A. PROBLEMAS JURÍDICOS:

• La Sala Plena planteó la siguiente cuestión general “¿es constitucional que las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad que se impongan por la Procuraduría, se hagan en ejercicio de función jurisdiccional, en específico a servidores públicos de elección popular?”

• Para resolver esta cuestión la Sala presentó tres problemas jurídicos:

• “¿Atribuirle funciones jurisdiccionales a la Procuraduría vulnera el artículo 116 de la Constitución, al desconocer los presupuestos fijados por la Carta para asignar esta competencia excepcional?”

• “¿Atribuirle competencia a la Procuraduría para imponer sanciones disciplinarias de destitución, suspensión e inhabilidad contra servidores de elección popular, desconoce los artículos 93 de la Constitución y 23 de la CADH, que establecen una reserva judicial para tal fin?”

• “¿Atribuirle competencia a la Procuraduría para imponer sanciones disciplinarias de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores de elección popular, desconoce los artículos 29 de la Constitución y 8º de la CADH, en tanto la garantía de juez natural exige el establecimiento de una decisión judicial como condición indispensable para la imposición de sanciones de destitución?”

B. CARGOS CONCRETOS:

1 cargo. La atribución de las funciones judiciales a la Procuraduría General de la Nación vulnera el artículo 116 de la Constitución Política

• “Confrontadas las expresiones jurisdiccionales y jurisdiccional de los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021, con el anterior análisis, la Corte constató que aquellas no cumplen los presupuestos constitucionales y jurisprudenciales de acuerdo con los cuales el Legislador puede, de manera excepcional, asignar funciones de naturaleza judicial a una entidad que ejerce funciones administrativas.

• “Las disposiciones anunciadas no satisfacen uno de los presupuestos esenciales del inciso tercero del artículo 116 superior, consistente en que el ejercicio de funciones judiciales por parte de la autoridad que ejerce funciones administrativas investida para tales efectos obedezca al traslado de una competencia originalmente asignada a los jueces. En efecto, previo a la sanción de la Ley 2094 de 2021, la potestad disciplinaria que ella regula no estaba en cabeza de la Rama Judicial, sino de la misma PGN, por expreso mandato de los artículos 118, 277.6 y 278.1 de la carta.”

• “La atribución de funciones jurisdiccionales contenida en los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021 no satisface el mandato de definición precisa, pues implica la habilitación amplia, general, exclusiva y extensa de la PGN como órgano investido de jurisdicción para el ejercicio de la potestad disciplinaria y la imposición de sanciones, inclusive las de destitución, suspensión e inhabilidad contra servidores públicos de elección popular.”

• “Pese a la inexequibilidad detectada, la Corte no encuentra suficientes elementos que permitan concluir que la asignación de funciones jurisdiccionales desconoció los principios de imparcialidad e independencia. Esto porque, pese a que existe una íntima relación entre la potestad disciplinaria que ejerce la PGN en desarrollo de la función jurisdiccional y de la función administrativa, en todo caso, resultaría viable distinguirlas. Además, porque el ordenamiento jurídico previó importantes herramientas a efectos de garantizar que los servidores designados para el desempeño de tal atribución lo hagan sin incidencia de sus superiores, neutralizando así el riesgo de interferencia.”

Conclusión: 

“(…) la PGN conservará, para todos los efectos, la potestad disciplinaria en los términos en que le fue atribuida por mandato constitucional, esto es, como una función originariamente administrativa, según se explicó en acápites previos. En ese orden de ideas, de acuerdo con los artículos 118 y 277.6 de la Constitución Política, a este organismo autónomo e independiente le compete “[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”. 

Como quiera que el desempeño de esta función es una típica manifestación del derecho sancionatorio estatal, esta Corte procederá a declarar la exequibilidad condicionada de los artículos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional. Sin embargo, como se explicará en capítulos posteriores, la imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores de elección popular corresponderá al juez de lo contencioso administrativo, después de agotarse el procedimiento de naturaleza administrativa a cargo de la PGN.”

2 cargo. La imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular corresponde al juez de lo contencioso administrativo

Sobre la presunta vulneración del artículo 93 de la Constitución, en concordancia con los artículos 8º y 23.2 de la CADH por parte del artículo 1 de la Ley 2094 de 2021

“En concordancia con la interpretación sistemática y armónica de los artículos 93 y 277.6 de la Constitución y el cumplimiento de buena fe de los artículos 8º y 23.2 de la CADH, en relación con el primer grupo de sanciones opera una reserva judicial exclusivamente para los servidores públicos de elección popular, en ejercicio de sus funciones. En virtud de aquella, la PGN, en tanto autoridad que cumple funciones administrativas, no puede imponer con carácter definitivo a este tipo de servidores las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad, sin la intervención de un juez. Estas restricciones solo pueden ser decididas por los jueces de la República, con independencia de su especialidad, siempre que brinden garantías del debido proceso, semejantes a aquellas que ofrece el proceso penal.”

• “Lo expuesto debe complementarse de la siguiente manera. En primer lugar, la reserva judicial en comento no supone que el Estado renuncie a la titularidad de la potestad disciplinaria frente a los servidores públicos de elección popular. Tampoco que incumpla su obligación de investigar y sancionar los actos de corrupción que estos comentan. Nada se opone -la Constitución no contiene ninguna regla prohibitiva al respecto- a que los jueces también ejerzan función jurisdiccional disciplinaria e impongan las sanciones a que haya lugar, cuando el sujeto disciplinado sea un funcionario público de elección popular. De hecho, este no es un modelo ajeno al derecho colombiano. En efecto, como se ha indicado, el artículo 257A de la carta le atribuye a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. Por su parte, los artículos 183 y 184 de la Constitución le asignan al Consejo de Estado el conocimiento y decisión de la acción de pérdida de investidura, siendo esta “una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario”[1].”

• “En segundo lugar, la circunstancia de que la democracia participativa y la participación política sean “aspectos estructurales e inescindibles del modelo constitucional (Estado Social de Derecho) acogido por el Constituyente de 1991”[2] permite diferenciar razonablemente entre los servidores públicos de elección popular que están en ejercicio de sus funciones y los demás servidores públicos, de cara a las sanciones que las autoridades con funciones administrativas pueden imponer a unos y a otros. Lo anterior, porque el impacto de la sanción que restringe la participación política del afectado trasciende a la representación política efectiva y actual que aquel ejerce.”

• “En tercer lugar, como ya se indicó, no cabe duda de que la comprensión del artículo 23.2 de la CADH debe estar acorde con los límites que fija la propia Constitución. Esta afirmación se sustenta, por un lado, en la manera en que el Constituyente definió en el artículo 93 los puntos de encuentro entre el derecho nacional y el derecho internacional de los derechos humanos basado en la colaboración y la complementariedad, la interconexión, la coordinación, la convergencia, la interdependencia, la interacción, la cooperación y el mutuo aprendizaje. Lo que permite una hermenéutica conforme a las dinámicas evolutivas de los Estados parte, principalmente, en atención a los contextos constitucionales internos, las necesidades jurídicas y sociales de las comunidades locales[3].”

• “Conforme con lo expuesto, la Sala estima que la interpretación del ejercicio de dicha facultad debe ser armónica, sistemática y guiada por el cumplimento de los compromisos internacionales y del bloque de constitucionalidad. En ese sentido, también opera la reserva judicial y solo podrá imponerse dicha sanción de manera definitiva con la intervención de un juez de la República de cualquier especialidad cuando se trata de servidores públicos de elección popular. Esta afirmación se sustenta en la interpretación de los artículos 40 y 93 de la Constitución, en concordancia con el artículo 23.2 de la CADH, y no en una hermenéutica aislada de las normas que otorgan potestad disciplinaria a la PGN y al procurador.”

Conclusión: 

“(…) una lectura armónica del artículo 1º de la Ley 2094 de 2021 y respetuosa del cumplimiento de buena fe de los compromisos internacionales, admite una interpretación que no entraría en contradicción directa con los artículos 93 de la Constitución Política y 23.2 de la CADH. En efecto, es posible garantizar la reserva judicial para la imposición definitiva de las sanciones disciplinarias de destitución, suspensión e inhabilidad por parte de la PGN. En ese sentido, la institucionalidad creada por la Ley 2094 de 2021 permite garantizar la reserva judicial para la imposición definitiva de las mencionadas sanciones a los servidores públicos de elección popular, en ejercicio del cargo, mediante la intervención del juez de lo contencioso administrativo, en tanto el Legislador adopta las medidas que considere conducentes al cumplimiento del estándar.”

“En consideración de lo expuesto y con fundamento en el principio de conservación del derecho, la Corte declarará la exequibilidad condicionada del artículo 1º de la Ley 2094 de 2021 (que modificó el art. 2º de la Ley 1952 de 2019) en el entendido de que la imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular corresponderá al juez de lo contencioso administrativo, conforme lo establece el inciso cuarto de esa misma norma.”

3 cargo.  Las garantías judiciales de los servidores públicos de elección popular en el marco de los artículos 29 de la Constitución Política y 8º y 25 de la CADH

Solución del tercer cargo. La necesidad de asegurar la reserva judicial para la imposición definitiva de las sanciones de suspensión, destitución e inhabilidad de los servidores públicos de elección popular, en ejercicio de su cargo, a través de una sentencia

“A partir de las consideraciones previas sobre el derecho fundamental al debido proceso (art. 29 C.P y art. 8 de la CADH) y en particular sobre la garantía de juez natural, la Sala reitera que el artículo 277.6 de la Constitución dispone que la PGN es competente para, conforme a la ley, adelantar las investigaciones disciplinarias a los servidores públicos, incluidos los de elección popular, excepto aquellos cuyo régimen está regulado por la Constitución.” 

“No obstante, dicha atribución debe ejercerse bajo la aplicación de los estándares constitucionales, entre los cuales se encuentra el de reserva judicial para la imposición definitiva de la sanción, en virtud del cual, los jueces, con independencia de su especialidad, son los competentes para imponer definitivamente las limitaciones antes mencionadas a los servidores públicos de elección popular, siempre que brinden las garantías del debido proceso, pues tal restricción no puede ser impuesta de forma definitiva por autoridades que ejercen funciones administrativas; esto sin perjuicio de otras normas constitucionales que directamente les asignan la competencia para retirar del cargo de manera directa a servidores públicos de elección popular.”

“Dicha consideración es respetuosa de la arquitectura institucional dispuesta por el Constituyente de 1991 para la vigilancia de la función pública, porque conserva la potestad disciplinaria en cabeza de la PGN y, adicionalmente, recoge la ampliación de la garantía de juez natural, mediante el establecimiento de la decisión judicial como condición indispensable para la imposición de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, a partir de los estrictos estándares derivados del bloque de constitucionalidad.” 

C. REMEDIOS CONSTITUCIONALES 

“La potestad disciplinaria de la PGN corresponde a una función administrativa. De manera que la PGN no puede imponer con carácter definitivo las sanciones disciplinarias de destitución, suspensión e inhabilidad contra los servidores públicos de elección popular, sin la intervención del juez de lo contencioso administrativo. Conforme a la interpretación que se le debe dar al artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, a esta Corte le corresponde determinar si el recurso extraordinario de revisión, como está estructurado en la Ley 2094 de 2021, es un instrumento idóneo que permite que la sanción disciplinaria sea definitivamente impuesta por un funcionario judicial.”

“(…) la Sala destaca que, por mandato de los artículos 1º y 57 de la Ley 2094 de 2021, cuando se trata de servidores de elección popular, el trámite del mecanismo de revisión suspende la ejecución de la decisión sancionatoria impuesta por la PGN, hasta tanto el juez de lo contencioso administrativo se pronuncie, lo que también asegura la reserva judicial definida por el estándar derivado del bloque de constitucionalidad y que fue materializada por el Legislador en la Ley 2094 de 2021[4]. Igualmente, por lo expuesto por esta Corte, dicha decisión no corresponde a la imposición definitiva de la sanción, la que será tomada por el juez de lo contencioso administrativo.”

“Se aclara que, dado el espíritu del artículo 23.2 de la CADH y su pretensión de impedir la posibilidad de que un funcionario de elección popular sea retirado por una entidad que ejerce funciones administrativas, es necesario entender que la activación del recurso automático de revisión exige que el sancionado esté en ejercicio del mandato popular, pues, de no ser así, deberá acudir a los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”

D. ACOTACIONES FINALES

“La Sala Plena de la Corte Constitucional hace hincapié en que se mantiene incólume la reserva judicial de la imposición definitiva de las sanciones disciplinarias de los funcionarios elegidos popularmente, en ejercicio del cargo, en los casos de destitución, suspensión e inhabilidad.

En consonancia con lo dispuesto por la Corte IDH en el párrafo 96 de la sentencia Petro vs. Colombia, la Corte Constitucional señala que hay una clara reserva judicial para la aplicación efectiva y definitiva de la sanción que puede restringir los derechos políticos de quienes fueron elegidos popularmente. De allí que sea la sentencia el acto jurídico que implica la restricción material efectiva del derecho político. Con ello, la decisión de la Corte Constitucional también deja claro que no es la autoridad que ejerce funciones administrativas la que impone de manera definitiva la sanción generadora de la limitación de los derechos políticos, pues existe una clara reserva judicial para ello. 

Asimismo, las decisiones adoptadas por la Sala Plena no excluyen otras que el Congreso de la República pueda cumplir con las órdenes proferidas por la Corte IDH. En esta oportunidad, la Corte solo ha resuelto los puntos interpretativos directamente relevantes para resolver los cargos presentados en la demanda de constitucionalidad. Con ello, ha armonizado lo relativo a la reserva judicial en la imposición definitiva de las sanciones referidas a los funcionarios que son elegidos popularmente, de conformidad con el artículo 23.2 de la CADH y demás principios y normas constitucionales.

La armonización de esta decisión implica la consecuente conformidad de la interpretación que aquí se propone tanto con la Constitución como con la CADH, como parte del bloque de constitucionalidad. Ello significa que las subreglas constitucionales que se han estructurado se basan en la interpretación, tanto de las disposiciones constitucionales como de la propia CADH. De manera que aquella constituye un precedente vinculante para las autoridades judiciales cuando deban interpretar otras normas del ordenamiento en relación con el parámetro constitucional. Aun cuando no se trata de un control integral de constitucionalidad, la Sala Plena ha abordado la armonización de las respectivas normas nacionales con los artículos 8, 23 y 25 de la CADH de manera que, en ello, existe cosa juzgada constitucional.

Lo anterior significa que esta providencia tiene efectos en todo el ordenamiento, por lo que debe ser cumplida por todas las autoridades judiciales y administrativas. De tal suerte que cada una de estas debe ejercer sus competencias con el debido respeto por la interpretación que ha sido fijada por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Ello implica aplicar la garantía de la reserva judicial en la imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a los funcionarios públicos elegidos popularmente, sin perjuicio de otras normas constitucionales que directamente asignan a autoridades administrativas la competencia para retirar del cargo a servidores públicos de elección popular.”

Ver Sentencia completa C-030/2023

Los magistrados(as)  DIANA FAJARDO RIVERA, NATALIA ÁNGEL CABO, JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR y CRISTINA PARDO SCHLESINGER salvaron parcialmente el voto.

Lea aquí los salvamentos de votos

M.P José Fernando Reyes Cuartas

M.P Juan Carlos Cortés González