según el artículo 108 de la Ley 5° de 1992, el debate del proyecto puede terminar, luego de transcurridas tres (3) horas desde su iniciación, si cualquiera de los miembros de la respectiva corporación solicita que se declare la suficiente ilustración.^[50] El debate de artículos del proyecto también puede concluir si se solicita la declaratoria de suficiente ilustración respecto de artículos que hayan sido discutidos en dos sesiones.^[51]

 

91.             En el caso de las plenarias, se ha advertido que la discusión del articulado de un proyecto de ley inicia solo cuando el informe de ponencia positivo es aprobado.^[52] A su turno, el artículo 176 de la Ley 5 de 1992 establece, en su inciso segundo, que “[s]i la proposición con la que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un Ministro o miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos”.^[53]

 

92.            Para que el debate se pueda llevar a cabo, deben respetarse las formalidades que se exigen en la Constitución y en la Ley 5ª de 1992, orgánica del Congreso de la República y de cada una de sus cámaras.

 

En relación con las condiciones que deben cumplir los debates legislativos, la Ley 5ª de 1992, precisa algunos de los parámetros que orientan la materia: (i) la definición legal de debate (artículo 94, inciso 1, Ley 5ª de 1992); (ii) el momento de iniciación y de terminación del debate (artículos 94, inciso 2, 157 y 176,  Ley 5ª de 1992); (iii) los quórum deliberatorio y decisorio requeridos (artículos 95, y 117 a 119, Ley 5ª de 1992); (iv) las reglas generales que rigen la intervención de los congresistas en el debate de proyectos de ley y de actos legislativos (artículos 96 a 105, Ley 5ª de 1992); (v) las condiciones para el aplazamiento del debate (artículo 107, Ley 5ª de 1992); (vi) la suficiente ilustración como posibilidad para el cierre del debate (artículos 108 y 164, Ley 5ª de 1992), entre otros. El cumplimiento de estas reglas permite que el asunto se ponga a consideración de la respectiva célula legislativa y que exista oportunidad para que los congresistas intervengan en relación con el mismo, si es esa su voluntad.[54]

 

93.            La vulneración del debate legislativo se presenta cuando no se cumplen las normas constitucionales y legales que garantizan un proceso deliberativo adecuado en el Congreso de la República. Esta irregularidad puede ocurrir en cualquiera de los debates o incluso en la etapa de conciliación. La Constitución exige que las normas deben ser discutidas en cada fase del proceso legislativo, permitiendo que los congresistas expresen sus opiniones, analicen sus implicaciones y tomen decisiones informadas.

 

94.            Omitir el debate legislativo o darle apariencia de realidad a un debate inexistente, constituye un vicio grave que puede llevar a la inconstitucionalidad de la norma aprobada.

 

95.            En todo caso, siempre que la Corte ha analizado si hubo una elusión del debate en un proceso legislativo concreto, ha sido cuidadosa en señalar que este escrutinio no implica determinar si el debate fue de calidad. En contraste, lo que sí se debe estudiar, es (i) si las condiciones para el correcto desarrollo del mismo se dieron, y (ii) si el debate existió al menos en un mínimo grado, y en ese sentido la voluntad democrática se formó de manera adecuada en cada una de las instancias del Congreso de la República, cumpliendo así las exigencias previstas en el artículo 157 de la Constitución Política. Esto implica -por supuesto- verificar si los congresistas conocieron el proyecto de ley, y sobre él deliberaron y votaron.^[55]

 

96.            La jurisprudencia constitucional ha identificado dos formas en las que el Congreso de la República puede vulnerar el debate legislativo: la elusión formal y la elusión material.^[56]

 

97.            La elusión formal del debate se configura cuando una de las células legislativas omite deliberar o votar sobre una iniciativa legislativa o cuando estas etapas del proceso son indebidamente trasladadas a un momento posterior dentro del mismo proceso legislativo. En estos casos, el desconocimiento del debate es evidente, pues se interrumpe el proceso establecido en la Constitución y en la ley orgánica del Congreso.

 

98.            Por otro lado, la elusión material del debate ocurre cuando se cumple formalmente con la discusión y votación del proyecto de ley, pero las comisiones constitucionales permanentes o las plenarias no ejercen realmente su función deliberativa, incumpliendo su deber de manifestar una voluntad política efectiva. En este contexto, el proceso legislativo se desarrolla de manera irreal, sin una auténtica discusión sobre el contenido del proyecto, lo que desvirtúa el propósito del debate democrático, afecta la naturaleza misma de la institución legislativa y compromete la calidad de la norma aprobada.^[57]

 

99.            Ahora, “no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad”.^[58] En la Sentencia C-298 de 2016 se precisó que algunas irregularidades de procedimiento no aparejan un vicio, como quiera que se cumplió con el objetivo que respalda la norma procesal o el yerro fue convalidado en el órgano legislativo.

 

100.       La calificación de la trascendencia del vicio debe tener en cuenta el contexto en que éste se configuró y el conjunto integral del proceso legislativo. Al respecto, la Corte precisó que “‘lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario (sic), independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación”.^[59]

 

101.       En suma, la elusión del debate legislativo, sea formal o material, compromete la esencia del principio democrático y debilita la legitimidad del proceso de formación de la ley. El cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales que estructuran el debate congresarial no constituye una simple formalidad, sino una garantía indispensable para que la voluntad del legislador se exprese en un proceso deliberativo plural, informado y responsable. La Corte Constitucional ha enfatizado que no basta con constatar la existencia de votaciones o sesiones, pues el análisis debe orientarse a verificar si los congresistas tuvieron la oportunidad real de conocer, discutir y decidir sobre los proyectos. Asimismo, ha reconocido que la existencia de una elusión del debate debe determinarse en atención a las circunstancias particulares de cada caso, considerando el contexto específico en que se desarrolló el proceso legislativo.

 

12. El deber de deliberación mínima en el proceso legislativo

 

102.       La Constitución de 1991 instauró un modelo deliberativo de democracia, en el cual el principio mayoritario no agota la legitimidad de la decisión legislativa. Como lo ha sostenido esta Corte desde sus primeras decisiones, y lo reiteró de forma estructural en la Sentencia C-133 de 2022, el proceso legislativo debe ser la expresión de un proceso público, racional, participativo y plural, que garantice la formación legítima de la voluntad democrática mediante el debate informado entre mayorías y minorías, en condiciones institucionales que permitan conocer, discutir y eventualmente modificar el contenido normativo objeto de aprobación.

 

103.       Esta concepción deliberativa de la democracia, vinculada estrechamente con los artículos 1, 2, 3, 157 y 133 de la Constitución, se traduce en un conjunto de exigencias formales y materiales que configuran un parámetro de control sobre el proceso legislativo. La Corte ha reconocido que no toda infracción a estas exigencias genera inexequibilidad, pero ha precisado que existen ciertos presupuestos mínimos sin los cuales no puede predicarse la existencia de un proceso deliberativo constitucionalmente válido. Uno de esos presupuestos es el cumplimiento del deber de deliberación mínima.

 

104.       Este estándar fue sistematizado de manera detallada en la Sentencia C-133 de 2022, en la cual la Corte explicó que la deliberación mínima no se agota en el cumplimiento formal de las etapas del proceso legislativo, sino que exige verificar la existencia de condiciones materiales que aseguren la participación, el pluralismo, la racionalidad y la construcción colectiva de la decisión congresarial. Como lo señaló la Corte en esa decisión, “la democracia no se manifiesta simplemente en el respeto a la decisión que se adopta por la mayoría […], sino que exige […] que se permita y se promueva el debate, como garantía dirigida a hacer efectiva la participación y el pluralismo, así como a preservar la racionalidad en las determinaciones que se adoptan”.

 

105.       La doctrina constitucional ha identificado tres dimensiones estructurales del deber de deliberación mínima. En primer lugar, la posibilidad de debatir, pues la jurisprudencia constitucional ha señalado que puede haber debate “aun cuando los congresistas no hagan uso de la palabra o entre las posiciones expresadas no exista controversia”[60], siempre que se abra formalmente el espacio para discutir el contenido del proyecto en todas las instancias del proceso legislativo. En segundo lugar, la publicidad efectiva de los textos objeto de consideración, que permita su conocimiento y análisis previo por parte de los congresistas, y que asegure una participación informada. Y, en tercer lugar, la garantía de intervención plural, que preserve los espacios de voz y voto de las minorías y de la oposición, y que evite su exclusión mediante mecanismos sustitutivos del debate, como decisiones tomadas por fuera del foro congresarial.

 

106.       La Corte ha advertido que el juicio sobre la existencia de deliberación mínima no responde a un estándar fijo ni uniforme, sino que debe aplicarse atendiendo a las circunstancias del caso concreto. Como lo precisó en la Sentencia C-133 de 2022, deben considerarse, entre otros factores: (i) la materia objeto de regulación; (ii) el grado de controversia social que suscita; (iii) el impacto de la norma en el sistema democrático o en los derechos fundamentales; (iv) la extensión y complejidad de las disposiciones aprobadas; y, (v) la oportunidad real de conocer el contenido normativo antes de su votación.

 

107.       Aunque la Corte aludió al deber de deliberación mínima en la Sentencia C-133 de 2022, su contenido fue complementado recientemente por la Sentencia C-340 de 2024, en la cual se sistematizaron las hipótesis en las que, hasta ahora, se han identificado incumplimientos de dicho deber antes de proceder al análisis de cada caso concreto. Así, en la Sentencia C-340 de 2024 se precisó que el déficit deliberativo puede configurarse, por ejemplo, cuando i) se omite el ejercicio de las competencias de las células legislativas mediante la delegación del estudio y aprobación de un texto a otra instancia para que allí se surta el debate; ii) implícitamente, la mesa directiva de la célula respectiva o los ponentes imponen la aprobación de la iniciativa con la exclusión del debate; iii) de manera voluntaria y consciente, se aceleran las votaciones a pesar de los reparos reiterados de los miembros de las cámaras por el afán con la que se discuten y aprueban los asuntos, la falta de participación en las decisiones o por el desconocimiento de los textos propuestos; iv) se imponen las votaciones en bloque sin ninguna consideración ni presentación de su contenido antes de la votación; v) dada la extensión y el contenido de la iniciativa, los tiempos para debatir son escasos, los informes de ponencia se publican con poca antelación al debate o, sin mayores razones, se niegan las proposiciones de aplazamiento de la discusión; y, vi) se hace una lectura plana, superficial, inadecuada o insuficiente de los informes preparados por subcomisiones o de las proposiciones, que no da cuenta, con total claridad, de los cambios aprobados o propuestos.

 

108.       En todo caso, para la Corte es claro que la valoración del cumplimiento del deber de deliberación mínima debe atender al contexto específico de cada caso y no se agota en la verificación formal del procedimiento. En relación con la votación en bloque, la Corte subrayó que su uso es constitucionalmente admisible si responde a razones sustantivas, respeta la unidad temática del articulado agrupado y si se permite previamente la deliberación sobre su pertinencia. En todo caso, se trata de asegurar que la decisión legislativa haya sido adoptada mediante un proceso público, informado y plural.

 

109.       En síntesis, el deber de deliberación mínima garantiza la realización del principio democrático en el proceso legislativo. Aunque no exige una deliberación extensa o exhaustiva, sí impone la verificación de condiciones mínimas que hagan posible el intercambio racional de argumentos y la formación auténtica de la voluntad del Congreso. Su vulneración, cuando impide el cumplimiento de los principios de participación, publicidad y pluralismo, constituye un vicio sustancial del proceso legislativo, susceptible de generar la inexequibilidad de la norma correspondiente.

 

110.       Ahora bien, el deber de deliberación mínima no implica que el Congreso de la República deba abstenerse de utilizar herramientas orientadas a racionalizar el debate y garantizar su eficiencia. En este sentido, el uso de mecanismos previstos en la ley para ordenar el debate y la aprobación de los proyectos, no es per se contrario a la Constitución. Su validez dependerá, en cada caso, de que estas herramientas se empleen de forma transparente, dentro de los límites del reglamento del Congreso, y sin sacrificar las condiciones mínimas que hacen posible la deliberación plural, informada y pública.

 

111.       Dado que resulta necesario para dilucidar el problema propuesto a la Corte en este caso, a continuación se describen algunas herramientas de ordenación y agilización del debate congresarial y sus límites de cara a la materialización de los principios que rigen el proceso legislativo.

 

12.1.      Votación en bloque

 

112.       El artículo 134 del Reglamento del Congreso establece que los congresistas, los ministros del despacho o quien tenga la iniciativa para presentar el proyecto de ley correspondiente, podrán solicitar que el mismo sea sometido a votación por partes[61]. La misma norma establece que, en caso de no existir consenso sobre esta propuesta de votación, “decidirá la mesa directiva, previo el uso de la palabra, con un máximo de diez minutos, para que se expresen los argumentos en favor o en contra”.

 

113.       La Corte Constitucional ha señalado que la votación en bloque es una forma legítima de racionalizar el proceso legislativo. Su fundamento radica en evitar discusiones fragmentadas sobre asuntos que ya han sido objeto de acuerdo generalizado dentro del órgano legislativo. Asimismo, ha explicado que la práctica legislativa demuestra que la votación en bloque no responde a una fórmula única, sino que su aplicación depende de las particularidades de cada iniciativa.

 

114.       Existen proyectos que, por su bajo nivel de controversia o complejidad, pueden ser decididos en su totalidad mediante este mecanismo, en aras de garantizar la eficiencia del proceso legislativo. Sin embargo, en otras ocasiones, la complejidad del contenido sometido a discusión, la diversidad de posiciones políticas, o bien la necesidad de proteger los derechos de las minorías hacen indispensable recurrir a la votación por partes. Esta posibilidad permite aprobar en bloque los aspectos que gozan de consenso, mientras que reserva para votación individual aquellos temas que, por su impacto o sensibilidad, requieren que cada congresista exprese de manera explícita su posición.^[62]

 

115.       Ahora bien, la Corte Constitucional ha advertido que la votación en bloque no puede utilizarse de manera automática ni emplearse como un instrumento para anular el debate.^[63] Esta restricción encuentra respaldo normativo en el artículo 134 de la Ley 5 de 1992, que dispone que “[c]ualquier Congresista, un Ministro del Despacho o quien tenga la iniciativa legislativa y para el respectivo proyecto, podrá solicitar que las partes que él contenga, o la enmienda o la proposición, sean sometidas a votación separadamente. Si no hay consenso, decidirá la Mesa Directiva, previo el uso de la palabra, con un máximo de diez minutos, para que se expresen los argumentos en favor o en contra. Aceptada la moción, las partes que sean aprobadas serán sometidas luego a votación en conjunto”. Así, la ley orgánica del Congreso reconoce que la mesa directiva tiene discrecionalidad para organizar el debate y decidir si los artículos respecto de los cuales se ha solicitado votación separada serán o no incorporados en un grupo para ser votados en bloque.

 

116.       Para que el ejercicio de esta facultad discrecional no se torne en arbitrariedad, es preciso verificar que (i) previo a la decisión adoptada por la mesa directiva se haya abierto espacio para exponer los argumentos a favor o en contra de acoger la propuesta de votación por partes; (ii) no se haya alcanzado un consenso al respecto entre los integrantes de la respectiva célula legislativa; (iii) del contexto del debate se infiere que con la votación en bloque del articulado no se sacrifican las finalidades sustantivas que se aseguran con la votación por partes, toda vez que, por ejemplo, ni el autor de la propuesta ni los demás participantes en el debate han identificado aquellos contenidos normativos sobre los que tengan una posición diferente a la que sostienen en relación con el resto del articulado, de modo tal que requieran de la votación por partes a fin de expresar su aprobación respecto de unos contenidos y su desaprobación respecto de los demás; o bien cuando los artículos votados en bloque no fueron objeto de proposiciones sustitutivas, aditivas o supresivas durante el curso del debate, que ameriten someterlos a votación de manera separada. ^[64]

 

12.2.      Aprobación del texto aprobado por la plenaria de la otra Cámara

 

117.       La Corte Constitucional ha adelantado el control de constitucionalidad de leyes cuya aprobación fue precedida por una proposición de aprobación en una cámara del texto aprobado por la plenaria de la otra cámara legislativa. Por regla general, en estas sentencias se han resuelto cargos formulados por la presunta violación del principio de publicidad de estas proposiciones.

 

118.       En la Sentencia C-481 de 2019, la Corte se ocupó de analizar si en el proceso de formación de la Ley 1943 de 2018 se habían desconocido los principios de publicidad y de consecutividad ya que, en la última sesión de la plenaria de la Cámara de Representantes se acogió íntegramente el texto que había sido aprobado por el Senado de la República la noche anterior.

 

119.       En esa oportunidad, la Corte resaltó la importancia del bicameralismo en el diseño constitucional colombiano, y se refirió ampliamente al principio de publicidad y su incidencia en el principio de consecutividad. Aunque reconoció que la proposición que buscaba aprobar el texto adoptado por el Senado de la República fue leída y explicada, concluyó que se había violado el principio de publicidad de modo que declaró inexequible la Ley.

 

120.       En particular, la Corte tuvo por demostrado que: (i) con la proposición mencionada no se acompañó “el texto normativo respectivo”;^[65] (ii) el texto aprobado por el Senado de la República “(…) fue publicado en la Gaceta del Congreso el veintiuno (21) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), según consta en la Gaceta del Congreso 1152, [esto es] con posterioridad a su adopción por la Cámara de Representantes el dieciocho (18) de diciembre de dos mil diecinueve (2019)”;^[66] (iii) en el proceso legislativo no existió constancia de “que se hubiera leído o distribuido una copia impresa del texto de la proposición sometida a votación”; (iv) aunque uno de los senadores explicó oralmente el texto aprobado por el Senado, dicha exposición no cumplió con el “grado de suficiencia y especificidad exigido por la jurisprudencia”^[67] y, (v) que ni “durante la lectura de la proposición, ni en la explicación posterior de la misma, así como tampoco en el curso de la discusión (…)”^[68] se informó a los representantes que la proposición había sido publicada en la página web, de allí que no pudo afirmarse que ellos estuvieran enterados de esta última circunstancia.

 

121.       Así, en esta sentencia la Corte se pronunció sobre la aprobación de la plenaria de una cámara del texto del proyecto aprobado por la plenaria de la otra cámara, desde la perspectiva del cumplimiento del principio de publicidad en el trámite de la proposición sustitutiva. La Corte declaró la inexequibilidad de la Ley al concluir que en este caso no fue válido que una cámara acogiera el texto aprobado por la otra porque en la plenaria de la Cámara de Representantes los representantes no conocieron con suficiencia el texto aprobado por el Senado de la República, que votaron y adoptaron. Por lo tanto, concluyó que, al vulnerarse el principio de publicidad, se vulneró también el principio de consecutividad. ^[69]

 

122.       Posteriormente, en la Sentencia C-415 de 2020 la Corte declaró exequible la Ley 1955 de 2019 al concluir que en el proceso de formación de la ley no se desconoció el principio de publicidad. A diferencia del caso resuelto en la Sentencia C-481 de 2019, la Corte constató que los miembros de la plenaria del Senado de la República habían conocido el texto aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes, dado que (i) el texto discutido y votado “(…) fue publicado en las páginas web de la Cámara y del Senado, como mecanismo alternativo válido de publicación (art. 156, Ley 5ª de 1992);^[70] (ii) “[l]os coordinadores ponentes -informe positivo- aclararon y precisaron a la plenaria del Senado lo que había resultado modificado en la plenaria de la Cámara”,^[71] y (iii) la proposición que buscaba aprobar el texto adoptado por la plenaria de la Cámara de Representantes “(…) se acompañó del articulado del PND y las bases del mismo”.^[72]

 

123.       En esta sentencia, la Corte indicó que el hecho de que la plenaria de una cámara adopte el texto aprobado por la otra no implica per se un vicio en el proceso de formación de la ley. La Corte afirmó que está permitido que la plenaria de una Cámara acoja el texto aprobado por la plenaria de la otra cámara cuando (i) el texto aprobado haya sido publicado de manera accesible, ya sea en el medio ordinario o en los alternos, (ii) se debata sobre contenidos ciertos y determinados, lo que implica que se haga una exposición del contenido de los artículos y, (iii) se realice el debate sobre los artículos con un contenido claro, cierto y determinado, garantizando que el objeto de la discusión sea comprensible y definido. Si bien, no se necesita que el debate sea extenso, sí debe garantizarse una oportunidad real y efectiva para que los legisladores deliberen sobre el contenido de las normas.

 

124.       En la Sentencia C-427 de 2020, la Corte resolvió una demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019 por la presunta vulneración del principio de consecutividad. La demandante afirmaba que la norma no estaba incluida en el proyecto original, que no se mencionó en el informe de ponencia para el debate en la sesión plenaria en la Cámara de Representantes y que fue aprobada el debate en la sesión plenaria del Senado de la República sin un debate propio, al haber acogido el texto aprobado por la Cámara de Representantes.

 

125.       Sobre el último reproche, la Corte confirmó que en la misma fecha había sido aprobado el texto por la sesión plenaria de la Cámara de Representantes. Señaló que esta situación no comportaba una irregularidad, en la medida en que el artículo 183 de la Ley 5 de 1992 permite la simultaneidad del segundo debate de los proyectos debatidos en sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales. Además, la Corte concluyó que el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019 sí fue sometido a debate ante la plenaria del Senado de la República, toda vez que fue puesta en consideración de los congresistas previo a su votación. La Corte añadió que los senadores sí contaron con la posibilidad de conocer el texto adoptado por la Cámara antes de someterse a consideración la proposición de acogerlo en su integridad, por lo que no es dable afirmar que se haya incurrido en elusión del debate, ni en violación del principio de consecutividad.

 

126.       En la Sentencia C-483 de 2020 la Corte analizó un cargo formulado contra el artículo 38 de la Ley 1942 de 2018 por el desconocimiento de los principios de publicidad y consecutividad. En este caso, la Corte encontró probado que el proyecto que terminó con la aprobación de la Ley 1942 de 2018 fue debatido en las plenarias de la Cámara de Representantes y el Senado de la República de forma simultánea. Sin embargo, el Senado de la República agotó el debate con mayor celeridad que la Cámara, y en atención al vencimiento inminente de los términos para decidir, la en la plenaria de la Cámara se propuso acoger el proyecto aprobado minutos antes por la plenaria del Senado. Para el efecto, se entregó información mínima sobre el texto aprobado por la otra plenaria. Incluso la Corte constató que hubo manifestaciones confusas en relación con lo aprobado en el Senado sobre “el artículo de los organismos de control”, refiriéndose al que sería a la postre el artículo 38.

 

127.       La Corte indicó en esa oportunidad que lo indicado era “esperar a que se publicara el texto aprobado por el Senado y si había diferencia, como la había, debía surtirse el trámite de conciliación y ulterior repetición del segundo debate en las plenarias de una y otra Cámara, sobre los artículos con contenido diferente hasta obtener un texto idéntico y definitivo”. Dado que por las condiciones en las que ocurrieron los dos debates (simultaneidad) la plenaria de la Cámara no podía conocer el texto aprobado por la plenaria del Senado, la Corte concluyó que, en efecto se había lesionado el principio de publicidad, y de contera el de consecutividad. Por lo tanto, declaró la inexequibilidad de la disposición acusada.

 

128.       En la Sentencia C-074 de 2021, la Corte adelantó el control de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria (146 de 2018 Senado - 255 de 2018 Cámara) “por medio de la cual se establecen mecanismos de rendición de cuentas y transparencia de la gestión de los congresistas, concejales, diputados e integrantes de Juntas Administradoras Locales y otras disposiciones relacionadas”. Allí también sucedió que “en la sesión de la Cámara de Representantes del día 20 de junio de 2019 se acogió una proposición consistente en adoptar el texto aprobado por la plenaria del Senado en la mañana de ese mismo día”.^[73] En esa ocasión evaluó qué tan diferente era el informe de ponencia que se presentó a la plenaria de la Cámara de Representantes para discusión, respecto del texto que había adoptado la plenaria del Senado de la República y tras advertir que las diferencias eran importantes concluyó que se trataba de textos distintos. Dado que sobre esas diferencias no hubo suficiente ilustración, la Corte estimó vulnerado el principio de publicidad, y declaró inconstitucional el proyecto.

 

129.       En la Sentencia C- 157 de 2021, la Corte se ocupó de una demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 181 de la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, por la presunta vulneración del principio democrático de conformidad con los artículos 157 y 160 de la Constitución. En esa oportunidad declaró la exequibilidad de la disposición acusada y reiteró que “la Sentencia C-415 de 2020 determinó que está permitido que una sesión plenaria acoja el texto aprobado por la plenaria de la otra cámara cuando: se haya hecho la publicación del texto – aun cuando sea por medios alternos a la gaceta, como lo es la página web; se debata sobre contenidos ciertos y determinados, es decir, se haya hecho una exposición del contenido de los artículos y la ocurrencia del debate, es decir, ‘existe debate incluso cuando la discusión es corta, siempre que el objeto de la discusión haya sido claro y determinado’”.

 

130.       En suma, de las seis sentencias en la que la Corte Constitucional se ha ocupado de resolver un cargo por la presunta violación del principio de consecutividad cuando la plenaria de una cámara legislativa decide adoptar íntegramente el texto aprobado por la plenaria de la otra cámara, en cuatro ocasiones el análisis de ha centrado en la violación del principio de publicidad y su incidencia en el principio de consecutividad. En las dos sentencias restantes (C-415 de 2020 y C-157 de 2021), la Corte indicó las condiciones que deben cumplirse para que se entienda que en la adopción del texto aprobado por la plenaria de la otra cámara se ha cumplido el deber de deliberación mínima, y por lo mismo, se ha satisfecho el principio de consecutividad. Estas condiciones son: (i) que el texto aprobado haya sido publicado de manera accesible, ya sea en el medio ordinario o en los alternos, (ii) que se debata sobre contenidos ciertos y determinados y, (iii) que se realice el debate sobre los artículos con un contenido claro, cierto y determinado, garantizando que el objeto de la discusión sea comprensible y definido. Si bien, no se necesita que el debate sea extenso, sí debe garantizarse una oportunidad real y efectiva para que los legisladores deliberen sobre el contenido de las normas.

 

12.3.      Suficiente Ilustración

 

131.       La suficiente ilustración se presenta cuando “en la respectiva célula la mayoría de los congresistas que la componen consideran que cuentan con los elementos de juicio adecuados para tomar una determinación, después de que ha transcurrido un lapso preestablecido en el cual las diferentes fuerzas políticas hayan expresado su posición.”^[74] Esta figura aplica en los siguientes escenarios:

 

(i)     Según lo previsto en el artículo 108 de la Ley 5 de 1992, cuando se aprueba una moción, luego de que han transcurrido tres horas desde el inicio del debate, si así lo solicita alguno de los miembros de la comisión o de la plenaria, a pesar de que todavía haya oradores inscritos. Con ello, se garantiza la participación de las minorías. No obstante, una vez cumplidos los requisitos que garantizan la deliberación, la declaración de suficiente ilustración también respeta la voluntad de las mayorías de expresar una decisión, si éstas deciden que cuenta con elementos de juicio suficientes para tomar una decisión y aprueban cerrar el debate.

 

(ii)   A solicitud de un congresista, se aprueba una moción de suficiente ilustración en relación con un artículo que haya sido debatido en dos sesiones.

 

(iii) A pesar de no haber transcurrido tres horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artículo en dos sesiones, no hay oradores inscritos y las mayorías que componen la comisión o la plenaria aprueban cerrar el debate y proceden a la votación, previa solicitud del Presidente de la respectiva comisión o plenaria.

 

132.       De conformidad con lo anterior, la Corte ha entendido que no se violan las reglas sobre debate legislativo cuando no han intervenido todos los congresistas inscritos para hacerlo, después de que el debate se ha prolongado más de tres horas, o cuando el debate se ha organizado en bancadas. Lo anterior, en tanto las reglas que regulan la suficiente ilustración de los debates están destinadas a garantizar la participación democrática, mas no a regular la calidad o profundidad de los debates.^[75]

 

12.4.      La fijación de reglas de discusión y aprobación por la mesa directiva como manifestación del poder de ordenación del debate y su eventual incidencia en la deliberación democrática

 

133.       Como se ha anotado, en desarrollo del principio democrático, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el proceso legislativo debe garantizar condiciones mínimas para el ejercicio efectivo de la participación congresarial. Esta exigencia implica no solo la posibilidad de intervenir, sino también la necesidad de preservar condiciones de orden, transparencia y coherencia en el curso del debate. En esa medida, el principio de deliberación democrática no se reduce a la mera formalidad de la votación ni a la observancia estricta de los momentos procedimentales, sino que exige la existencia de oportunidades reales para discutir los contenidos normativos, en un entorno que respete la regla de las mayorías y garantice los derechos de las minorías políticas.

 

134.       En este contexto, la Corte ha reconocido que las mesas directivas del Congreso ejercen un poder relevante de configuración procedimental dentro del debate legislativo, en virtud de las competencias otorgadas por la Constitución y la Ley 5ª de 1992. Tal como lo prevé el artículo 41 de la Ley 5 de 1992, las mesas directivas son órganos de dirección y orientación de las cámaras legislativas, y en esa medida cuentan con funciones propias para organizar el debate, mantener el orden y garantizar el cumplimiento del reglamento. De hecho, los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, como integrantes principales de dichas mesas, tienen el deber de “cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicación del mismo” (art. 43.4, Ley 5ª de 1992), así como de dirigir las sesiones y controlar su desarrollo.

 

135.       En ejercicio de estas funciones, la mesa directiva puede fijar parámetros de organización interna y orden del debate que, aunque no están expresamente previstos en el reglamento como reglas taxativas, adquieren un efecto vinculante cuando se presentan como compromisos institucionales frente al pleno de la corporación. Se trata de lo que las reglas de discusión y aprobación a las que en ocasiones la jurisprudencia ha denominado “reglas de juego”: directrices procedimentales adoptadas por la presidencia que delimitan la manera en que se desarrollará el debate y que generan en los congresistas expectativas legítimas sobre el curso del proceso legislativo.

 

136.       Como lo señaló expresamente la Corte en la Sentencia C-1047 de 2005, la validez del proceso legislativo exige verificar no solo el cumplimiento de las normas legales, sino también el respeto a las condiciones previamente fijadas por la presidencia. En esa ocasión, para concluir que no había ocurrido el vicio procedimental acusado en la demanda, la Corte evaluó que se hubieran cumplido las reglas previstas en la Ley 5 de 1992 que informan el debate, y además, dio relevancia a la observancia de las reglas y parámetros que la mesa directiva había fijado para el desarrollo de la sesión dadas las particularidades del debate que debían adelantar. Así, la Corte indicó que: “No se vulneraron ni las normas de la Ley 5 de 1992, ni las que el mismo Presidente impuso para la conducción del debate. No se traicionó la confianza legítima de los miembros de la Comisión en las reglas del juego previamente definidas”.

 

137.       Es válido afirmar que  el desconocimiento injustificado de las reglas de discusión y aprobación fijadas por la mesa directiva puede incidir negativamente en el principio de deliberación democrática, en la medida en que afecta la previsibilidad del trámite, desincentiva la confianza de los legisladores en la forma como las mesas directivas habrán de conducir el debate y puede frustrar oportunidades legítimas para discutir o controvertir los textos en debate si, por ejemplo, se ha prometido debatir de forma separada unos artículos en un momento de la sesión y llegado este se niega tal debate, y se da por cerrada la discusión.

 

138.       La Corte ha advertido que el poder de las mesas directivas no es absoluto y debe ejercerse conforme a los principios de objetividad, neutralidad e imparcialidad.[76] Por ello, cuando la mesa directiva adopta compromisos procedimentales con efectos estructurales sobre la dinámica del debate, como lo sería anunciar un orden específico de votación o la habilitación de espacios para el tratamiento individualizado de ciertos temas, se genera una carga de coherencia que obliga a respetar esas condiciones. Este entendimiento también ha sido reiterado por la jurisprudencia al analizar los efectos materiales de las decisiones adoptadas por la mesa. En la Sentencia C-816 de 2004, la Corte examinó cómo la manipulación del ritmo deliberativo por parte de la mesa podía afectar de manera estructural la formación de la voluntad democrática. Estas consideraciones revelan que la Corte ha reconocido un poder sustantivo en la dirección del debate, cuyo uso indebido, inconsistente o instrumental puede viciar el proceso legislativo.

 

139.       Ahora bien, para que dichas reglas de juego puedan producir efectos jurídicos vinculantes dentro del proceso legislativo, deben reunir tres condiciones acumulativas: (i) en primer lugar, deben ser adoptadas dentro del ámbito de competencia que la Constitución y la Ley 5ª reconocen a las mesas directivas, es decir, deben corresponder al ejercicio legítimo de sus funciones de dirección, orden y organización del debate; (ii) en segundo lugar, deben ser consistentes con el ordenamiento jurídico superior, en particular con las normas constitucionales y legales orgánicas que rigen el proceso legislativo, así como con la comprensión que de ellas ha desarrollado la jurisprudencia constitucional, las cuales no pueden ser, en ningún caso, reglas contra legem o contrarias a los principios estructurales del proceso legislativo; y, (iii) en tercer lugar, su incumplimiento debe tener una incidencia sustantiva en el ejercicio de los derechos de participación congresarial o en los principios estructurales del debate democrático, esto es, debe producir un efecto real en la dinámica deliberativa que impida o restrinja injustificadamente el intercambio plural, racional y participativo de argumentos.

 

140.       En consecuencia, cuando en ejercicio de su poder de ordenación la mesa directiva fija reglas sobre la forma de desarrollar la deliberación, se impone a sí misma una obligación de respeto a las condiciones que ella misma ha trazado. El incumplimiento de tales reglas no puede considerarse un simple incidente de trámite, sino que puede tener efectos sustanciales si frustra el ejercicio efectivo del derecho de participación congresarial, impide la expresión de disensos legítimos, desconoce los espacios en los que debe ocurrir la deliberación, o induce a error a los congresistas que, confiados en su cumplimiento, consienten en avanzar otros puntos del debate y a la postre ven frustrado su derecho a participar de forma efectiva.

 

141.       En resumen, el principio de deliberación democrática no solo se ve afectado cuando se restringe formalmente la intervención de los congresistas o se acorta el debate por la vía de la aplicación de figuras como la suficiente ilustración sin que se cumplan las condiciones de validez para el efecto[77].  También puede configurarse un déficit deliberativo cuando las reglas que estructuran el desarrollo del trámite, previamente anunciadas por la autoridad encargada de su conducción, son desatendidas sin justificación suficiente, defraudando las expectativas legítimas de los legisladores y erosionando la transparencia, la igualdad de condiciones y la racionalidad procedimental que exige el debate congresarial en una democracia constitucional.

 

13. Los vicios subsanables e insubsanables

 

142.       Como se ha señalado previamente, el proceso legislativo no constituye una mera formalidad, sino una garantía esencial para la legitimidad democrática de las leyes. La forma como se estructura y desarrolla el proceso de formación normativa define los cauces institucionales mediante los cuales se manifiesta la voluntad soberana del pueblo a través de sus representantes, razón por la cual el respeto de los requisitos procedimentales previstos en la Constitución y en la Ley Orgánica del Congreso constituye una condición necesaria para la validez material y formal de las disposiciones legales.

 

143.       Los vicios de procedimiento se configuran cuando se desconoce alguna de las etapas, reglas o garantías que estructuran el proceso legislativo. Tales irregularidades pueden comprometer el principio democrático en la medida en que afectan la deliberación congresarial, alteran la formación de la voluntad legislativa o vulneran los derechos de participación política.

 

144.       Ahora bien, no toda irregularidad procedimental tiene la entidad suficiente para invalidar el producto de la labor legislativa. De allí que la jurisprudencia haya desarrollado una tipología entre vicios subsanables e insubsanables, fundada en la relevancia constitucional del defecto, su incidencia en la formación de la ley y la posibilidad real de corrección. Esta clasificación permite a la Corte ejercer un control razonable y proporcionado, que evite tanto el exceso formalista que conduzca a la anulación irreflexiva de normas válidamente debatidas, como la convalidación irrazonable de leyes aprobadas con desconocimiento de los principios constitucionales que rigen el proceso legislativo.

 

145.       En el marco del control de constitucionalidad de las leyes, esta Corte ha distinguido entre los vicios subsanables y los insubsanables en el proceso legislativo, distinción que permite armonizar dos mandatos constitucionales fundamentales: por una parte, la exigencia de que las leyes se expidan conforme a los procedimientos previstos en la Constitución y en la ley orgánica del Congreso; y, por otra, la necesidad de preservar, siempre que sea posible, los efectos jurídicos de las decisiones legislativas adoptadas democráticamente, en desarrollo del principio de conservación del derecho.

 

146.       El punto de partida normativo de esta clasificación se encuentra en el artículo 5° de la Ley 5ª de 1992, que considera insubsanables aquellos vicios que se presentan cuando los congresistas se reúnen por fuera de las condiciones constitucionales en violación del artículo 149 de la Constitución o cuando se desconocen garantías constitucionales fundamentales.[78]

 

 

147.       En la Sentencia C-047 de 2017, esta Corte precisó que la posibilidad de subsanar un vicio exige constatar la “razonabilidad de la corrección”, lo cual supone que: (i) el defecto pueda ser enmendado sobre la base de un proceso ya surtido, y no mediante la reconstrucción de fases enteras del proceso;^[79] (ii) no se haya afectado de manera intensa la expresión de la voluntad democrática,^[80] en especial en lo que concierne a los derechos de las bancadas de oposición o de las minorías políticas;^[81] y, (iii) el defecto no haya producido una alteración sustancial de las reglas del procedimiento legislativo, como ocurre cuando se introduce una disposición en etapas avanzadas del proceso sin antecedentes previos, y en algunos casos puntuales sin cumplimiento de las reglas de publicidad.

 

148.       Asimismo, la naturaleza de la ley en cuestión y los cambios introducidos a lo largo del proceso legislativo son factores determinantes para evaluar la viabilidad de la subsanación,^[82] y desde la perspectiva de la seguridad jurídica, la posibilidad de subsanación es mayor en proyectos de ley cuando se han cumplido las etapas fundamentales del trámite.^[83]

 

149.       La Sentencia C-340 de 2024 recuerda que una irregularidad irrelevante es aquella omisión o incumplimiento de una exigencia de forma que “no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta.”^[84] Por ello, es deber de la Corte dilucidar cuál es el fin sustancial y constitucional que se encuentra protegido por las normas de procedimiento violadas. Estos pueden responder a la preservación de la voluntad de las mayorías, en los casos en que se afecta el quórum deliberativo o decisorio, o el principio de consecutividad; la salvaguarda de los derechos de las minorías, en los casos en que se afectan las reglas relacionadas con las votaciones o las disposiciones que imponen una obtención de una mayoría para la aprobación de un proyecto; la protección del principio de publicidad, cuando se incumplen las regulaciones respecto de la publicación de las iniciativas, la divulgación de los informes de ponencia y de las proposiciones, el sistema de votación adoptado por las cámaras y el cumplimiento del requisito del anuncio previo de votación; y la garantía del pluralismo, la participación y la diversidad, en los casos en que no se observan los mandatos relacionados con el ejercicio de la iniciativa ciudadana y el respeto de los derechos y garantías de la oposición.^[85]

 

150.       Por su parte, en el Auto 705 de 2024 la Corte precisó que para determinar la relevancia de las irregularidades, “se debe considerar: (i) su entidad o gravedad; (ii) el contexto en el cual se presenta; y, (iii) la incidencia del vicio en la integralidad del proceso legislativo”.^[86] Además señaló que la gravedad debe ser entendida como es “la magnitud de desconocimiento de derechos, principios o valores sustantivos que garantizan las disposiciones desconocidas.”^[87] En consecuencia, “solo aquellos vicios con la entidad suficiente para alterar la decisión tomada, en uno u otro sentido, o aquellos que restrinjan las prerrogativas que garantizan la racionalidad deliberativa del debate legislativo, se han considerado relevantes al momento de ejercer el control constitucional.”^[88]

 

151.       Una vez se ha identificado un vicio de procedimiento, debe verificarse si el Congreso adoptó las medidas necesarias para enmendar el vicio o si se debe entender subsanado en desarrollo del proceso legislativo subsiguiente. Si no lo hizo, también debe identificarse la posibilidad de devolver el proyecto de ley para que se subsane el vicio, como lo dispone el artículo 241 de la Constitución. Tal posibilidad concreta el principio de conservación del derecho y es una manifestación del principio democrático. Esto, puesto que permite que sea directamente el Congreso de la República el órgano que subsane los yerros constitucionales en los que haya incurrido. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que esta posibilidad ha de ejercerse de forma razonable. Como se señaló, ello no puede implicar la repetición completa del proceso legislativo.^[89] Al respecto, en la Sentencia C-760 de 2001, esta Corporación aclaró que “el sistema jurídico sólo admite subsanar vicios que originan la invalidez de las actuaciones reglamentarias sobre la base de la existencia de los mismos actos que van a ser subsanados. En otras palabras, sólo es posible subsanar vicios de trámite sobre la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a cabo.”

 

152.       Bajo este contexto, se han determinado las condiciones que hacen que un vicio en el proceso de formación legislativa sea subsanable. Una de ellas se presenta cuando el vicio existió, pero fue convalidado. En estos casos, en función de la prevalencia del derecho sustancial, no tiene sentido que la Corte declare la inconstitucionalidad de la disposición acusada. También puede ocurrir que un vicio haya existido y no hubiese sido convalidado, pero la Corte pueda constatar que puede ser subsanado durante la revisión de constitucionalidad de la ley. En tal evento, la Constitución expresamente establece que el juez constitucional debe devolver la norma sujeta a control a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, ésta proceda a subsanarlo. Finalmente, puede ocurrir que existan vicios en el proceso de formación de la ley, y que éstos no hayan sido convalidados en el proceso legislativo, pero pueden ser subsanados por la misma Corte Constitucional, al pronunciarse sobre la norma en cuestión. Por ejemplo, cuando a una ley ordinaria se le ha dado el trámite de una ley orgánica. En aquellos casos, la Corte puede constatar que se trata materialmente de una ley de naturaleza ordinaria y declarar su constitucionalidad bajo tal entendido.

 

153.       Por el contrario, la Corte ha considerado insubsanables los vicios que suponen la omisión de etapas estructurales del proceso legislativo,[90] como la ausencia de uno de los cuatro debates exigidos por el artículo 157 de la Constitución para la expedición de una ley, o aquellos en los que se ha desconocido de manera grave el principio de publicidad, como sucede cuando un proyecto o una proposición es votado sin haber sido publicado ni anunciado previamente. Si el vicio surge del desconocimiento de plazos obligatorios en el proceso legislativo, este se considera insubsanable.^[91] Asimismo, se ha considerado que no es posible subsanar un vicio cuando ello exige iniciar nuevamente el proceso, pues la figura de la subsanación no puede ser utilizada como un mecanismo para reconstruir retroactivamente la voluntad legislativa, ni para legitimar actuaciones que no existieron en el expediente o que fueron adoptadas sin cumplir con los requisitos constitucionales.

 

154.       La jurisprudencia ha sido consistente al señalar que no es subsanable el vicio de elusión del debate, en aquellos casos en los que se ha omitido deliberar sobre una proposición o disposición normativa, trasladando la discusión a etapas posteriores del trámite, o aprobando textos sustancialmente distintos a los debatidos en comisiones. En estos casos, la Corte ha reiterado que el debate congresarial no puede reducirse a una formalidad, sino que constituye una exigencia sustantiva del principio democrático, que asegura la construcción plural de las decisiones legislativas y la transparencia en la formación de la ley. En tal sentido, la elusión del debate no solo vulnera el principio de consecutividad, sino que compromete la legitimidad misma del proceso deliberativo.

 

155.       Con fundamento en estos parámetros, la jurisprudencia ha consolidado un catálogo ilustrativo de vicios subsanables e insubsanables.[92] Entre los primeros, se han incluido: (i) la omisión del anuncio previo cuando no existe riesgo para los derechos de las minorías; (ii) la ausencia de publicación de un texto ya debatido y conocido por las cámaras; (iii) errores en la conformación de comisiones accidentales que no comprometan la integridad del proceso; y, (iv) defectos formales en la aprobación de tratados internacionales, atribuibles a la administración y no al Congreso de la República. Entre los segundos, se han considerado insubsanables: (i) la aprobación de normas sin antecedente en comisiones; (ii) la incorporación de proposiciones no publicadas; (iii) la omisión de debates exigidos por la Constitución; (iv) la aprobación de textos no anunciados o sustancialmente modificados sin justificación; y, (v) el incumplimiento de los requisitos de quórum y votación cuando ello compromete la legitimidad de la decisión.

 

156.       De la síntesis precedente se observa que se ha empleado un criterio unánime a través del tiempo en algunos asuntos. De una parte, la Corte ha mantenido una línea invariable sobre la subsanabilidad del incumplimiento de los tiempos que deben transcurrir entre la realización de los debates y del incumplimiento del requisito de votación nominal y pública en el trámite de las objeciones gubernamentales. Así mismo, la Corte Constitucional ha reiterado la imposibilidad de subsanar vicios de elusión del debate, tanto cuando los precede una vulneración del principio de publicidad, como cuando se trata de la aparición de asuntos novedosos en una etapa avanzada del proceso legislativo, excepto cuando la afectación recae sobre las actuaciones de la comisión de conciliación, supuesto en el cual el vicio puede ser subsanable. Otros ejemplos de estabilidad en la jurisprudencia son la insubsanabilidad de los vicios derivados del juicio de sustitución y de los actos derivados de las reuniones extraordinarias del congreso convocadas sin el lleno de los requisitos legales y constitucionales.

 

 

157.       En síntesis, la Corte ha resaltado que la figura de la subsanación constituye una manifestación del principio democrático, en tanto permite al Congreso, como órgano representativo, corregir los errores formales en los que haya incurrido, siempre que ello no implique alterar las condiciones mínimas del debate congresarial ni desconocer las garantías sustanciales que rigen la formación de la ley.[93] Su finalidad no es enmendar actuaciones inexistentes ni legitimar la omisión de etapas esenciales, sino asegurar que los vicios de forma que no comprometan el núcleo del principio democrático puedan ser corregidos en sede constitucional, en beneficio de la estabilidad del orden jurídico.

 

14. Análisis del caso concreto

 

14.1.      Análisis del caso sometido a consideración de la Corte: el proceso de formación de la ley demandada y análisis del primer cargo

 

158.       El proyecto de Ley fue radicado el 21 de marzo de 2023 ante el Senado de la República.[94] A continuación, se describirá el iter legislativo del Proyecto de Ley No. 293 de 2023 - Senado y No. 433 de 2024 - Cámara que terminó con la promulgación de la Ley 2381 de 2024.^[95]

 

Trámite surtido en primer debate en la Comisión Séptima del Senado de la República

 

 

 

Trámite surtido en el segundo debate ante la Plenaria del Senado de la República

 

 

159.       Surtido el Primero y Segundo Debate en la Comisión Séptima Constitucional Permanente y en la Plenaria del Senado de la República, respectivamente, el proyecto fue remitido a la Cámara de Representantes en la cual se cumplió el siguiente trámite.

 

Trámite en primer debate surtido en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes

 

 

160.       En el proyecto que aprobó la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, se hicieron modificaciones al texto aprobado por la plenaria del Senado de la República así: en la sesión del 22 de mayo se aprobaron con proposiciones avaladas los artículos 13, 20, 21, 23, 31, 33, 35, 39, 40, 42, 43, 49, 55, 57, 72, 73, 74, 80 y 82; y , en la sesión del 23 de mayo Asimismo, se aprobaron con proposiciones avaladas y no avaladas los artículos 2°,5°, 7°, 8°, 18, 19, 22, 24, 26, 36, 44, 50, 61, 64, 65, 76, 77, 86, 93.

 

161.       Esas modificaciones estaban relacionadas con diversos temas, entre ellos los siguientes: (i) la pensión anticipada de vejez para padres con hijos en condición de invalidez; (ii) las comisiones que recibirían los fondos del pilar individual, y (iii) la obligatoriedad de los aportes al fondo de solidaridad pensional, a cargo de personas que devenguen más de 19 salarios mínimos. Asimismo (iv) se modificaron las reglas sobre el pago de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez para quienes cuenten con menos de 300 semanas cotizadas, y (v) se mejoró el IBL de la pensión de invalidez. En la Gaceta 700 de 2024 se encuentra la versión aprobada por la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, así como las modificaciones que, frente a ese texto, propusieron los coordinadores ponentes a la plenaria de la Cámara de Representantes.[97]

 

Trámite en segundo debate surtido ante la plenaria de la Cámara de Representantes

 

 

 

14.2.      Solución del problema jurídico propuesto

 

162.       La Corte Constitucional encuentra demostrado que, en el debate surtido en la plenaria de la Cámara de Representantes dentro del Proyecto de Ley No. 293 de 2023 Senado y No. 433 de 2024 Cámara que terminó con la promulgación de la Ley 2381 de 2024 se incurrió en un vicio de procedimiento que afectó de forma grave y relevante el principio de consecutividad, el principio democrático y los derechos de las minorías. Esto obedece a que se incumplió el deber mínimo de deliberación al declararse la suficiente ilustración de la proposición presentada para adoptar el texto aprobado por el Senado de la República, sin que se cumplieran las condiciones previstas en el artículo 108 de la Ley 5 de 1992; y sin que se hubiera permitido debatir el texto del proyecto de ley aprobado en la plenaria del Senado de la República, cuando aún estaban inscritos representantes para intervenir y se había acordado una dinámica por la mesa directiva para garantizar la participación de todos los representantes que a bien tuvieran expresar sus posturas en torno a la proposición presentada por la Representante María del Mar Pizarro y otros.

 

14.2.1.          Incumplimiento del deber de deliberación mínima por la declaratoria de suficiente ilustración y cierre del debate

 

163.       De la revisión del proceso legislativo que consta en las pruebas aportadas a este proceso, la Corte concluye que la declaratoria de suficiente ilustración y el cierre intempestivo del debate ocurrido el 14 de junio de 2024 generó el incumplimiento del deber mínimo de deliberación por cuanto a) esta decisión se adoptó sin que se cumplieran las condiciones previstas en el artículo 108 de la Ley 5 de 1992, y en particular, b) sin que se hubiera permitido el debate del texto del proyecto de ley aprobado en la plenaria del Senado de la República propuesto para aprobación mediante proposición presentada por la Representante María del Mar Pizarro y otros representantes.

 

164.       Las pruebas aportadas al expediente sobre lo ocurrido en las sesiones transcurridas entre el 11 y el 14 de junio, dan cuenta de que los días 11, 12 y en la mayor parte del día 13 de junio si bien el debate del proyecto de ley se incluyó dentro del orden del día y se inició formalmente, fue solo hasta el final de la sesión del 13 de junio que comenzó en estricto sentido el debate con la aprobación del informe de ponencia positiva puesto a consideración de la plenaria.

 

165.       Durante la sesión de la plenaria de la Cámara de Representantes del 14 de junio de 2024 se desarrolló el debate del Proyecto de Ley No. 293-23 Senado, y 433-24 Cámara. El orden del día de dicha sesión fue aprobado a las 12:14:09 m, y luego de algunas constancias y la votación de impedimentos, a las 2:06:08 p.m. se inició la lectura de las proposiciones. Así, la revisión de lo ocurrido entre el 11 y el 13 de junio de 2024 corrobora que en estas tres sesiones no se debatió el proyecto. Veamos:

 

a)      Sesión del 11 de junio de 2024

 

166.       Para empezar, algunos representantes^[98] pidieron realizar una nueva audiencia pública con el fin de tratar temas técnicos del proyecto de Ley, y se sugirió la suspensión del proceso legislativo. Otros representantes se opusieron a esa idea, para lo cual resaltaron que en tanto se acercaba el fin de la legislatura, resultaba imperioso iniciar el debate del proyecto. Así, se acordó que la audiencia y la discusión del proyecto se adelantarían a un mismo tiempo. Acto seguido, en el quinto punto orden del día, la Mesa directiva anunció que el proyecto de ley en cuestión sería discutido.

 

167.       A continuación, se presentó una controversia sobre la necesidad de suspender o no la sesión a la espera de la solución de unas recusaciones. Ante esto, el secretario señaló que según la Sentencia C-294 de 2021 las recusaciones presentadas por los ciudadanos no tenían la virtualidad de suspender el proceso legislativo, e indicó que la discusión del proyecto podía seguir su curso mientras la Comisión de Ética se encargaba de resolverlas. A pesar de que algunos Representantes insistieron en la discusión,^[99] el estudio del proyecto siguió su curso y se anunció la votación en bloque de algunos impedimentos^[100] Sin embargo, estos no se alcanzaron a votar en la sesión del 11 de junio, dado que la misma se suspendió. El proyecto se anunció para el 12 de junio de 2024.^[101]

 

b)      Sesión del 12 de junio de 2024

 

168.       La jornada inició con la presentación de diversas constancias. Luego se verificó el quorum y se procedió con la lectura del orden del día. El cuarto punto era el relativo a la discusión del proyecto de ley en cuestión.^[102]  Dado que ese mismo día se estaba surtiendo la audiencia pública sobre los aspectos técnicos de la reforma pensional, los representantes Andrés Forero y Mauricio Parodi solicitaron excluir del orden del día la discusión del proyecto. Debatido el asunto,^[103] la proposición que buscaba la modificación del orden del día fue negada.

 

169.       Antes de iniciar el estudio del proyecto, los impedimentos pendientes por resolver se agruparon en bloques y se votaron de forma negativa^[104]. Decididos los impedimentos, la sesión finalizó y el proyecto se anunció para ser discutido el 13 de junio de 2024.^[105]

 

c)       Sesión del 13 de junio de 2024

 

170.       Inicialmente se presentaron algunas constancias, se confirmó el quorum, y se indicó por parte de la Mesa directiva que la discusión de la reforma pensional sería el tercer punto del orden del día.^[106]

 

171.       Una vez inició la discusión del proyecto de ley, el secretario leyó las proposiciones presentadas por representantes a la Cámara. Algunas de ellas pedían que el contenido del proyecto se votara de manera nominal y artículo por artículo.^[107] Otras pedían que el proyecto se votara de manera electrónica, y solo se permitiera el voto manual de manera absolutamente excepcional.^[108] La representante Martha Alfonso intervino para señalar que la Ley 5 de 1992 permitía votar bloques de artículos siempre que frente a ellos no existiera proposición alguna, y calificó como innecesaria la votación separada. Acto seguido, tomó la palabra el representante Modesto Enrique Aguilera Vides para pedir que las proposiciones presentadas se votaran una por una, y no en bloque. Luego se leyó una proposición, suscrita por Katherine Juvinao y otros representantes,^[109] en la que se solicitó discutir y votar, en primer lugar, el artículo 94 de la ponencia, que se refería a la vigencia del sistema que se estaba creando.

 

172.       Sin haberse decidido nada aún en lo relacionado con las proposiciones leídas, la Mesa directiva propuso votar en bloque los impedimentos que se hallaban pendientes.^[110]  Al tiempo que se votaron los impedimentos, el secretario informó sobre nuevas recusaciones que habían sido formuladas contra varios representantes a la Cámara, ^[111] y añadió que la Comisión de Ética había resuelto de forma negativa otro número importante de recusaciones.^[112]

 

173.       A continuación, el secretario recordó que el proyecto tenía una ponencia de archivo que había sido publicada en la Gaceta No. 717 de 2024.^[113] En el mismo sentido, resaltó que también existía una proposición de archivo.^[114] Por ello, le dio la palabra a la representante Betsy Pérez, para que se pronunciara sobre el informe de ponencia negativo. La representante intervino expresando (i) que la reforma planteada no resolvía los graves inconvenientes del sistema pensional actual. (ii) Que el pilar solidario no aumentaba la cobertura pensional. (iii) Que en el Proyecto de Ley No. 074 del 2022 (Cámara) y 264 de 2023 (Senado) ya se había aprobado la renta básica para los adultos mayores y que por eso era innecesario el pilar solidario. (iv) Que la reforma tiene graves problemas de sostenibilidad financiera. (v) Que el problema de fondo era que la gente no se estaba pensionando en el país debido a la importante informalidad que existía; aspecto no revisado en la reforma. (vi) Que esta situación se agravaba por el envejecimiento de la población y la escasa tasa de natalidad actual. Y (vii) que la reforma limitaba de manera ostensible el derecho a la libertad de elección de régimen que tenían los ciudadanos. Sobre esto último, resaltó que los ciudadanos tienen derecho a decidir qué hacer con su dinero, y puso el ejemplo de lo beneficiosa que resulta una devolución de saldos en el RAIS, en comparación con la indemnización sustitutiva que paga el RPM. Finalmente, (viii) culminó indicando que Colpensiones no está preparada administrativamente para asumir los retos de la reforma pensional. En el mismo sentido se pronunció el representante Juan Manuel Corzo, quien había presentado la proposición de archivo.^[115]

 

174.       De otra parte, el representante Luis Miguel López Aristizábal indicó que esta no era una reforma estructural, y que además generaba un déficit fiscal importante (al respecto, citó datos del Comité Autónomo de la Regla Fiscal). También indicó que la reforma desmejora las condiciones de las personas que, no estando en el régimen de transición, se pensionarán a futuro.^[116] Por último, explicó que la entrada en vigencia del sistema, en un año, sería irresponsable.^[117] El representante Andrés Eduardo Forero Molina coincidió, en su inmensa mayoría, con las anteriores intervenciones. Solo añadió que el artículo 76 de la ponencia establecía un régimen de transición sumamente laxo, que beneficiaba a las personas que hoy devengan salarios altos, y que están cobijadas por él.^[118]

 

175.       Otros representantes intervinieron para apoyar el informe de ponencia negativo y la proposición de archivo. Allí se refirieron a diversas materias, por ejemplo, (i) indicaron que el Gobierno Nacional tenía la urgencia de aprobar esta reforma de cara a las elecciones presidenciales que se celebrarían en el año 2026;^[119] (ii) explicaron que, si se retiraban del recinto algunos congresistas, esa sería una medida legítima que impediría la aprobación de una reforma pensional -en su lectura- perjudicial para el país;^[120] (iii) resaltaron que los recursos del esquema de ahorro voluntario serían expropiados por el Estado si se aprobaba la ponencia mayoritaria, y criticaron el hecho de que los recursos de las cuentas de ahorro individual no se pudieran heredar a futuro;^[121] (v) criticaron el monto de lo que se entregaría en el pilar solidario, y lo compararon con lo que reciben quienes hacen parte del programa Jóvenes en Paz;^[122] (vi) criticaron el hecho de que la reforma, por sus deficiencias, deba ser objeto de ajustes paramétricos en un corto plazo;^[123] (vii) pidieron claridad sobre la forma en que se financiaría el pilar solidario;^[124] (viii) indicaron que la reforma se debió tramitar como ley estatutaria y no como ordinaria, dadas las materias que involucraba;^[125] y (ix) señalaron que no se había valorado el impacto fiscal del artículo 77, contenido en la ponencia mayoritaria, que permitía a las personas trasladarse de régimen en un lapso de dos años.^[126]

 

176.       Finalizada esta ronda de intervenciones, el secretario sometió a votación el informe de ponencia negativo, así como la proposición de archivo. Ambas se negaron con un total de 94 votos por el no, 3 por el sí.^[127]

 

177.       Luego hubo una ronda más de intervenciones, pero estas se dirigieron, fundamentalmente, a pedir garantías para la oposición, a solicitarle al gobierno respuestas frente a las inquietudes que los congresistas habían expresado en relación con el proyecto, y a informar que apelarían la decisión de haber sometido a votación el informe de ponencia negativo.^[128]

 

178.       Acto seguido, ante la plenaria, intervino la ministra del Trabajo y señaló (i) que con la reforma no se está expropiando ahorro alguno. (ii) Que la reforma implica una modificación estructural del sistema actual, con el ánimo de ampliar su cobertura; (iii) Que la reforma es necesaria porque el sistema actual no pensiona a la población. Sobre esto, resaltó que mientras el RAIS cuenta con 18 millones de afiliados, en el mismo régimen no existen más de 318.000 pensionados; al tiempo que el RPM tiene 6 millones de afiliados, y ha pensionado a 1.714.000 personas. (iv) Que el sistema de pilares también reducía los amplios subsidios que hoy el Estado reconoce a las pensiones elevadas. (v) Que el umbral de los 2.3 salarios mínimos garantizaba pensiones dignas en el RPM, al tiempo que permitía que quien devengara más, acrecentara el valor de su pensión cotizando en el RAIS. Y (vi) que el Gobierno Nacional no podrá usar el ahorro de los colombianos, pues este se dirigirá exclusivamente a financiar pensiones.^[129]

 

179.       Una vez intervino la ministra, el secretario leyó la proposición que buscaba darle aprobación al informe de ponencia positivo. Tras esto, y luego de que algunos miembros de la oposición expresaran su descontento con la forma en que se estaba desarrollando el debate,^[130] se le dio la palabra a la ponente Martha Alfonso. La representante indicó (i) que la ponencia era el resultado de los acuerdos a los que se llegó, incluso, con miembros de la oposición. (ii) Que según el aval fiscal que había sido presentado en el proceso legislativo, la reforma es sostenible por los próximos 40 años. (iii) Que, aunque en los próximos 20 o 30 años es importante realizar ajustes al sistema, ello obedece al hecho de que la demografía es cambiante. Y, (iv) que la reforma tiene importantes avances, como la reducción de semanas de cotización para mujeres, o el reconocimiento de la pensión anticipada de vejez, que permite a las personas acceder a la prestación antes de tener 1300 semanas, y descontar de la mesada el valor del aporte que permitirá completar ese número mínimo de cotizaciones.^[131]

 

180.       A partir de las anteriores intervenciones, y antes de someter a votación el informe de ponencia positivo, se escuchó a los representantes que quisieron hacer uso de la palabra. Algunos se opusieron a la reforma y (i) pidieron que se explicara si el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social contaba con los recursos que permitirían financiar las prestaciones del pilar solidario.^[132] (ii) Sugirieron que para otorgar subsidios a los adultos mayores no se requería una reforma pensional.^[133] (iii) Pidieron que se escuchara al Ministro de Hacienda y Crédito Público dado que era importante tener claridad sobre la viabilidad fiscal del proyecto.^[134] (iv) Se refirieron a las eventuales desventajas de la reforma y a la manera en que esta afectaba a la población.^[135] (v) Indicaron que el proyecto no resolvía problemas estructurales,^[136] porque aún no se había realizado una reforma laboral que solucionara, por ejemplo, las altas tasas de informalidad en el país.^[137] (vi) Criticaron el hecho de que la reforma tuviese que tener ajustes en 20 años, pues debería estar pensada para un tiempo superior.^[138] (vii) Pidieron que el sistema se implementara de manera escalonada y que se modificara la fecha de su entrada en vigencia.^[139] Y (viii) indicaron que la Ministra del Trabajo no dio respuestas en su intervención, y que se dedicó a tratar temas generales.^[140] Por tanto, pidieron al Gobierno pronunciarse de fondo sobre sus inquietudes.^[141]

 

181.       En contraste, otros representantes defendieron el proyecto. Para ello indicaron (i) que el mismo fue discutido ampliamente durante todo el proceso legislativo;^[142] (ii) que había sido avalado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y que, por tanto, era sostenible;^[143] (iii) que beneficiaba a una importante cantidad de mujeres^[144] y de adultos mayores, y que ello permitía la ampliación de su cobertura;^[145] (iv) que el Gobierno Nacional no podría hacer uso de los recursos que se obtuvieran por concepto de cotizaciones, dado que estos tenían naturaleza parafiscal,^[146] y (v) que toda reforma pensional debía ser revisada constantemente, dado que la pirámide demográfica siempre cambiaba.^[147] Finalmente, otros congresistas pidieron que se garantizaran los derechos de la oposición en el marco del debate que se estaba desarrollando.^[148]

 

182.       Acto seguido, la representante Ana Rogelia Monsalve Álvarez pidió que se sometiera a votación el informe de ponencia positivo y la moción fue aceptada por la mesa directiva. Una vez llevada a cabo la votación, la ponencia mayoritaria fue aprobada con un total de 103 votos por el sí, y 23 por el no.^[149]

 

183.       A continuación, el presidente de la Cámara de Representantes señaló que existían artículos sin proposiciones que podrían ser votados. Sin embargo, se efectuaron algunas intervenciones. El Representante Luis Miguel López Aristizábal intervino para recordar que había solicitado la apelación de la decisión de someter a votación el informe de ponencia negativo, y para decir que sin la reforma se pensionarían más personas que con la reforma intervenciones entre ellas, la Representante Catherine Juvinao Clavijo recordó que con la mayoría de su bancada había radicado una proposición para que el primer artículo que se discutiera fuera el 94, señaló que si se decidía primero la entrada en vigencia de la reforma, quienes creían que varias disposiciones no estarían listas para julio de 2025, podrían dar el resto del debate con tranquilidad. El Representante Andrés Eduardo Forero Molina indicó que no se había cumplido la figura de la suficiente ilustración, que no se había dado respuesta a la apelación del representante López Aristizábal, y que tampoco se había sometido a consideración la proposición de votar artículo por artículo que habían formulado algunos integrantes de su partido y de Cambio Radical, por lo que solicitó que “antes de que se vote un solo artículo, usted ponga a consideración de esta Plenaria esa proposición”.^[150] En ese momento, el presidente indicó que la sesión se suspendería y que el debate continuaría al día siguiente. En tal sentido, el proyecto de ley fue anunciado para el 14 de junio de 2024. Con todo, el secretario anunció que había llegado una nueva recusación general en contra de los representantes de los Partidos Verde, Liberal, Conservador, y en contra de algunos representantes en específico: Juan Sebastián Gómez y Julia Miranda Londoño^[151]. La representante Catherine Miranda indicó que no continuaría participando del debate dado que también había sido recusada. Así las cosas, se levantó la sesión.^[152]

 

184.       Probado como está que el debate del proyecto de ley propiamente dicho comenzó en la sesión del 14 de junio, pasa la Sala a caracterizar lo ocurrido en esa sesión a la luz de las reglas fijadas en el parámetro de decisión resumido en el aparte anterior.

 

d)    Sesión del 14 de junio de 2024

 

185.       La sesión inició con la presentación de una serie de constancias. Luego se confirmó el quorum decisorio, y se anunció, como tercer punto del día, la discusión del proyecto de reforma pensional.^[153] El orden del día fue sometido a votación y aprobado con un total de 94 votos a favor. Así, luego de escuchar las intervenciones de dos representantes^[154] y de la presidenta de la Comisión de Ética sobre el trámite que se estaba dando a las múltiples recusaciones formuladas contra los congresistas,^[155] la mesa directiva decidió escuchar al ministro del Interior para que se pronunciara sobre este último punto.[156] Luego el secretario dio lectura a las proposiciones. Unas pedían que todos los artículos del proyecto, o algunos de ellos, se discutieran o se votaran de manera individual.

 

186.       La proposición presentada por la representante Catherine Juvinao y otros, pedía discutir y votar por separado y de forma individual los artículos 3, 4, 7, 11, 18, 19, 25, 38, 64, 12 65, 71, 76, 78, 93, 94 y 95^[157]; los representantes Juan Espinal, Jhon Berrio y otros solicitaron que el proyecto de ley fuera votado artículo por artículo;^[158] el representante Luis Miguel López solicitó que se votaran por separado 3, 4, 5, 7, 13, 15, 19, 20, 24, 25, 31, 34, 35, 38, 40, 49, 56, 63, 64, 65, 69, 74, 77, 80, 83, 85, 92, 93, 94, y los artículos nuevos;^[159] los representantes Modesto Enrique Aguilera Vides, Jorge Méndez, Holmes Echavarría, Javier Sánchez, Betsy Pérez, Lina Garrido, Hernando González, Yulieth Sánchez, Karen Juliana López, John Pérez, Bayardo Betancourt y Luz Pastrana solicitaron que se excluyera de la votación en bloque, del texto propuesto del segundo debate del proyecto de ley, los artículos 3°, 4°, 8°, 11, 13, 18, 20, 22, 24, 31, 33, 77, 93.^[160] Adicionalmente, el Representante Hugo Danilo Lozano solicitó que las votaciones se realizaran de manera electrónica y, las Representantes Catherine Juvinao y Jennifer Pedraza insistieron en que el primer artículo que se discutiera fuera el 94.^[161] La representante Catherine Juvinao, que había presentado la última proposición indicada, intervino en la sesión para pedir que aquella se votara por separado, frente a lo cual la Secretaría accedió.

 

187.       A continuación, el representante Luis Miguel López Aristizábal informó que dejaría su proposición como constancia; el representante Mauricio Parodi Díaz solicitó que cada una de las proposiciones sobre la forma de votación y discusión de votaran de forma individual. El representante David Racero solicitó negar las proposiciones y que fuera la mesa directiva quien dirigiera el debate.

 

188.       Al finalizar las intervenciones, la mesa directiva decidió someter a votación, en bloque, tres de las proposiciones (i) votar todos los artículos de forma individual; (ii) votar el articulado en bloque; y (iii) votar algunos artículos en bloque y otros de forma individual. Las proposiciones fueron negadas[162]. El representante Juan Carlos Losada Vargas manifestó su desacuerdo con el Representante Racero y manifestó el respaldo a discutir en primer lugar el artículo 94.^[163]

 

189.       Como consecuencia de las anteriores intervenciones, el presidente de la Cámara de Representantes indicó:

 

“Yo les quiero decir a todos los compañeros que, para darle garantías al debate, he considerado desde la Mesa directiva, debatir cada uno de los artículos, se pondrán y se debatirán los artículos, uno por uno, con cada una de las proposiciones que han radicado los representantes, y revisaremos cómo se ordena la votación; pero, cada uno de los artículos tendrán su momento para discutirlos y revisarlos.”^[164]

 

190.       En ese momento el representante Cristian Danilo Avendaño Fino intervino para manifestar su acuerdo con discutir en primer lugar el artículo 94 del proyecto y el representante Modesto Enrique Aguilera Vides indicó que retiraba su proposición y la dejaba como constancia. El secretario de la Cámara anunció que esas proposiciones se votarían en bloque, con excepción de la relacionada con el artículo 94, frente a lo cual el representante Parodi, puso de presente su desacuerdo y cuestionó bajo qué argumentos se estaba dando un trato diferente a la proposición de la congresista Juvinao e insistió que esas proposiciones se debían votar una por una.

 

191.       La representante Astrid Sánchez Montes de Oca informó que había presentado varias proposiciones, que unas habían sido avaladas y otras no, pero que solicitaba que se revisaran de forma exhaustiva 3 temas; jóvenes que enfrentan inestabilidad laboral, mujeres que no tendrán mejoras en sus ingresos pensionales y trabajadores informales a los que la reforma no les permite cotizaciones flexibles. Finalmente, el congresista Jorge Eliecer Tamayo expuso que los artículos sin proposiciones se debían votar en bloque sin necesidad de ser leídos artículo por artículo.

 

192.       Salvo la proposición de las representantes Catherine Juvinao y Jennifer Pedraza y las de los congresistas que las dejaron como constancias, las demás se sometieron a discusión y votación, luego de lo cual fueron negadas.

 

193.       El secretario de la Cámara de Representantes informó que quedaba pendiente por votar la proposición relativa a discutir el artículo 94 del proyecto en primer lugar y que había llegado una proposición del representante Jhon Jairo Berrío en donde solicitaba que los artículos 16, 33, 38, 40, 49, 57, 58, 71, 87 y 94 fueran votados de manera individual.^[165] A continuación, el Presidente de la Cámara le concedió el uso de la palabra a la representante Juvinao por 5 minutos y anunció que después se abriría el espacio para las intervenciones. La representante insistió en que Colpensiones no estaba preparada para asumir los retos de la reforma pensional. Señaló que la entidad se estaba tardando en resolver solicitudes sobre correcciones de historias laborales y sobre reconocimientos pensionales, que tiene deficiencias en su aplicativo de nómina, y que su planta de funcionarios tampoco es suficiente.^[166]

 

194.       Aunque lo que se iba a votar era si la proposición se aprobaba o no y, en consecuencia, si el artículo 94 se discutía de primero, algunos congresistas se refirieron de fondo sobre la capacidad o la incapacidad de Colpensiones. La representante María del Mar Pizarro García advirtió que la empresa sí estaba preparada para asumir el reto. Los representantes Daniel Carvalho Mejía señaló que Colpensiones no estaba preparada para recibir a los nuevos afiliados que tendrá. Por ello, sugirió que lo más sabio sería implementar una vigencia escalonada, donde el pilar solidario empezara a operar en 2025, y los pilares restantes en otra fecha. Esta opinión se compartió por Hugo Danilo Lozano Pimiento, José Octavio Cardona León y Luis Miguel López Aristizábal.^[167] Otros representantes que se opusieron a que el sistema entrara en vigencia en 2025, fueron: Jhon Jairo Berrio López, Cristian Danilo Avendaño Fino y Jennifer Dalley Pedraza.^[168] Martha Lisbeth Alfonso Jurado indicó que la entidad sí estaba preparada, pues así lo habían demostrado sus técnicos a la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, y solicitó que se le permitiera al Presidente de Colpensiones dirigirse a la plenaria, solicitud que es aceptada.^[169] 

 

195.        En ese momento intervino el presidente de Colpensiones, Jaime Dussán Calderón, quien expuso que la reforma pensional era necesaria, dado que el sistema vigente no está pensionando a sus afiliados. Indicó que retrasar la entrada en vigencia del nuevo sistema solo afectaría a todos los adultos mayores que están esperando una pensión. Añadió que la entidad está preparada y que tiene un equipo idóneo para atender a los nuevos afiliados que llegarán. También señaló que los informes de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la Nación, que habían indicado una supuesta incapacidad de Colpensiones, contenían información inexacta. Además, resaltó que funcionarios de esas entidades habían rectificado sus conclusiones luego de haber visitado la entidad.^[170] 

 

196.       Así las cosas, se procedió con la votación de la proposición, y la misma fue negada.^[171] El secretario informó que estaba pendiente la proposición del representante Jhon Jairo Berrío para que algunos artículos se votaran de forma independiente, sin embargo, el representante indicó que la dejaba como constancia.

 

197.       Hecho esto, se inició el debate sobre el articulado. El secretario identificó algunos artículos sin proposiciones así: 51 (monto de la sustitución pensional), 62 (fondos de pensiones como patrimonios autónomos), 66 (publicación de la rentabilidad), 68 (actividades de promoción de las administradoras del Componente de Ahorro Individual), 84 (sanciones a las entidades del sistema) y 88 (conmutación o constitución de rentas vitalicias). El presidente abrió su discusión, la cerró le preguntó a la plenaria si aprobaba los artículos a los que se había dado lectura y ordenó al secretario que se abriera la votación nominal.  Los 6 artículos fueron sometidos a votación tal y como venían en la ponencia y fueron aprobados con un total de 104 votos por el sí, y 35 votos por el no. Luego de ello, la representante Martha Alfonso solicitó a la plenaria escuchar al Ministro de Hacienda y Crédito Público.^[172]

 

198.       El Ministro indicó que había acompañado desde siempre el proyecto y que, en tal sentido, había remitido al Congreso de la República dos conceptos favorables: uno el 9 de octubre de 2023, y otro el 4 de junio de 2024. En concreto, expuso (i) que el pilar solidario costaría 0,15% del PIB al año, y que se financiaría con el Presupuesto General de la Nación y con el Fondo de Solidaridad Pensional. (ii) Que actualmente el déficit pensional era del 59.8% del PIB, pero que, al aprobarse la reforma, el mismo bajaría al 51% para el año 2070; de allí que la reforma -dijo- sea financieramente viable. (iii) Que ninguna reforma puede ser permanente en el tiempo, y que esta -al no ser la excepción- necesitaría ajustes a futuro. Y, (iv) que en tanto el sistema actual no pensiona, era imperioso su ajuste, permitiendo que el fondo público se complemente con el privado. A partir de esta intervención, varios congresistas expresaron sus opiniones. El congresista Jhon Jairo Berrío López mencionó que no confiaban en las cifras presentadas por el Ministro, Oscar Leonardo Villamizar Meneses indicó que el Gobierno estaba haciendo una gestión inadecuada de recursos y, Alejandro García Ríos pidió que la administración de los recursos del sistema recayera sobre una entidad independiente.

 

199.       El vicepresidente quiso ordenar el debate y por ello anunció que la discusión del proyecto continuaría con el artículo 94, que se refería a la entrada en vigencia del sistema. En tal sentido, algunos representantes reiteraron la necesidad de que la implementación del sistema se realizara de manera escalonada;^[173] y otros se opusieron a esa idea.^[174] Empero, habida cuenta de que sobre el mismo artículo existían diversas proposiciones, el vicepresidente pidió al secretario organizarlas a efectos de darles trámite.

 

200.       El secretario leyó las proposiciones que pretendían modificar la fecha de entrada en vigencia del sistema.^[175] Varias de ellas, sin embargo, se dejaron como constancias porque los congresistas que las presentaron así lo decidieron, o porque no estaban en el recinto para exponerlas.^[176] El secretario, luego de dos mociones de orden presentadas,^[177] procedió a organizar las proposiciones e indicó que la mayoría de ellas pedían que la entrada en vigencia del sistema se aplazara hasta el 1 de julio de 2026.^[178]

   

201.       Estando en ello, se radicó otra proposición sustitutiva a la que la Mesa directiva dio prelación. Esta proposición,^[179] pedía que el pilar solidario empezara a regir el 1 de julio de 2025, y que los pilares contributivo y semicontributivo empezaran a regir el 1 de julio de 2026. Sin embargo, luego de sometida a votación, la proposición se negó con un total de 84 votos por el no, y 43 por el sí.^[180]

 

202.       Luego se dio lectura a la proposición que seguía en orden, y que sugería que la entrada en vigencia del sistema fuese el 1 de julio de 2027. El representante James Hermenegildo Mosquera Torres, quien la presentó, intervino ante la plenaria para decir que apoyaba la reforma, pero que sería responsable aplazar su entrada en vigencia. De cualquier manera, esta proposición se negó con 104 votos por el no, 39 por el sí.^[181]

 

203.       Negada esta proposición, se iba a abrir la discusión del artículo como venía en la ponencia. Sin embargo, a las 5:21 de la tarde de esa jornada, llegó una nueva proposición a la que el secretario dio lectura. Esta proposición, suscrita por María del Mar Pizarro, Cristóbal Caicedo y otros representantes, no se refería a la vigencia del sistema, sino a la posibilidad de adoptar en su integridad la ponencia que fue aprobada por el Senado de la República en la sesión del 23 de abril de 2024. La proposición se planteó en los siguientes términos:

 

“(…) la Plenaria de la Honorable Cámara de Representantes después de haber debatido de manera rigurosa meditada y democrática el Proyecto de ley número 433 2024 Cámara 293 2023 Senado conociendo a profundidad y con antelación debida el texto del Senado de la República aprobó en la sesión Plenaria del 23 de abril del 2024 y que fue publicada en la Gaceta del Congreso 497 del 2024 la cual pudimos conocer desde el momento de su publicación el lunes 29 de abril del 2024 y debatir dando cumplimiento al Artículo 157 de la Constitución Política la cual además nos fue entregada de manera física en nuestras curules garantizando el estándar de publicidad exigido por el reglamento del congreso y la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional sobre formación de las leyes decidimos aprobar en cuarto debate el texto definitivo aprobado por la Plenaria del Senado de la República debidamente publicado en la Gaceta del Congreso 497 del 2024”.^[182]

 

204.       A partir de la lectura de esta proposición, cinco (5) congresistas intervinieron. El presidente aclaró que a “Todos les voy a dar el uso de la palabra, no voy a abrir registro, sin que todos intervengan, así que les ruego, por favor, seguir el orden, yo estoy registrando a todos, pero todos van a intervenir”, continuó con la discusión e intervinieron 20 representantes.

 

205.       En algunas de esas intervenciones expusieron estar en contra  de la proposición, señalando que, si aquella se aprobaba, se desconocería el carácter bicameral del Congreso de la República y se obviaría el hecho de que en la Comisión Séptima de la Cámara se habían hecho importantes modificaciones al texto que aprobó el Senado de la República, entre las que mencionaron la precisión de que las 1000 UVT a partir de las cuales se gravan las pensiones son mensuales, la eliminación del 2% de la comisión de rendimientos que se paga a la AFP, el incremento en el porcentaje de la renta del pilar semi-contributivo con el rendimiento del 2% y el subsidio del 20 o 30%, las mejoras en la pensión especial para las madres con hijos en condición de invalidez y la corrección de los problemas de redacción. También expresaron su preocupación por que, de aprobarse la proposición, se adoptaría un texto de 94 artículos sin haber sido discutido debidamente.^[183]

 

206.       Sin embargo, otros representantes intervinieron para defender la proposición y su aprobación. Señalaron que adoptar el texto del Senado de la República era la única manera de salvar la reforma pensional, pues si el asunto se remitía a la Comisión de Conciliación, era posible que allí se hundiera. Además, algunos señalaron que la ponencia aprobada por el Senado de la República había sido conocida por todos y leída por todos, dado que se había publicado en la Gaceta 497 de 2024. Por último, indicaron que esta era la única vía para aprobar el proyecto en un contexto donde el obstruccionismo congresarial por parte de la minoría, fue claro.^[184]

 

207.       El representante José Octavio Cardona León le sugirió al presidente someter a votación la proposición, puesto que ya eran suficiente la intervención. A continuación, la Dirección de Presidencia declaró “suficiente ilustración, vamos a cerrar la discusión de la proposición, señor secretario, vamos a abrir registro para votar la proposición”. En ese contexto, la bancada del partido Cambio Radical se retiró del recinto, y lo propio hizo la Representante Juana Carolina Londoño.

 

208.       De cualquier manera, habiendo trascurrido 55 minutos desde el momento en que se leyó la proposición y su votación, la proposición se aprobó con un total de 86 votos por el sí, y 32 votos por el no. Luego de ello, también se sometió a votación el título de la ponencia, y se le preguntó a la plenaria si su intención era que el proyecto fuese ley. El título y la pregunta indicada se aprobaron con un total de 88 votos por el sí, y 23 votos por el no. Así quedó aprobado el proyecto de ley en segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, aunque después se presentaron diversas intervenciones y constancias a favor y en contra de lo ocurrido.^[185]

 

209.       El relato anterior de lo ocurrido en la sesión del 14 de junio de 2024 permite a la Corte concluir que, el debate del proyecto de ley inició de forma efectiva, se organizó conforme a unas reglas específicas en virtud de las cuales la mesa directiva se comprometió a permitir todas las intervenciones que los representantes solicitaran aunque se reservara la posibilidad de organizar la votación mediante la definición de bloques de artículos a votar según fuera procedente. En virtud de estas reglas, se votaron efectivamente 6 artículos que no tenían proposiciones, y se inició el debate del artículo 94 relativo a la vigencia de la ley.

 

210.       Ahora, sin que el debate del artículo 94 hubiera terminado, pues ninguna de las proposiciones relativas a este artículo que se alcanzaron a presentar y someter a votación fue aprobada, la mesa directiva dio trámite a una proposición extraordinaria que pretendía la sustitución integral del texto a debatir y aprobar. Para la Corte es claro que esta práctica no está prohibida, pero que carece de una regulación específica dentro de la Ley 5ª de 1992, en tanto no puede ser asimilada a la proposición sustitutiva definida en el artículo 114.2 de la Ley 5ª de 1992. Esto, por cuanto no se trata de una proposición que sustituya uno o varios artículos o contenidos específicos, sino que busca reemplazar la integridad del texto propuesto, con el efecto de someter a aprobación de la corporación legislativa la totalidad del proyecto de ley que viene aprobado por la otra. En este escenario, el principio de deliberación democrática, los atributos de la labor legislativa y los derechos de las minorías y de la oposición excluyen la posibilidad de que se entienda que, con la aprobación de una de tales proposiciones, se cierra definitivamente el debate, pues al presentarse un nuevo texto para discusión, se impone asegurar la oportunidad de ejercer el derecho de intervenir de aquellos congresistas que quisieran participar dentro del mismo. Por lo demás, tampoco puede limitarse la posibilidad de que los legisladores propongan una discusión sobre los artículos que integran ese nuevo texto, o que formulen proposiciones sustitutivas o modificativas sobre su contenido. Por una parte, porque respecto de una proposición con ese objeto, y en aplicación del artículo 3 de la Ley 5ª de 1992, es preciso garantizar que el texto propuesto tenga la posibilidad de ser debatido (CP art. 157) y, por la otra, porque dado su carácter extraordinario no cabe dentro de las prohibiciones del parágrafo del artículo 114  de la Ley 5ª de 1992, que prevé que no podrá presentarse “proposición sustitutiva de sustitutiva, ni modificativa de modificativa, ni suspensiva de suspensiva, ni más de una proposición de las contempladas en este artículo fuera de la principal”.

211.       La proposición presentada por la Representante María del Mar Pizarro y varios representantes más fue discutida durante 55 minutos, al término de los cuales se declaró la suficiente ilustración, se abrió votación, y se procedió después a votar la voluntad de la plenaria de que el texto fuera ley y el título de la misma.

 

212.       Resulta fundamental aclarar que durante los 55 minutos en los que se debatió la proposición presentada para aprobar el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria del Senado de la República, la Plenaria de la Cámara de Representantes no debatió el proyecto de ley, sino la conveniencia de la proposición presentada por la Representante María del Mar Pizarro en asocio con otros Representantes a la Cámara. La distinción no es menor, pues tal como se anunció en la sección precedente, en los casos en los que la Corte ha evaluado la validez de que la plenaria de una Cámara apruebe el texto de un proyecto de ley aprobado por la otra Cámara, en lugar de discutir el aprobado por la comisión permanente, se ha señalado que es requisito indispensable que el debate se realice sobre artículos con un contenido claro, cierto y determinado. Esto implica que a los congresistas se les debe garantizar la posibilidad de que discutan sobre los artículos que integran ese nuevo texto, y no solo sobre la conveniencia de una proposición extraordinaria que tenga la entidad de sustituir de manera integral el texto a debatir y aprobar. Por ello, si bien la Corte ha admitido que no se necesita que el debate sea extenso, sí debe garantizarse una oportunidad real y efectiva para que los congresistas deliberen sobre el contenido de los proyectos de normas.

 

213.       Así, el cierre del debate por suficiente ilustración se decidió en abierta contradicción con lo previsto en el artículo 108 de la Ley 5 de 1992 que solo admite su validez cuando han transcurrido tres horas de debate; pero sobre todo, en flagrante violación del deber de permitir deliberación mínima que debe darse cuando una plenaria de una cámara evalúa la posibilidad de aprobar el texto aprobado por la plenaria de la otra cámara.

 

214.       Para controvertir la conclusión expresada, alguien podría decir que desde la apertura de la sesión del 14 de junio y el cierre del debate por suficiente ilustración habían transcurrido más de tres horas. Sin embargo, la Corte estima preciso aclarar que, ante una proposición extraordinaria como la que ahora nos ocupa, que implica que el texto del proyecto de ley a aprobar no sea el presentado en los informes de ponencia sino el aprobado por la otra cámara, la discusión que efectúan los representantes constituye un nuevo debate, pues gira en torno a un nuevo proyecto de articulado. Por esta razón, en realidad cuando fue declarada la moción, la plenaria solo había discutido sobre el proyecto que aprobaría durante 55 minutos.

 

215.       Por otro lado, podría afirmarse que no era necesario garantizar una oportunidad real y efectiva para que los congresistas puedan debatir el texto del proyecto aprobado por la Plenaria del Senado de la República pues este era conocido por todos y su aprobación integral implicaba, por sustracción de materia, el consentimiento con el texto de todos los que votaran afirmativamente la proposición presentada por la Representante María del Mar Pizarro. Una apreciación de este tipo resulta inadmisible, pues implicaría que al aprobarse una proposición de acogimiento del texto aprobado por otra cámara legislativa, se puede válidamente eliminar cualquier posibilidad de debatir los textos del proyecto de ley sometido a aprobación, o bien que la voluntad legislativa de aprobar el texto completo de una ley puede estar implícita en la decisión sobre la conveniencia de discutir una proposición en la que se propone aprobar el texto aprobado por la otra cámara legislativa. Ni la función legislativa de una cámara es declinable o delegable en la otra, ni el debate puede ser implícito, máxime cuando los mismos congresistas han manifestado expresamente su voluntad de debatir el articulado por separado, y la mesa directiva ha consentido en ello. La Corte precisa que en este caso durante el debate de la proposición extraordinaria que fue planteada, la Plenaria de la Cámara debe garantizar la posibilidad de deliberar y decidir sobre la necesidad de acoger el texto del proyecto de la ley aprobado por la Plenaria del Senado de la República conocido por todos. Tal situación resulta admisible, siempre que se garanticen los derechos de los congresistas a participar en el debate y presentar las proposiciones que consideren pertinentes, las cuales pueden versar sobre el articulado cuya aprobación se propone. También, la discusión separada de aquellos artículos respecto de los cuales otros miembros de la Cámara presenten proposiciones de debate particular y así se decida proceder, conforme las disposiciones que rigen el procedimiento legislativo.

 

216.       En suma, la Corte encuentra que, tal como ocurrió el cierre del debate por suficiente ilustración constituye un incumplimiento del deber de deliberación mínima ostensible, relevante y grave, pues impidió a los representantes a la Cámara debatir sobre contenidos ciertos y determinados. Esto se deriva del hecho de que, tanto en la presentación de la proposición, como en su debate, en la plenaria de la Cámara de Representantes i) no se permitió el debate sobre el contenido de los artículos a aprobar, ii) a pesar de que los representantes habían expresado su deseo y la necesidad de debatir asuntos concretos ninguno de estos fue abordado o discutido, y iii) el cierre del debate por suficiente ilustración frustró cualquier oportunidad real y efectiva para que los representantes deliberaran sobre el contenido de las normas.

 

14.2.2.          Incumplimiento del deber de deliberación mínima y afectación de los derechos de las minorías por desconocimiento de las reglas de discusión y aprobación fijadas por la mesa directiva para ordenar el debate

 

217.       Tal como se señaló en la sección precedente, está demostrado que, una vez iniciado el debate del Proyecto de Ley No. 293-23 - Senado, y 433-24 - Cámara, y ante las múltiples proposiciones con las que se pretendía discutir, votar y discutir, o votar artículo por artículo, el presidente de la Cámara de Representantes informó que:

 

“para darle garantías al debate, he considerado desde la Mesa directiva, debatir cada uno de los artículos, se pondrán y se debatirán los artículos, uno por uno, con cada una de las proposiciones que han radicado los representantes, y revisaremos cómo se ordena la votación; pero, cada uno de los artículos tendrán su momento para discutirlos y revisarlos”

 

218.       Adicionalmente, durante la discusión de la proposición sustitutiva indicó que:

 

“a Todos les voy a dar el uso de la palabra, no voy a abrir registro, sin que todos intervengan, así que les ruego, por favor, seguir el orden, yo estoy registrando a todos, pero todos van a intervenir”

 

 

219.       Como se señaló en la sección precedente, la jurisprudencia constitucional ha expresado que los parámetros de organización interna que fija el presidente en atención a su competencia para organizar el debate, es decir las reglas de discusión y aprobación, son vinculantes cuando surgen como compromisos institucionales y su desconocimiento injustificado puede incidir negativamente en el principio de deliberación democrática.

 

220.       Para la Corte es claro que las reglas de discusión y aprobación establecidas por la mesa directiva cumplen con los parámetros jurisprudenciales para considerarlas vinculantes. En efecto, las reglas de juego sobre la organización del debate en este caso resultan relevantes de forma contextual, permiten una aplicación más estricta de la regla de suficiente ilustración y constituyen elementos a valorar en relación con el desarrollo del debate. Con todo, ello no equivale a sostener que esas reglas de juego sean inmodificables en todos los casos. En relación con estas reglas en el proceso de formación de la Ley 2381 de 2024, la Corte observa que:

 

(i) Al estar relacionadas con la discusión individual de cada uno de los artículos del proyecto y la garantía de intervención para todos los representantes que hubieran manifestado ese deseo, tienen como propósito la organización del debate y en consecuencia se encuentran dentro del ámbito de competencia que la Constitución y la Ley 5ª reconocen a las mesas directivas.

 

(ii) Fueron establecidas para garantizar el debate legislativo y a través de ello lograr que en el proceso de formación de la ley se materialice el principio democrático, procurar que la adecuada discusión de los proyectos de ley, razón por la cual son consistentes con las normas constitucionales y legales que rigen el proceso legislativo.

 

(iii) Tenían la entidad para producir efectos reales en la dinámica deliberativa que se estaba desarrollando en la sesión del 14 de junio de 2024 en la plenaria de la Cámara. Al comprometerse a garantizar la discusión artículo por artículo y la intervención de todos los representantes interesados en la discusión de la proposición presentada por la congresista María del Mar Pizarro, la mesa directiva generó en los representantes la convicción de que no había riesgo de impedir o restringir injustificadamente el intercambio plural, racional y participativo de argumentos. Dicho de otro modo, al fijarse las reglas de discusión y aprobación se generó en los demás representantes la confianza de que se les concedería la posibilidad de debatir y de expresar sus argumentos aún si esto no ocurría de forma inmediata.

 

221.       Sin embargo, pese a que era deber legal de la mesa directiva permitir el debate del proyecto, se cerró el debate y con ello se cometieron irregularidades tan graves que viciaron el proceso. En este caso cobra especial relevancia el hecho de que la proposición extraordinaria que planteó acoger el texto aprobado por la plenaria del Senado de la República se presentó en un contexto en el que finalmente no se permitió la oportunidad de discutir sobre el nuevo articulado propuesto. Adicionalmente, una vez presentada dicha proposición, se impidió a los representantes inscritos la posibilidad de expresarse respecto de la proposición de aprobación del texto del Senado de la República pese a que se les había prometido que podrían hacerlo.

 

222.       Ninguna de estas decisiones se encontraba dentro de la competencia de la mesa directiva para ordenar el debate. A diferencia de lo previsto en relación con la votación en bloque, la mesa directiva no tiene la potestad de negar a unos congresistas su participación en el debate si estos manifiestan su intención de debatir o su voluntad de intervenir. Si bien la mesa directiva puede limitar el tiempo de la intervención, de ello no se sigue que se pueda negar de facto la intervención de los congresistas únicamente en nombre de la necesidad de que el debate culmine pronto, o de la inminencia del vencimiento de la legislatura, hasta tanto concluya en debida forma el proceso legislativo, por ejemplo, con ocasión de la suficiente ilustración.

 

223.       Con el cierre intempestivo del debate y la aprobación de la proposición que dio lugar a que la Plenaria de la Cámara de Representantes acogiera el texto aprobado por la Plenaria del Senado, la mesa directiva de la Cámara de Representantes impuso la aprobación de la iniciativa sin que se cumplieran las condiciones de la suficiente ilustración y,  de manera voluntaria y consciente, aceleró las votaciones a pesar de haberse comprometido con los miembros de la plenaria a escuchar sus intervenciones y debatir por separado los artículos respecto de los cuales se había expresado esa intención.

 

224.       La deficiencia deliberativa descrita vulneró gravemente los derechos de las minorías y de la oposición, quienes tuvieron que someter su voto a un texto nuevo, en bloque y sin las debidas garantías de deliberación. Los debates en el seno del Congreso de la República deben ser públicos, deliberativos, amplios y participativos. Esto último exige someter las decisiones a un proceso de construcción colectiva entre las diferentes fuerzas políticas que integran el parlamento. En efecto, la jurisprudencia ha advertido que la posibilidad de alterar el texto del proyecto de ley a lo largo de su trámite en el Congreso, “responde a la visión deliberativa de la democracia” de la Constitución de 1991, en el sentido de que “las leyes aprobadas por el Congreso de la República deben reflejar la voluntad de la mayoría de los representantes políticos, una vez sean debatidos y confrontados los diversos puntos de vista, en especial los de las minorías. Los textos de la ley deben ser pues, producto de la deliberación democrática”^[186] (subrayas añadidas). Advertido el vicio descrito, corresponde a la Corte proteger el cumplimiento de los mandatos de la Constitución y de la democracia, y por esa vía “ser el garante de que la conformación de la voluntad democrática esté antecedida de un debate público, amplio y participativo que cumpla con los supuestos básicos de la deliberación mínima, sin que pueda sustituirse al Congreso en los juicios de conveniencia que están a su cargo”.

 

225.       En conclusión, durante el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes el proceso de formación de la Ley 2381 de 2024 se incurrió en un vicio en el procedimiento por cuanto se desconocieron las reglas de discusión y aprobación que la mesa directiva había fijado al inicio del debate en vulneración del mandato de deliberación mínima, amplia y participativa, y durante la discusión de la proposición de acoger el texto aprobado por la plenaria del Senado.

 

 

15.  El vicio de procedimiento advertido en la formación de la Ley 2381 de 2024 es de naturaleza subsanable

 

226.        Los vicios identificados en precedencia son graves y relevantes puesto que el incumplimiento del deber de deliberación mínima en este caso se tradujo en la violación del principio de consecutividad y en la afectación de los derechos de las minorías y el principio democrático. Estima la Sala Plena que los defectos advertidos desconocen el principio de consecutividad en tanto que al no existir deliberación mínima sobre el texto de la ley que resultó aprobado, se incumplió la condición exigida en el artículo 157 de la Constitución Política de que todo proyecto sea aprobado en primer y segundo debate en cada Cámara. Así mismo, se afectan los derechos de las minorías que resultaron acalladas por el cierre intempestivo e irregular del debate.

 

227.        No obstante, el vicio advertido es subsanable puesto que: primero, se cumple la condición de haberse cumplido etapas básicas o estructurales del proceso, de modo que la subsanación no implique rehacer en su integridad una etapa estructural del proceso legislativo. En efecto, tal como se evidenció en la descripción del debate ocurrido desde el final de la sesión del 13 de junio, y durante la sesión del 14 de junio, la plenaria de la Cámara de Representantes en efecto dio inicio al debate del proyecto de ley, pues votó el informe de ponencia positivo, votó y aprobó 6 artículos, determinó que unos artículos serían discutidos por aparte, y comenzó de forma efectiva el debate del artículo 94. De lo anterior se sigue que aunque frustrado, el debate de plenaria comenzó y estaba en desarrollo cuando ocurrieron los hechos que lo viciaron. Dicho de otra forma, no es necesario que la plenaria reconstruya por entero el segundo debate del proyecto de ley, pues este inició y durante su curso se tomaron decisiones.

 

228.        Segundo, si bien se trata de un vicio grave y trascendente, no concurrió una afectación radical^[187] en materia de transparencia, representación y deliberación. En esta ocasión, la Corte encuentra que el proceso de aprobación en la plenaria de la Cámara de Representantes del texto aprobado por la plenaria del Senado de la República está rodeado de circunstancias excepcionales que concurren en un vicio grave, pero subsanable. La Corte encuentra por ejemplo, que el texto aprobado por la plenaria del Senado de la República había sido publicado en la Gaceta del Congreso No. 497 de 2024, y que el asunto había sido objeto de un amplio debate público y de ilustración mediante audiencias públicas que, aunque no constituyen debate permitían ubicar a todas las fuerzas políticas en las aristas del debate. Por otro lado, si bien el cierre intempestivo del debate, la imposibilidad de debatir sobre el texto y presentar proposiciones al respecto, y el desconocimiento de las reglas fijadas por la mesa directiva tienen una incidencia grave en los derechos de las minorías y de la oposición, afectan en la misma proporción a los partidos afines al Gobierno. De modo que es posible concluir que la afectación, aunque grave y relevante, no es radical al punto de impedir su subsanación.

 

16. Remedio constitucional a adoptar

 

229.       Corresponde a la Corte adoptar las medidas necesarias para garantizar que el Congreso de la República, en ejercicio de su autonomía institucional y dentro del marco constitucional, tenga la oportunidad de corregir el vicio que se ha encontrado probado, mediante la reanudación del proceso en el punto específico en que se produjo la afectación al principio de consecutividad, los derechos de las minorías y el principio democrático.

 

230.       Tal como se estableció en los fundamentos de esta providencia, el defecto identificado se configuró con la interrupción intempestiva e injustificada del debate de la proposición presentada el 14 de junio de 2024 por María del Mar Pizarro y varios Representantes a la Cámara, mediante la cual se propuso acoger en su integridad el texto aprobado por la plenaria del Senado el 23 de abril del mismo año, publicado en la Gaceta del Congreso No. 497 de 2024. La decisión de cerrar prematuramente el debate de dicha proposición, en un contexto en el que aún no se había otorgado la palabra a todos los representantes inscritos, ni brindado la oportunidad de discutir sobre el nuevo articulado propuesto, ni debatido las proposiciones presentadas por los congresistas sobre aspectos específicos del proyecto, constituyó una violación del deber de deliberación mínima y en consecuencia, un vicio grave que afectó de manera directa los principios de deliberación democrática, de consecutividad, y participación de las minorías.

 

231.       Ahora bien, aun cuando dicho defecto comporta una transgresión severa a los principios que informan el proceso de formación de las leyes en un Estado constitucional de derecho, la Corte ha considerado que, dada la existencia de actos deliberativos y votaciones previas al momento en que se presentó el vicio, como lo fueron la discusión de los informes de ponencia, la votación de seis artículos y las deliberaciones preliminares en torno al artículo 94, no se puede afirmar que haya existido una elusión absoluta del segundo debate. En este contexto, se trata de una insuficiencia deliberativa que no vació de contenido la totalidad del procedimiento, y que, por tanto, puede ser objeto de subsanación sin que ello suponga rehacer el proceso en su integridad.

 

232.       Así, en aplicación del principio indubio pro legislatore y del parágrafo del artículo 241 de la Constitución, que faculta a la Corte para devolver al Congreso de la República leyes respecto de las cuales se hubieren encontrado vicios subsanables, esta Sala Plena considera que el punto procesal desde el cual debe reiniciarse el proceso legislativo es precisamente el momento en que fue presentada la proposición que pretendía reemplazar el articulado objeto de discusión por el texto aprobado en el Senado. A partir de ese momento deberá reiniciarse el segundo debate, bajo condiciones que aseguren la plena vigencia de los principios constitucionales que estructuran el proceso legislativo.

 

233.       En este sentido, la Plenaria de la Cámara de Representantes deberá someter nuevamente a discusión y votación la referida proposición. Para ello, el debate deberá garantizar un espacio real y suficiente para que los congresistas puedan intervenir sobre el contenido y la conveniencia de la proposición, permitiendo así la expresión plural y autónoma de las distintas fuerzas políticas. La discusión deberá desarrollarse en los términos previstos por la Constitución, la jurisprudencia constitucional y la Ley 5ª de 1992, especialmente en lo relativo a la duración mínima del debate antes de la posible declaratoria de suficiente ilustración, al respeto de las reglas de discusión y aprobación fijadas por la Mesa Directiva, la deliberación mínima y al trámite de las proposiciones que se formulen durante la sesión.

 

234.       Ahora bien, si la Plenaria de la Cámara de Representantes aprueba dicha proposición, esta aprobación no necesariamente agota el deber de deliberación ni permite tener por formada válidamente la voluntad legislativa si se han presentado proposiciones sobre el debate y votación de los artículos que se aprobarán. En este escenario, se deberá permitir la discusión del articulado contenido en el texto proveniente del Senado de la República, respetando las reglas constitucionales y orgánicas aplicables al segundo debate. Ello incluye el deber de dar trámite a las proposiciones que presenten en el trascurso del debate los representantes, la obligación de permitir el debate individualizado de los artículos cuando así se decida conforme al reglamento del Congreso, y el cumplimiento de los tiempos y formalidades establecidos en la Ley 5 de 1992.

 

235.       La Corte reitera que resulta inadmisible cualquier interpretación según la cual la votación afirmativa de una proposición que proponga aprobar en bloque el texto de un proyecto de ley, tal como fue aprobado por la otra cámara del Congreso, implica por sí misma que sea imposible continuar con el debate aun cuando, por ejemplo, se presenten proposiciones modificatorias, sustitutivas o aditivas sobre el nuevo texto, o se apruebe la posibilidad de debatir todo o parte del nuevo articulado, entre otras circunstancias que podrían ocurrir en el curso del debate. El proceso de formación de las leyes está concebido como un espacio de deliberación pública, plural e ilustrada, orientado a asegurar la expresión libre, informada y responsable de la voluntad de los congresistas. Este diseño institucional, derivado directamente de la cláusula democrática que estructura el orden constitucional, exige que los debates previstos para cada etapa del proceso legislativo se surtan de manera completa y en condiciones que garanticen la participación sustantiva de todas las bancadas.

 

236.       Por lo tanto, la sola aprobación de una proposición que sustituye el articulado en discusión por otro ya aprobado en otra etapa o instancia del trámite, sin mediar la posibilidad de un debate sobre su contenido ni la consideración de las proposiciones presentadas por los congresistas, constituye una omisión incompatible con el principio democrático. Así, la Corte resalta que la aprobación de una proposición que acoja el texto previamente aprobado por otra célula legislativa no puede entenderse como un mecanismo de suplantación del debate, ni como una forma de trasplante automático del juicio deliberativo realizado en otra instancia.

 

237.       Debe permitirse una discusión que permita valorar su contenido, que habilite el ejercicio de las competencias de control, deliberación y oposición propias del órgano legislativo, y que incluya el trámite de las proposiciones de modificación, adición o supresión formuladas por los congresistas, conforme a las reglas de la Constitución, la Ley 5ª de 1992 y la jurisprudencia de esta Corte.

 

238.       Para el efecto, la Corte resalta que este momento de subsanación no puede entenderse como una carga procesal, sino como una oportunidad institucional para recuperar el principio democrático en el trámite de la Ley 2381 de 2024. Se trata de un espacio para reconstruir las condiciones deliberativas que el proceso original omitió y que son necesarias para la validez constitucional del proceso. En consecuencia, el Congreso no solo está habilitado, sino obligado, a conducir un debate ordenado, ilustrado y plural, que no excluya voces disidentes ni limite indebidamente la discusión mediante herramientas procedimentales mal aplicadas, como el cierre prematuro por suficiente ilustración o la votación en bloque sin motivación suficiente. Solo así podrá entenderse que se ha superado el déficit deliberativo constatado por esta Corte, y que la ley cuya validez está en juego puede considerarse el producto legítimo de una decisión colectiva adoptada en condiciones democráticas.

 

239.       En consecuencia, durante la discusión de la proposición que acoge el texto previamente aprobado en el Senado, la Plenaria de la Cámara debe garantizar un espacio de discusión en el que podrán proponerse y aprobarse debates sobre el articulado que ahora se somete a su consideración, con pleno respeto de las reglas previstas en la Constitución y la Ley 5ª de 1992.  Esto implica, entre otras cosas, tramitar las proposiciones de modificación, supresión o adición que hayan sido presentadas; garantizar que los artículos sean discutidos por separado cuando así se decida conforme al reglamento del Congreso; y observar los límites que el reglamento impone para la declaratoria de suficiente ilustración y la votación en bloque, entre otros. Solo bajo estas condiciones podrá entenderse que el Congreso ha corregido efectivamente el defecto procedimental y que la Corte se encuentra habilitada para emitir un pronunciamiento definitivo sobre la exequibilidad de la Ley 2381 de 2024.

 

240.       Por las razones expuestas, la Corte ordenará a la Cámara de Representantes reabrir el segundo debate a partir de la proposición mencionada, y garantizar, desde ese momento, un debate amplio, plural, informado y respetuoso de los procedimientos establecidos en la Constitución y en la Ley 5ª de 1992. Este proceso deberá comprender tanto la deliberación suficiente sobre la proposición, como la posibilidad de discusión sobre el articulado del proyecto que aquella refiere, conforme las reglas del procedimiento legislativo y la garantía de la adecuada deliberación. Solo en esas condiciones se podrá entender que el Congreso ha corregido el defecto procesal identificado, y que la Corte se encuentra habilitada para efectuar el control de constitucionalidad de fondo, conforme al artículo 241 superior.

 

241.       Así, la Corte establece un plazo perentorio de treinta (30) días hábiles, contados a partir de la comunicación de esta providencia, para que la Cámara de Representantes lleve a cabo el proceso de subsanación aquí dispuesto, siempre que el Congreso se encuentre en sesiones ordinarias o haya sido convocado a sesiones extraordinarias conforme al artículo 138 de la Constitución. Vencido dicho plazo, el Presidente de la Cámara deberá remitir a esta Corporación un informe detallado del cumplimiento de esta providencia, acompañado de copia de las respectivas actas de plenaria. Si como resultado del nuevo debate se produce un texto distinto al aprobado por el Senado, se activará, en los términos previstos en los artículos 161 de la Constitución y 186 y siguientes de la Ley 5ª de 1992, el trámite de conciliación, cuyo término máximo será el de una legislatura.

 

242.       Al respecto, la Corte destaca que el término máximo de una legislatura previsto para la eventual activación del trámite de conciliación, en caso de que surjan divergencias entre los textos aprobados por cada cámara, es un plazo razonable y proporcional a la complejidad del proceso legislativo. Esta previsión no solo resulta acorde con el artículo 161 de la Constitución y con las disposiciones de la Ley 5ª de 1992 que regulan dicha instancia, sino que tiene como finalidad garantizar, una vez más, que el Congreso de la República pueda adoptar sus decisiones en condiciones institucionales que favorezcan la reflexión, el análisis sustantivo y la búsqueda de consensos. La conciliación, en cuanto mecanismo de armonización normativa, no debe entenderse como una etapa secundaria o meramente instrumental, sino como un espacio deliberativo propio, en el que los desacuerdos entre las cámaras pueden ser resueltos de forma transparente y participativa. El término concedido, por tanto, se ajusta a una lógica de garantía, no de dilación, y procura asegurar que el proceso de formación de la ley culmine con una expresión auténtica de la voluntad democrática, adoptada mediante procedimientos que respeten la Constitución y fortalezcan la legitimidad de la norma resultante.

 

243.       Finalmente, esta Corte procederá a reanudar el juicio de constitucionalidad respecto del cargo admitido en el presente expediente tan pronto como se verifique el cumplimiento de lo ordenado y se constate que el defecto procedimental fue efectivamente subsanado.

 

Suspensión de la entrada en vigencia de la Ley 2381 de 2024

 

244.        Ante la cercanía del 1 de julio de 2025, fecha en la que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 94 de la Ley 2381de 2024, la Corte Constitucional considera necesario suspender su entrada en vigencia, hasta el día hábil siguiente a la fecha en la cual la Sala Plena decida definitivamente sobre la constitucionalidad de dicha ley, salvo que el Congreso de la República, en el marco del proceso legislativo correspondiente, defina un nuevo término para la entrada en vigor de la Ley que considere la necesidad de la valoración ulterior de la subsanación del vicio de procedimiento advertido en esta providencia. Lo anterior, teniendo en cuenta que no hacerlo y permitir que disposiciones respecto de las cuales no está claro si la totalidad de su articulado fue votado y aprobado en violación de la constitución, produzca efectos jurídicos, podría poner en riesgo la seguridad jurídica, los derechos de terceros y la confianza legitima.

 

245.        En el caso bajo examen, no debe perderse de vista que el vicio de procedimiento advertido, que exige la subsanación en este caso, tiene la entidad de ocasionar la inconstitucionalidad de la Ley, pues se deriva de una insuficiencia en el debate legislativo, lo que implica la afectación del principio democrático. Por esta razón, la Sala Plena considera que, en este caso, cuando la ley no está produciendo efectos jurídicos, con excepción de los derivados del parágrafo transitorio del artículo 12 y el artículo 76, es más gravoso permitir que entre en vigor, que suspender su entrada en vigencia hasta tanto esta Corporación constate que fue subsanada adecuadamente y con ello se supera el vicio que pone en riesgo su constitucionalidad.

 

246.        Ahora bien, frente a las referidas disposiciones de la ley que sí están produciendo efectos, esto es el parágrafo transitorio del artículo 12 y el artículo 76, esta Corte encuentra que ante la incertidumbre que con ocasión de esta decisión enfrenta la constitucionalidad de la Ley 2381 de 2024, es menos gravoso para la seguridad jurídica preservar la vigencia de estas disposiciones hasta tanto la Corte no se pronuncie de fondo sobre la exequibilidad de la mencionada ley.

 

247.        Así las cosas, suspender la entrada en vigencia de la Ley 2381 de 2024, se torna necesario para permitir que el Congreso de la República realice la subsanación de forma adecuada y sin premura, y que la Corte Constitucional pueda adoptar una decisión de fondo en el caso objeto de control constitucional y, de esta forma preservar la supremacía constitucional.

 

La configuración de la prejudicialidad

 

248.       En el presente caso, la Corte identifica que se configuró el fenómeno de la prejudicialidad respecto de los procesos que cursan o llegaren a cursar ante la Corte Constitucional por demandas instauradas contra la Ley 2381 de 2024. Esta situación se configura porque, en el marco del control de constitucionalidad, se detectó un vicio de procedimiento subsanable conforme al parágrafo del artículo 241 de la Constitución, cuya remoción es condición previa e indispensable para que la Corte pueda pronunciarse de fondo respecto de los cargos que se han formulado en otras acciones públicas de inconstitucionalidad.

 

249.       La jurisprudencia constitucional ha reconocido expresamente la posibilidad de declarar la existencia de la prejudicialidad en el proceso de constitucionalidad, en aquellos eventos en los que el pronunciamiento de fondo se encuentra supeditado a la corrección de un defecto procesal en la formación de la ley. En el Auto 705 de 2024, la Corte explicó que “la verificación de un vicio subsanable [...] impide el desarrollo de un juicio de constitucionalidad hasta tanto no se haya superado tal defecto”[188]. A partir de esta consideración, la Corte concluyó en ese precedente que la subsanación del vicio identificado constituía una condición de procedibilidad para emitir una decisión de mérito.

 

250.       Conforme al artículo 161 del Código General del Proceso, aplicable en la medida en que el Decreto 2067 de 1991 no establece una regla sobre prejudicialidad, la suspensión del proceso se configura cuando el conocimiento o decisión de otro proceso es necesario para resolver el asunto sometido a conocimiento del juez. Esta norma establece que la suspensión procederá “desde que el juez lo ordene y hasta cuando desaparezcan las causas que la motivaron”. Por su parte, el artículo 162 del mismo estatuto dispone que la suspensión interrumpe el curso del proceso y que, durante dicho lapso, no se pueden adelantar actuaciones sustanciales ni procesales.

 

251.       De acuerdo con el inciso segundo del artículo 162 del Código General del Proceso, la suspensión produce los efectos de la interrupción desde la ejecutoria del auto que la decrete, o, si el expediente ya se encuentra al despacho para decisión, desde la notificación de la providencia que se profiera a continuación.

 

252.       Sin embargo, en el ámbito del control abstracto de constitucionalidad no resulta razonable exigir que cada uno de los procesos acumulados o futuros sobre la Ley 2381 de 2024 deba avanzar hasta etapa de fallo para luego ser suspendido, cuando su viabilidad procesal depende de la previa subsanación del vicio advertido. Esta excepción se justifica en el principio de economía procesal (artículo 1 del CGP), en el deber de eficiencia que rige la función pública (artículo 209 de la Constitución) y en la naturaleza del control concentrado de constitucionalidad, cuyas decisiones tienen efectos erga omnes y fuerza de cosa juzgada constitucional (artículo 243 CP). De permitirse dicho avance, se comprometerían recursos institucionales innecesarios, se generaría un riesgo de pronunciamientos fragmentados sobre un texto normativo aún no consolidado y se afectaría el principio de seguridad jurídica que ampara el control constitucional. Por ello, se impone una suspensión inmediata y generalizada de estos trámites, como medida racional y proporcionada frente a la prejudicialidad identificada.

 

253.       En el caso presente, el vicio de procedimiento advertido —consistente en la insuficiencia deliberativa durante el segundo debate surtido en la plenaria de la Cámara de Representantes— afecta el principio democrático y vulnera el deber constitucional de formación deliberativa de la ley. La Corte ha indicado que esta clase de vicios son, en principio, subsanables, siempre que se enmienden dentro de las etapas del proceso legislativo y en los términos previstos por la Constitución. Así lo reiteró en el Auto 705 de 2024, al señalar que “la remisión de la ley al Congreso para corregir el defecto no constituye un prejuzgamiento, sino una garantía del principio democrático y de la integridad del proceso legislativo”.

 

254.       En virtud de lo anterior, resulta procedente ordenar la suspensión de todas las actuaciones que cursan o llegaren a cursar ante la Corte Constitucional por demandas instauradas contra la Ley 2381 de 2024. Esta suspensión operará desde la fecha de expedición de la presente decisión y se extenderá hasta el día hábil siguiente a aquel en que la Sala Plena adopte un pronunciamiento definitivo sobre la constitucionalidad de dicha ley dentro del expediente D-15.989.

 

 

II.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO. Por Secretaría General de la Corte Constitucional, DEVOLVER a la Presidencia de la Plenaria de la Cámara de Representantes la Ley 2381 de 2024, “[p]or medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de Origen Común, y se dictan otras disposiciones”.

 

SEGUNDO. ORDENAR al Presidente de la Cámara de Representantes que, con el propósito de subsanar el vicio de procedimiento en el que se incurrió en el trámite de la Ley 2381 de 2024 advertido en esta providencia, de nuevo someta a discusión y votación de la Plenaria de la Cámara de Representantes la proposición sustitutiva presentada por María del Mar Pizarro, Cristóbal Caicedo y otros representantes durante la sesión ordinaria del 14 de junio de 2024, por medio de la cual se propuso acoger el texto aprobado por la plenaria del Senado y publicado en la Gaceta del Congreso 497 de 2024.

 

Para cumplir con lo anterior, la Plenaria de la Cámara de Representantes tendrá un plazo máximo de treinta (30) días hábiles contados a partir de la comunicación de esta providencia, cuyo trámite solo correrá cuando el Congreso de la República se encuentre en sesiones ordinarias, a menos que sea convocado para ello en sesiones extraordinarias (CP art. 138). Este término no cobija el trámite de conciliación ante las dos cámaras legislativas, en caso de que sea necesario recurrir a dicha instancia legislativa (CP art. 161). De ser el caso, el trámite de la conciliación deberá surtirse en el término máximo de una legislatura.

 

TERCERO. ORDENAR al Presidente de la Cámara de Representantes que, vencido el término de que trata el numeral anterior, RINDA informe a la Corte Constitucional sobre el cumplimiento de la presente providencia y REMITA copia de las respectivas actas de Plenaria, para que la Corte Constitucional se pronuncie definitivamente sobre la constitucionalidad de la Ley 2381 de 2024.

 

CUARTO. SUSPENDER a partir de la fecha de esta decisión los términos para la tramitación de los procesos que cursen o llegaren a cursar ante la Corte Constitucional, por demandas instauradas en contra de la Ley 2381 de 2024, total o parcialmente, hasta el día hábil siguiente a la fecha en la cual la Sala Plena decida definitivamente sobre la constitucionalidad de dicha ley dentro del expediente de la referencia. La Secretaría General de la Corte Constitucional realizará las anotaciones que correspondan en los expedientes respectivos.

 

QUINTO. SUSPENDER a partir de la fecha de esta decisión la entrada en vigencia de las normas de la Ley 2381 de 2024 hasta el día hábil siguiente a la fecha en la cual la Sala Plena decida definitivamente sobre la constitucionalidad de dicha ley, salvo lo que se refiere a lo dispuesto en los artículos 12, parágrafo transitorio y 76 de la citada ley. El Congreso de la República, en el marco del trámite legislativo correspondiente, podrá definir un nuevo término de entrada en vigencia integral de la Ley 2381 de 2024.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Con aclaración de voto

 

 

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Con Aclaración de voto

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Aclaración de voto

 

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

 AL AUTO 841/25

 

 

Referencia: Expediente D15989. Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2381 de 2024 “Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones”.

 

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Comparto la decisión adoptada por unanimidad por el pleno de esta Corporación, esto es, la devolución de la Ley 2381 de 2024 a la Cámara de Representantes para que subsane el vicio de procedimiento advertido durante el segundo debate surtido en la plenaria de la Cámara de Representantes. No obstante, discrepo del enfoque metodológico con base en el cual se construyó la decisión, así como del alcance dado al vicio subsanable, por las razones que brevemente paso a exponer.

 

Sea lo primero recordar, de acuerdo con los términos del primer cargo de la demanda, que el vicio de trámite denunciado se estructuró a partir de la alegada violación del principio de consecutividad previsto en el artículo 157 superior. Fue así como la demanda planteó que la Plenaria de la Cámara de Representantes eludió el debate al abandonar la discusión del texto que venía de ser aprobado por la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes y limitarse a aprobar el texto que había sido previamente aprobado en segundo debate por la Plenaria del Senado de la República, sin que se hubiere dado explicación alguna por parte de los ponentes de las diferencias existentes entre los textos, de las proposiciones sometidas a la consideración de la plenaria de la Cámara y sin que se hubiera surtido debate, discusión o deliberación alguna en relación con tales textos.

 

Así planteada la censura, el examen de la Corte debió comenzar por reiterar la regla jurisprudencial según la cual, en el análisis orientado a establecer si el legislador eludió o no el debate, al juez constitucional no le corresponde examinar ni la calidad ni la profundidad del debate. Esto es así, porque

 

“(…) ni la Constitución ni la Ley 5ª de 1992, han establecido condiciones sobre la calidad del debate, o sobre la profundidad con que deben ser analizados los proyectos sometidos a consideración del Congreso. Las reglas existentes están orientadas a determinar unas condiciones para garantizar la posibilidad de existencia de un debate democrático, pero no su calidad o suficiencia. El respeto al principio del pluralismo así como el principio de autonomía del Congreso de la República impiden que el juez constitucional juzgue tales aspectos del debate.

 

Ninguna de las normas constitucionales o legales que regulan el debate parlamentario exigen que el Congreso o cualquiera de sus células legislativas debatan los proyectos de ley o de acto legislativo con una determinada intensidad o que las distintas posiciones sean expuestas bajo ciertas condiciones de calidad, ni mucho menos establecen parámetros materiales para medir su suficiencia.

 

(…)

 

El control constitucional sobre las características del debate de ninguna manera comprende la calidad ni la suficiencia del mismo ni mucho menos de los argumentos esgrimidos por los miembros del Congreso. (…). El alcance del control constitucional se circunscribe a que se hayan cumplido las etapas que permiten debatir en las comisiones y en las plenarias un proyecto de ley y a que se reúnan los requisitos que propenden por asegurar un espacio de deliberación democrática.” (Sentencia C-473 de 2004).

 

Bajo ese derrotero, para establecer si, como se alegó, en el trámite de la Ley 2381 de 2024 se eludió el último debate, el examen debió circunscribirse a establecer si en el caso concreto fue válido que una cámara acogiera el texto aprobado por la otra.

 

Y, para ello, de acuerdo con las subreglas fijadas en las Sentencias C-481 de 2019, C-415 de 2020, C-483 de 2020, C-074 de 2021 y C-157 de 2021 -que se ocupan de precisar las exigencias que habilitan que una cámara acoja válidamente el texto aprobado por la otra-, la Corte debió limitarse a verificar si en el caso concreto:

 

1.     El texto fue efectivamente publicado, incluso por medios distintos a la gaceta.

2.     Se garantizó la deliberación, aunque fuera breve, respecto de un objeto claro y determinado y

3.     A falta de la debida publicidad, hubo una explicación suficiente sobre las diferencias entre el texto que se acoge y el que se abandona.

 

De hecho, con estricta sujeción a estas subreglas es como mejor se comprende el sentido del texto de la proposición sustitutiva que dio paso a la aplicación de la comentada figura (acoger el texto aprobado por otra cámara) en el caso concreto:

 

“la Plenaria de la Honorable Cámara de Representantes después de haber debatido de manera rigurosa meditada y democrática el Proyecto de ley número 433 2024 Cámara 293 2023 Senado conociendo a profundidad y con antelación debida el texto del Senado de la República aprobó en la sesión Plenaria del 23 de abril del 2024 y que fue publicada en la Gaceta del Congreso 497 del 2024 la cual pudimos conocer desde el momento de su publicación el lunes 29 de abril del 2024 y debatir dando cumplimiento al Artículo 157 de la Constitución Política la cual además nos fue entregada de manera física en nuestras curules garantizando el estándar de publicidad exigido por el reglamento del congreso y la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional sobre formación de las leyes decidimos aprobar en cuarto debate el texto definitivo aprobado por la Plenaria del Senado de la República debidamente publicado en la Gaceta del Congreso 497 del 2024”.

 

Pues bien, para revisar la validez de esta proposición y de su trámite, la Sala Plena debió iniciar su análisis precisando que en este caso se cumplieron a cabalidad los estándares de publicidad. Esto, porque el texto aprobado por el Senado de la República efectivamente (i) fue publicado en la Gaceta 497, varias semanas antes de que iniciara la discusión en la plenaria de la Cámara de Representantes, y (ii) fue oportunamente allegado de manera física a cada uno de los Representantes a la Cámara en sus respectivas curules. Además, se constató que respecto de él (iii) se había adelantado un proceso de discusión pública e ilustración mediante varias audiencias públicas y mesas de trabajo. Finalmente, porque quedó demostrado que (iv) en el informe a la plenaria de la Cámara de Representantes para segundo debate se explicaron en forma sucinta las diferencias entre los textos.

 

Resuelto lo anterior, en punto de la debida deliberación y aunque más adelante se concluyera que esta resultó insuficiente, la providencia debió continuar su exposición haciendo explícito que, contrario a lo alegado en la demanda, el cuarto debate no fue eludido. Ciertamente, antes de la presentación de la proposición sobre acoger el texto del Senado se habían dado importantes deliberaciones y, luego de presentada, se otorgó la palabra a varios Representantes para expresar su punto de vista respecto de un objeto claro y determinado, lo que permitió que se expresaran los argumentos a favor y en contra de la proposición, luego de lo cual fue aprobada con 86 votos a favor y 32 en contra.

 

Así las cosas, a mi juicio, el error de trámite radicó exclusivamente en que en este caso no se cumplió uno de los requisitos para la aplicación de la figura de la suficiente ilustración (artículos 108 y 164 de la Ley 5 de 1992), bajo la cual se aprobó la proposición sustitutiva en comento, la cual, en sí misma, fue válida. Esto, por la sencilla razón de que no transcurrieron tres horas, como lo exige la ley, sino apenas 55 minutos, desde el momento en que se leyó la proposición y el momento en que se votó.

 

En ese orden de ideas, si bien respaldo plenamente la necesidad de devolver la Ley 2381 de 2024 a la Cámara de Representantes para subsanar el defecto advertido, a mi juicio, el análisis debió ceñirse a las subreglas fijadas por la jurisprudencia para la figura de acogimiento del texto aprobado por otra cámara, a partir de las cuales es claro que la única irregularidad en el trámite fue la inobservancia del término mínimo de tres horas previsto para la aplicación de la suficiente ilustración. Extender el alcance del vicio más allá de este aspecto puntual distorsiona las subreglas jurisprudenciales aplicables a la mencionada figura.

De haberse limitado el alcance del vicio al comentado aspecto se habría precisado con mayor rigor el fundamento de la decisión, se evitarían interpretaciones que amplíen de forma innecesaria los requisitos jurisprudenciales aplicables a la deliberación y se habría garantizado un control constitucional respetuoso de la autonomía del Congreso en punto de los mecanismos a los que válidamente puede acudir para racionalizar el debate.

 

Fecha ut supra,

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

AL AUTO 841/25

 

 

Referencia: expediente D-15989

 

Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2381 de 2024 “Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones”.

 

Magistrada Ponente:

Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

1.                 Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, expongo las razones que me motivaron a aclarar el voto respecto del Auto 841 de 2025, adoptado por la Sala Plena en sesión del 17 de junio de 2025.

 

2.                 Compartí la decisión de devolver a la Presidencia de la Plenaria de la Cámara de Representantes la Ley 2381 de 2024 y de ordenar al Presidente de la Cámara de Representantes que disponga subsanar el vicio de procedimiento en el que se incurrió en el trámite de la mencionada ley, en cuanto garantizar un mayor debate conforme al estándar que ahora se establece. No obstante, me aparté en lo esencial de las razones expresadas por la postura mayoritaria para justificar tal devolución. En particular, porque, conforme al precedente constitucional vigente, a mi juicio sí existió debate en torno a la proposición presentada por María del Mar Pizarro y otros representantes durante la sesión ordinaria del 14 de junio de 2024.

 

El conocimiento previo del texto aprobado por la Plenaria del Senado garantizó el debate en la Plenaria de la Cámara

 

3.       Conforme al estándar jurisprudencial vigente, dicho conocimiento previo se presume cuando se utilizan los medios previstos en el Reglamento del Congreso, lo cual en este caso se dio porque el texto que se propuso aprobar estuvo publicado un mes antes de la sesión ordinaria del 14 de junio de 2024, en la Gaceta del Congreso 497 de 2024. Este aspecto implicaba la no necesidad de exigir formas alternativas de publicidad.

 

4.       De esta manera, el estándar jurisprudencial establecía una relación directa entre el principio de publicidad y la garantía del debate parlamentario, pues el primero es presupuesto del segundo. Por tal razón, no era preciso exigir cargas adicionales y ajenas al trámite legislativo normal y ordinario, lo anterior, conforme a las sentencias C-481 de 2019, C-415 de 2020 y C-074 de 2021.

 

5.       En esas decisiones no se revisaron normas pensionales, sino que se estudiaron los siguientes asuntos:

 

5.1.          Normas tributarias (Ley de financiamiento con 122 artículos. Sentencia C-481 de 2015): exigencia de mayor deliberación por el principio de no hay tributo sin representación.

 

5.2.          Plan Nacional de Desarrollo (336 artículos. Sentencia C-415 de 2020). No se le aplicó estándar riguroso de deliberación porque no eran normas tributarias.

 

5.3.          Ley estatutaria (15 artículos. Sentencia C-074 de 2021): al ser una ley estatutaria, se exige mayor rigor en el análisis de la aprobación de la ley. La Sala Plena indicó que “Las particulares condiciones para la aprobación de una ley estatutaria encuentran apoyo en su vocación de permanencia, en la importancia de asegurar que en su aprobación exista el mayor nivel de acuerdo posible y en su especial posición en el sistema de fuentes. Ello explica que el control a cargo de esta Corte debe vigilar con particular cuidado que las exigencias de publicidad -que constituyen el presupuesto de la adecuada deliberación y votación- se cumplan adecuadamente. A las exigencias de su aprobación en una sola legislatura por la mayoría absoluta, subyace el hecho político evidente de un mayor consenso y, en principio, de un mejor debate. Pero ello solo es posible cuando los congresistas efectivamente conocen lo que votan. La democracia constitucional no supone únicamente que decidan lo correcto, supone también que lo decidan correctamente.”

 

6.                 Los casos tienen en común que: i) la aprobación entre una y otra cámara se dio con la diferencia de un día u ocurrió el mismo día. Ello justificaba la exigencia de explicar el texto aprobado en la otra Cámara y el que se debatía; ii) no hubo publicación previa al debate en la gaceta y iii) en todos los casos actuaron en primer debate comisiones conjuntas, por lo que las iniciativas tuvieron 3 debates.

 

7.                  Este estándar fue sistematizado en la Sentencia C-074 de 2021 y no fue tenido en cuenta por la postura mayoritaria. Al aplicar dicho estándar al presente asunto, se observa que el mismo se cumple tal y como se refiere a continuación:

 

8.                 Primero. Existe un estrecho vínculo entre el debate y la votación. Ambos tienen como presupuesto lógico “el conocimiento previo del objeto del debate —proposiciones o proyecto— por parte de quienes intervienen en el mismo”. Ese conocimiento “debe ser completo y no parcial, pues es claro que a los congresistas les está vedado discutir y votar un texto indeterminado o desconocido parcialmente, lo que supone haber tenido acceso al tenor literal de las disposiciones que se someten a su consideración y aprobación”.

 

9.                 Verificación. El texto era conocido previamente por los representantes, pues fue publicado en la Gaceta 497 de 2024, publicada el 29 de abril de 2024, es decir, un mes y medio, aproximadamente, antes de la sesión del 14 de junio. Además, fue el texto de base para los debates en comisión y plenaria.

 

10.            Segundo. En el proceso legislativo “la publicidad debe traducirse en un conocimiento real por parte de los congresistas que participan en el debate parlamentario”. Ese “conocimiento se presume cuando se utilizan los medios previstos en el Reglamento del Congreso para difundir una determinada información en el curso del trámite legislativo”. No resulta suficiente que la información pueda encontrarse “disponible para que los congresistas la consulten, si los medios en los que se deposita no han sido previamente distribuidos, anunciados o referenciados”. La posibilidad de emplear medios de publicidad alternativos se encuentra condicionada a la demostración de que “los destinatarios de la información han sido previamente advertidos o enterados de que no se acude al medio ordinario de publicidad, sino que, se recurre a otro mecanismo y se indica claramente dónde y en qué condiciones se puede acceder a la información”. Una regla diferente “conllevaría a vaciar de contenido el principio de publicidad como presupuesto del debate y del voto informado por parte de los congresistas; así como con el hecho de permitir que la ciudadanía pueda ejercer una adecuada vigilancia y control sobre sus representantes”. 

 

11.            Verificación. En este caso se utilizó la gaceta para garantizar la publicidad del texto, este es el medio previsto en el reglamento del Congreso para difundir una determinada información acerca del trámite legislativo. Adicionalmente, la proposición indica que el texto fue entregado físicamente en las curules. Aunque no se tuvo una certificación en ese sentido, durante el debate de la proposición no se contradijo dicha afirmación.

 

12.            Tercero. Las proposiciones “deben brindar información completa, suficiente, veraz y precisa sobre el proyecto de norma que es sometido a debate y votación por parte de la respectiva comisión o plenaria del Congreso, con el fin de garantizar la publicidad de la norma sometida a deliberación, y por consiguiente, el conocimiento previo e informado de los congresistas que participarán en dicho debate”. Cuando ello no ocurre “se excluye la posibilidad de una deliberación democrática, ya que a los congresistas les está vedado discutir y votar un texto indeterminado o desconocido o implícito o determinable”. Una discusión o votación en la que dicha información no existe comporta “la vulneración del principio de consecutividad, pues si no se puede dar por acreditada la adopción de un texto por una de las cámaras o de sus comisiones, no se surte una de las etapas del proceso legislativo previstas en la Constitución Política, de tal manera que no existe una auténtica conformación de la voluntad política del órgano de representación popular”.

 

13.            Verificación. La proposición cumplía con este estándar. De su contenido se advierte con claridad el texto, el momento de su aprobación por el Senado, la gaceta donde fue publicado previamente, la entrega física a los congresistas. No hay duda sobre el texto al que se hacía referencia. Este es el contenido de la proposición:

 

14.            Cuarto. Los requerimientos de conocimiento cierto pueden operar con intensidad variable según las materias que se regulan. En ese sentido “la publicidad como presupuesto lógico del debate debe también analizarse en función de la naturaleza de las normas que son sometidas al mismo” dado que “las reglas específicas que guían la forma de satisfacer el requisito (…) se tornan más o menos estrictas en tratándose de cierto tipo de normas, dado su contenido y los valores y principios constitucionales que los guían”. Con ese enfoque “en tratándose de normas tributarias, el debate y, en particular, la exigencia de todos aquellos principios instituidos en garantía de la democracia —incluyendo el de publicidad— adquieren una particular dimensión, dado el objeto y materia sobre los que versan”. 

 

15.            Verificación. En este asunto, se trataba de una ley ordinaria que establece un nuevo sistema pensional, no corresponde a una tributaria ni tampoco versa sobre asuntos de ley estatutaria, por tal razón el estándar de análisis es superior conforme a la Sentencia C-074 de 2021.

 

16.            Quinto. En aquellos casos en los cuales “el objeto de la proposición materia de debate fuere desconocido por los congresistas -falta de publicidad-, y este consistiere en la adopción integral de un texto alternativo al contenido en el informe de ponencia que se discute, una vulneración de tal entidad al principio de publicidad, comporta al mismo tiempo, la violación del principio de consecutividad (artículo 157 CP)”. Conforme a ello “cuando se prescinda del conocimiento previo y completo de la proposición que se pretende adoptar, por ejemplo, una enmienda total al texto sometido a debate (…) , y esta se votare por el pleno, en realidad no puede hablarse de aprobación, pues la proposición así tramitada no fue objeto de consentimiento válido por alguna de las células legislativas (…), con lo cual se incumple el requisito constitucional establecido en el numeral 3 del artículo 157 CP, por desconocimiento del principio de consecutividad”. 

 

17.            Verificación. Estaba garantizada la publicidad por lo que el análisis de consecutividad debía hacerse con base en esta premisa.

18.            Sexto. El empleo de varios instrumentos puede satisfacer las exigencias que se adscriben al principio de publicidad. “Así ocurre con (i) la divulgación en la Gaceta del Congreso. A su vez en el caso de las proposiciones, ellas pueden ser dadas a conocer (ii) con su lectura antes de ser debatidas y votadas o (iii) con la distribución de copias antes de que ello ocurra. Es también posible (iv) explicar oralmente el contenido de la proposición siempre y cuando satisfaga un nivel de precisión que asegure un conocimiento suficiente. Igualmente, (v) resulta posible que, a partir del contenido de las opiniones que se originan en el curso del debate, pueda inferirse la existencia de información suficiente.”

 

19.            Verificación. Se insiste que aquí se cumple el presupuesto: i) el texto del Senado fue publicado en la Gaceta 497 un mes antes de la deliberación; ii) la proposición fue leída. En la Gaceta 1485 de 2024, pág. 76, se observa lo siguiente:

 

“Secretario General, Jaime Luis Lacouture Peñaloza: Presidente, a las 5:21 p. m., antes de poner en consideración el artículo 94, y de acuerdo, como lo establece la ley y el reglamento, es necesario poner en consideración una proposición que ha sido radicada, a las 5:21 p. m., que tiene varias firmas, María del Mar Pizarro, Cristóbal Caicedo, en el siguiente sentido:

“PROPOSICIÓN

La Plenaria de la Honorable Cámara de Representantes, después de haber debatido de manera rigurosa, meditada y democrática, el Proyecto de Ley número 433 de 2024, Cámara – número 293 de 2023, Senado; conociendo a profundidad y con antelación debida el texto del Senado de la República, aprobó en la Sesión Plenaria del 23 de abril del 2024 y que fue publicada, en la Gaceta del Congreso número 497 del 2024, la cual pudimos conocer desde el momento de su publicación el lunes 29 de abril del 2024 y debatir dando cumplimiento, al artículo 157 de la Constitución Política, la cual, además nos fue entregada de manera física, en nuestras curules, garantizando el estándar de publicidad, exigido por el reglamento del Congreso y la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional, sobre formación de las leyes, decidimos aprobar, en cuarto debate, el texto definitivo, aprobado por la Plenaria del Senado de la República, debidamente publicado en la Gaceta del Congreso número 497 del 2024”.

 

iii)             La proposición advierte que se distribuyeron copias físicas del texto y iv) del debate se advierte que se conocía el texto de Senado. A continuación se relacionan las intervenciones más relevantes que se dieron en el debate de la proposición:

 

 

20.            En conclusión, del debate se observa el conocimiento que tenían los congresistas del texto, pues fueron 30 intervenciones y la mayoría del tiempo fue otorgado a quienes representaban a un partido de la oposición. Se llama la atención sobre la intervención de la representante Olga Beatriz González Correa, quien expresa que conoce el texto y que lo ha trabajado con los equipos de gestión. De esta manera, era evidente que los representantes a la Cámara conocían el alcance de la proposición y el texto que se proponía aprobar.

 

21.            Séptimo. El cumplimiento del requisito de publicidad de la proposición mediante su explicación oral exige un grado de “especificidad que permita a los congresistas conocer adecuada, previa y suficientemente la proposición normativa objeto de discusión y aprobación”. El análisis debe realizarse “en cada caso concreto, en función de la naturaleza de la norma de que se trate y de los elementos centrales que la componen, para efecto de determinar si las explicaciones carecerían o no del detalle necesario para ilustrar a los congresistas al momento de su discusión y votación”. 

 

22.            Verificación. Este requisito no era exigible porque el texto que se pide aprobar en la proposición ya había sido publicado en la gaceta hace más de un mes. Como se explicó previamente, este estándar se deriva de casos en los que la aprobación del texto en la otra cámara se dio el día anterior o el mismo día y no era posible su publicación en la gaceta.

 

23.            Octavo. La aprobación de “un texto desconocido, indeterminado e implícito” constituye una “actuación que afecta el componente deliberativo propio de la actividad legislativa, el cual se materializa en reglas procedimentales, cuya observancia es una de las garantías del igual respeto y consideración a los representantes de los ciudadanos y de sus intereses, así como una garantía para las minorías allí representadas”.  En suma “cuando el Congreso vulnera las reglas procedimentales relativas al principio de publicidad, a tal punto que no sea posible concluir que los congresistas conocieran el objeto del debate, fuerza es concluir que jurídicamente no es posible hablar de existencia del debate y mucho menos de aprobación de un determinado proyecto”.

 

24.            Verificación. En este caso no se estaba ante un texto desconocido. Este había sido publicado con más de un mes de antelación a la deliberación y fue la base del trabajo legislativo de la comisión y de la plenaria.

La jurisprudencia constitucional no había requerido previamente intensidades estrictas de debate parlamentario para la materia pensional

 

25.            Como se expuso con anterioridad, en materia de leyes ordinarias la jurisprudencia constitucional no había exigido estándares estrictos de suficiencia o de calidad del debate de una proposición que buscaba aprobar el texto aprobado por otra Cámara. Por esa razón, al aplicar el estándar vigente en esta materia y contenido en las sentencias C-481 de 2019, C-415 de 2020 y C-074 de 2021, el trámite de la proposición en cuanto al debate que se surtió en la Plenaria de la Cámara debió garantizar mayor deliberación pero no implicaba una elusión insubsanable.

 

26.            La garantía del debate no implica una verificación sobre la suficiencia y la calidad del mismo. La postura mayoritaria aplicó en este caso un criterio estricto de verificación sobre la garantía del debate que implicó, a mi entender, un estudio sobre la calidad de aquel desde lo cuantitativo (temporal) y lo cualitativo (lo expresado por los congresistas). En ese sentido, impuso un modelo estricto de deliberación y aprobación para esta clase de proposiciones que, como se advirtió previamente, tiene un referente constitucional o jurisprudencial.

 

27.            De la misma manera, tampoco era exigible la verificación sobre el alcance del debate únicamente a partir de una proposición, pues debe analizarse el trámite legislativo en su conjunto. Además, tampoco hay parámetro de control que indique que un debate debe evaluarse por la extensión de su duración, cuando la Corte Constitucional ha reiterado pacíficamente que las discusiones parlamentarias pueden ser breves. En este caso debe enfatizarse que la moción de suficiente ilustración fue presentada por un congresista y no se trató de una actuación oficiosa o intempestiva de la mesa directiva. Además, la ordenación del debate y de los tiempos de intervención es una facultad de la mesa directiva y en este caso, se observó que todas las fuerzas políticas tuvieron la posibilidad de intervenir y exponer su postura frente a la proposición. Incluso, los partidos de oposición fueron quienes tuvieron más intervenciones, aspectos que no se consideraron en el referido auto. A continuación se desarrollan estos argumentos:

 

28.            El debate debe analizarse de manera integral. En ese sentido, el proyecto de ley fue debatido desde el 13 de junio de 2024. En esa sesión, se consideraron impedimentos y proposiciones de distinta naturaleza. Luego, el debate continuo el 14 siguiente, fecha en la que también se analizaron impedimentos y proposiciones, incluida la proposición de la congresista Pizarro. Por tal razón, no es posible estudiar el debate legislativo únicamente a partir del trámite de una proposición. Se insiste en que el examen de constitucionalidad sobre el principio de consecutividad debe realizarse de manera integral y no como lo hizo la postura mayoritaria, que concentró su estudio en el trámite de la proposición.

 

29.            De otra parte, me aparté de la presunta insuficiencia del debate con fundamento en la calidad de las intervenciones. En este punto, se precisa que el debate giró en torno a la proposición de aprobar o no el texto aprobado por el Senado de República y previamente publicado en la Gaceta del Congreso, por lo que se garantizó que todas las fuerzas políticas tuvieran la oportunidad de expresarse en torno al tema, lo que en estricto sentido ocurrió.

 

30.            Por lo expuesto, no hubo elusión del debate. Lo anterior por las siguientes razones: i) la ponencia principal sí fue objeto de debate. Principalmente en las sesiones del 13 y del 14 de junio, como se expuso previamente y ii) se garantizó el espacio de discusión de la proposición. Al analizar el video se observa que la Mesa Directiva anunció que daría la palabra para intervenir a “dos parlamentarios por partido”. A cada interviniente se le concedieron 2 minutos y fueron utilizados de la siguiente manera:

 

 

31.            La mesa directiva no introdujo de forma intempestiva una proposición de sustitución integral del texto. La mesa directiva no introdujo de forma intempestiva una proposición, simplemente leyó la proposición presentada por la representante María del Mar Pizarro y otros, lo cual se da en una dinámica normal y propia del debate parlamentario, tal y como se aprecia en el trámite legislativo estudiado.

 

32.            El debate no fue cerrado de forma intempestiva. Por el contrario, dicha actuación se dio en el margen del trámite ordinario para este tipo de casos. En efecto, como se expuso previamente, para el momento en que se cerró la discusión, se registraban 30 intervenciones, con participación mayoritaria  de los partidos de oposición, como el Partido Centro Democrático. Adicionalmente, la suficiente ilustración se dio luego de que un representante expresara que habían sido suficientes las intervenciones y que lo que correspondía era votar la proposición.

 

33.            No había proposiciones para discutir la proposición artículo por artículo. En la discusión de la proposición para aprobar el texto de la otra cámara ningún interviniente indicó que se votaran separadamente los artículos de dicho articulado. En este caso, por ejemplo, la proposición de la representante Catherine Juvinao, se refería al texto inicial y no hay registro de una nueva solicitud en el debate de la proposición de la representante María del Mar Pizarro y otros.

 

34.            De igual manera, en la Gaceta 1485 de 2024 se observa que efectivamente la representante Juvinao presentó una solicitud de votación individual de algunos artículos de la ponencia inicial y aquella junto con otras proposiciones fueron agrupadas y votadas en bloque. Aquella fue negada con 90 votos por el no y 39 por el sí (páginas 39-43). En efecto, el secretario anunció lo siguiente:

 

 

35.            El resultado de la votación fue negar las proposiciones, incluso, la misma representante Juvinao voto por el NO.

 

 

36.            Cabe precisar que la mencionada representante presentó una solicitud adicional para votar primero el artículo sobre la vigencia del articulado. Aquella, por solicitud expresa de la representante Juvinao no fue votada en bloque, sino que se hizo de manera separada, al punto que fue sustentada luego de votar en bloque las proposiciones que pedían votación individual (Gaceta 1485 de 2024 págs. 40 y 44).

 

37.            De igual manera, existía otra proposición del representante Jhon Jairo Berrío que pedía votación individual, pero aquel, posteriormente, la dejó como constancia (pág. 52). Así lo indicó la ponencia en el fj 204.     

 

38.            En suma, no había proposiciones de voto artículo por artículo en relación con la proposición de la representante María del Mar Pizarro, y las que se habían presentado previamente referidas a la votación artículo por artículo de la ponencia inicial, fueron tramitadas y votadas. De igual forma, en caso de existir alguna proposición pendiente de votación individual, aquella no era procedente puesto que la proposición de la representante Pizarro pedía aprobar un texto previamente aprobado, por lo que, a partir de los principios racionalidad, instrumentalidad de las formas y de eficiencia en el trámite legislativo, debía tramitarse inicialmente aquella y, en caso de que fuera negada, continuar con el trámite respectivo.

 

La subsanación y devolución a la Cámara de Representantes debía operar por un cambio en el estándar de análisis. Procedencia de jurisprudencia anunciada

 

39.            La postura mayoritaria aplicó a una ley ordinaria (no tributaria, ni de ley del plan, ni estatutaria) un estándar más riguroso para el examen de constitucionalidad sobre el debate y aprobación de una proposición para acoger el texto previamente aprobado por la otra Cámara. Este asunto no era novedoso en la jurisprudencia constitucional y contaba con reglas y subreglas previamente establecidas para su estudio.

 

40.            De esta manera, el cambio en las reglas de análisis debió operar como una forma de jurisprudencia anunciada pero, como ocurrió en este caso, con la posibilidad de subsanar para que la Cámara de Representantes ajuste su actuar y corrija el trámite de esta ley conforme al nuevo estándar jurisprudencial. De esta manera, se evitaría sorprender al Congreso de la República con nuevas reglas de juego y aplicar retroactivamente un nuevo estándar. Además, se avanzaría en la concreción de los límites del uso de esta figura y evitar, a futuro, su instrumentalización por parte de las mayorías, lo que puede terminar impactando el principio de deliberación democrática, materia que estimo relevante.

 

41.   Este debió ser el fundamento esencial de la decisión de devolver la ley a la Cámara de Representantes y no la aplicación retroactiva de un estándar que no estaba previsto en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

 

42.   En estos términos quedan expuestas las razones por las cuales aclaro el voto respecto del Auto 841 de 2025.

 

Fecha ut supra

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado