A320-18 NOTA DE RELATORIA: Mediante Auto 445 de fecha 11 de julio de 2018, el cual se anexa en la parte final, se corrige el numeral primero de la parte resolutiva del presente proveído, en el sentido de indicar que se declara la nulidad de la Sentencia SU.310/17 y no de la SU.310/07, como equivocadamente se registró.
Auto 320/18
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional
NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Causales de procedencia
SOLICITUD NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Cumplimiento de requisitos de legitimidad, oportunidad y suficiente carga argumentativa
NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Procedencia cuando de manera arbitraria se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos trascendentales para el sentido de la decisión
Referencia: Solicitud de nulidad de la sentencia SU-310 de 2017, expediente No. T-5.647.921 AC
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá, D. C., veintitrés (23) de mayo de dos mil dieciocho (2018).
Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver las nulidades solicitadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante, algunas veces, simplemente el “Ministerio de Hacienda”), el Ministerio del Trabajo y la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES (“Colpensiones”) contra la Sentencia SU-310 del diez (10) de mayo de 2017; solicitud de nulidad ésta que, así mismo, fuera coadyuvada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (la “ANDJE”). Para el efecto, la Sala Plena tiene en cuenta los siguientes
I. ANTECEDENTES
1. Síntesis de los hechos y actuaciones que culminaron con la expedición de la sentencia SU-310/17
1.1. Con ocasión de la diversidad de posiciones defendidas por diferentes salas de revisión de tutela de la Corte alrededor de la prescriptibilidad del incremento pensional del catorce por ciento (14%) en relación con el cónyuge o compañero/a permanente a cargo (incremento éste que previeron los artículos 21 y 22 del Acuerdo 049/90, aprobado por el Decreto 758/90[1]), el Magistrado (e) Aquiles Arrieta Gómez le puso de presente a la Sala Plena la necesidad de sentar una posición uniforme sobre el tema a través de una sentencia de unificación. En este orden, por unidad de materia, la Corte dispuso la acumulación de los expedientes de tutela T-5.647.921, T-5.647.925, T-5.725.986, T-5.755.285, T-5.766.246, T-5.840.729, T-5.841.624, T-5.844.421, T-5.856.779, T-5.856.793 y T-5.870.489; expedientes atinentes a diversas acciones de tutela presentadas por una pluralidad de accionantes contra diversas autoridades judiciales de la jurisdicción laboral ordinaria.
1.2. El Ministerio de Hacienda presentó escrito extemporáneo (ver infra 9.2) en el que expuso diversos argumentos en torno a los incrementos pensionales que regularon los artículos 21 y 22 del Acuerdo 049/90. Según la sentencia SU-310/17 tales argumentos consistieron en que los mentados incrementos:
“- No hacen parte integral de la pensión de vejez.
- Eran una prestación económica accesoria a la pensión de vejez, es decir, que buscaban incrementar, en unos porcentajes establecidos, el monto de la pensión por personas (cónyuge o compañero o hijos menores de edad o inválidos) a cargo.
- Desaparecieron de la vida jurídica en el momento en el cual entró a regir la Ley 100 de 1993, al no haber sido expresamente contemplados dentro de las disposiciones legales que de forma ultractiva se aplican en virtud del régimen de transición del artículo 36 ibídem.
- El esquema financiero del sistema pensional fue concebido sobre la base de que cada persona construye su pensión con los aportes que de su salario realmente realiza, razón por la cual, incorporar a su valor unos incrementos sobre los cuales no ha sido cotizado, afecta la estabilidad financiera del SGP y viola el derecho a la igualdad (Acto Legislativo 01 de 2005).
- El precedente judicial de la Corte Suprema de Justicia se encuentra conciliado en cuanto a que todos los derechos pensionales de un beneficiario del Régimen de Transición, son todos los que se derivan de la regulación vigente antes de entrar a regir las nuevas disposiciones, no obstante, no sucede lo mismo con el término de prescripción (…)”.
La representante legal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó que al momento de fallar, se tengan en cuenta las anteriores consideraciones, y precisó que se debe defender la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones. Por último dispuso que en el caso concreto, lo que se pretende es el reconocimiento de unos incrementos pensionales que: “i) fueron derogados por la ley 100 de 1993; ii) no hacen parte del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la ley 100 de 1993; iii) no tienen respaldo alguno en cotizaciones al Sistema; iv) ninguno de los tutelantes ostenta el derecho porque sus pensiones exceden la pensión mínima legal; y v) en todos los casos ha ocurrido el fenómeno de la prescripción del derecho”.
Del mismo modo, según la referida sentencia, en ejercicio del referido derecho de intervención la Jefe de la Oficina de Asesoramiento Legal de Colpensiones presentó escrito alegando que:
“- Los incrementos pensionales no forman parte de la pensión de invalidez o de vejez, y el derecho persiste mientras perduren las causas que le dieron origen.
- No existe uniformidad en el precedente jurisprudencial de las altas cortes respecto al carácter imprescriptible de los incrementos pensionales, razón por la cual no existe una regla clara y única que pueda ser aplicada.
- Es claro que en este caso aplica la prescripción del incremento pensional, pues se trata de un beneficio económico que no forma parte de la pensión y su existencia depende de que persistan las causas que le dieron origen. Razón por la cual no pueden predicarse de los mismos características que son exclusivas de las pensiones de vejez o invalidez reconocidas dentro del régimen de prima media con prestación definida.
- El asunto objeto de debate no puede ser considerado como de relevancia constitucional, ya que los casos sometidos a la revisión de la Corte se reducen a una discusión meramente económica, sin que se verifique afectación de derecho fundamental alguno. Más aun cuando quienes persiguen el reconocimiento de los incrementos pensionales gozan de una prestación económica que se viene pagando mes a mes, con lo cual se desvirtúa la afectación al mínimo vital y a la seguridad social.
- No existe violación directa de la Constitución, toda vez que las decisiones judiciales adoptadas se emitieron a la luz del ordenamiento legal y constitucional vigente.
- No existe violación el precedente jurisprudencial, como quiera que las decisiones de los jueces se basaron en los pronunciamientos y tesis vigentes de la Corte Constitucional y Corte Suprema de Justicia que establecen la procedencia de la prescripción de los incrementos pensionales, si los mismos no se reclaman dentro de los tres años siguientes al reconocimiento de la pensión.
- El reconocimiento de incrementos pensionales viola directamente la Constitución, dada la prohibición expresa contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005, incorporado a la Carta Política, en el sentido de no permitir el reconocimiento de prestaciones económicas o beneficios pensionales que no tengan respaldo en cotizaciones o aportes.
- A la fecha se encuentra en curso ante la Sección Segunda del Consejo de Estado una acción de nulidad por inconstitucionalidad en contra de los artículos 21 y 22 del Decreto 758 de 1990 por violación de preceptos constitucionales, por lo que resulta procedente que dicha Corporación en uso de las facultades legales y constitucionales, sea quien resuelva acerca de la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.
- El reconocimiento de incrementos pensionales implica un aumento significativo y grave de las obligaciones pensionales para el sistema, afectándose la sostenibilidad financiera del mismo, en la medida en que dicho beneficio no encuentra respaldo alguno en cotizaciones y representa una grave afectación de derechos de los actuales afiliados, que a diferencia de los accionantes, no cuentan a la fecha con el reconocimiento de prestación económica. Lo anterior en casos en los que las personas gozan ya de un reconocimiento.
- La estimación financiera más conservadora en caso de que se llegaran a reconocer los incrementos pensionales, sería del orden de 3.2 billones de pesos.
- Es una obligación del Estado destinar los recursos no solo a una población que ya es beneficiaria de una prestación económica, sino que en virtud del principio de solidaridad, el Estado también debe atender aquella parte de la población que no tiene acceso a este tipo de garantías”.[229]
En mérito de lo expuesto, la representante de Colpensiones solicitó, que previo a decidir de fondo la acción de tutela, se ordene la vinculación del Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Procuraduría General de la Nación, como quiera que el asunto les incumbe, por tratarse de la definición de derechos cuyo contenido económico y social tiende a repercutir en materias propias de su competencia.”
1.3. Surtido el trámite previo la Sala Plena convino en expedir la sentencia SU-310/17.
De la parte motiva de dicha sentencia se desprende que el problema jurídico central que la Corte identificó para resolver la respectiva controversia constitucional refirió a si una autoridad judicial “¿viola […] el derecho al debido proceso, por desconocer la Constitución Política y un precedente judicial vinculante, al considerar que un derecho pensional, como el incremento del 14% por cónyuge a cargo se pierde por completo a los tres años de no ser reclamado, en lugar de considerar que se perdieron solo las mesadas no reclamadas, interpretación más favorable al trabajador (in dubio pro operario)?”.
Así mismo, con miras a resolver el problema jurídico atrás transcrito, la Corte se planteó estudiar: “(i) la vulneración directa de la Constitución como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, a propósito de los principios constitucionales de favorabilidad y de duda en favor del trabajador (in dubio pro operario); (ii) el desconocimiento del precedente jurisprudencial como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (iii) [la] imprescriptibilidad de los derechos a la seguridad social; y (iv) [la] unificación de jurisprudencia sobre la imprescriptibilidad de los incrementos pensionales”.
Tras discurrir sobre las anteriores cuestiones la Corte resolvió amparar los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital de los accionantes.
Las razones que asistieron a la Corte para decidir el sentido de su fallo las resume el numeral 9 de la parte motiva de la sentencia sub judice (“Conclusiones y órdenes a impartir”), según el cual:
Es decir, la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales que la Corte verificó para amparar los derechos fundamentales de los accionantes fue la violación directa de la Constitución por parte de las autoridades demandadas. Consecuentemente, la Corte dispuso la inaplicación de las providencias proferidas por la jurisdicción laboral ordinaria y que fueran impugnadas en vía de tutela dentro de los expedientes acumulados. Así mismo, esta Corporación le ordenó a Colpensiones que “[reconociera] los incrementos pensionales a favor de los accionantes que cumplan con las condiciones previstas en el artículo 21 del Acuerdo 049 de 1990 para acceder a ellos […] y sin negar la prestación, en ningún caso, bajo el pretexto de que el derecho prescribió […]” así como “realizar a favor de los accionantes que resulten beneficiarios de los incrementos pensionales previstos en el artículo 21 del Acuerdo 049 de 1990, los pagos retroactivos no prescritos, comprendidos en los tres años anteriores contados a partir de la notificación de la presente sentencia de unificación”. Finalmente, la Corte le solicitó al Gobierno Nacional que, por medio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Ministerio del Trabajo, “tome las medidas adecuadas y necesarias para asegurar que la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuente con la capacidad financiera necesaria para asumir los costos derivados de la protección efectiva de los derechos fundamentales analizados en esta sentencia. […]”
2. Las solicitudes de nulidad de la sentencia SU-310/17
2.1. Mediante escrito radicado el 20 de septiembre de 2017, la representante legal del Ministerio de Hacienda solicitó la nulidad de la sentencia SU-310/17. En su solicitud, se reprochó que en la sentencia no se hubieran estudiado los argumentos expuestos por dicho ministerio en su intervención en sede de revisión. Más concretamente la entidad sostuvo que en la sentencia sub judice la Corte: (a) no hubiera reparado en las razones por las cuales las normas que soportaban los incrementos pensionales del caso se encontrarían derogadas con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, careciendo de cualquier efecto ultractivo; y (b) no hubiera estudiado si el reconocimiento de unos incrementos que no fueron efectivamente cotizados por cada uno de los accionantes amparados con la decisión de tutela implicaría una violación del Acto Legislativo No. 01 de 2005, lo que, en parecer del Ministerio, afectaría la sostenibilidad del Sistema General de Pensiones.
2.2. Por otra parte, a través de escrito presentado el 22 de septiembre de 2017, Colpensiones también solicitó la nulidad de la sentencia en comento. Tras sugerir que la Corte arbitrariamente habría dejado de analizar asuntos de relevancia constitucional con efectos trascendentales sobre el sentido del fallo de la sentencia SU-310/17, Colpensiones inicialmente sostuvo que la providencia habría dejado analizar tres asuntos que, dentro del respectivo trámite de revisión, se le habían puesto de presente a la Corte tanto por el Ministerio de Hacienda como por ella misma. Tales asuntos fueron, en palabras de Colpensiones: “a) La prohibición expresa contenida en el Acto Legislativo 01 de 2015 respecto al pago de beneficios como los autorizados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-310 de 2017, b) la derogatoria de los incrementos pensionales a través de la Ley 100 de 1993 y c) la sostenibilidad financiera del sistema pensional”. Posteriormente, Colpensiones se enfiló a atacar la sentencia por: (d) un eventual desconocimiento del precedente jurisprudencial ya sentado por la Corte en materia de la sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones, particularmente frente del precedente sentado en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-210 de 2017.
2.3. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) también presentó escrito coadyuvando la solicitud de nulidad presentada por Colpensiones. En su memorial, la ANDJE censuró que la Corte no se hubiera pronunciado sobre los argumentos que tanto el Ministerio de Hacienda como Colpensiones esgrimieron dentro del trámite revisión de los expedientes acumulados en torno a: (a) “La omisión en el análisis del artículo 48 de la Constitución el Acto Legislativo 01 de 2005 (sic)”, normas superiores éstas que propenderían a garantizar la sostenibilidad del sistema pensional así como a exigir que la liquidación de las pensiones reconocidas se hiciera únicamente teniendo en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado cotizaciones “por lo que no es posible otorgar una pensión que no tenga un respaldo en los aportes pensionales del sujeto durante su vida laboral”; (b) La derogatoria de los incrementos pensionales por medio de la Ley 100 de 1993 “siendo posible su aplicación únicamente para aquellas personas beneficiarias del régimen de transición, según lo preceptuado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (…)”; c) El desconocimiento del precedente jurisprudencial sin el cumplimiento de los requisitos previstos en la jurisprudencia para el efecto[2], específicamente aludiendo al contenido de las sentencia C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.
2.4. Finalmente, mediante escrito presentado el 13 de octubre de 2017, la Asesora de la oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Trabajo presentó escrito solicitando la nulidad de la sentencia SU-310/17. En su memorial, la referida agente del Ministerio del Trabajo se limitó a acusar la sentencia de no garantizar la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones tal y como lo previera el Acto Legislativo 01 de 2005.
3. El trámite previo dentro del incidente de nulidad
Mediante Auto del 19 de enero de 2018 la Corte dispuso comunicarle a las partes accionantes y a los demás interesados en la Sentencia SU-310/17 de las solicitudes de nulidad presentadas contra dicha sentencia. A tal comunicación respondieron las siguientes personas:
3.1. Mediante apoderada los accionantes Samuel Vargas Vargas y David Hernández Olaya solicitaron no acceder a la nulidad planteada. Como fundamento de su solicitud se planteó que “no se han presentado argumentos SÓLIDOS, NOVEDOSOS, SERIOS NI CONTUNDENTES, que demuestren CLARA Y COHERENTEENTE la vulneración al debido proceso por parte de Corte Constitucional (sic)”. Señalaron además que lo que en realidad pretende el Ministerio de Hacienda es “que se vuelva a realizar un estudio de sus argumentos de tal suerte que esta vez se logre convencer a los Honorables Magistrados de acceder a sus razones”. Así mismo, frente del escrito de Colpensiones, tales accionante indicaron que –contrario a lo manifestado por dicha entidad – el fallo de la Corte “si se encuentra debidamente motivado y fundamentado”, para lo cual exponen cinco razones que, a su entender, darían cuenta de ello. Finalmente, respecto de la intervención de la ANDJE, los mentados accionantes indicaron que las disposiciones del acuerdo 049 de 1990 se encuentran vigentes tal y como lo han comúnmente aceptado la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional y que los procedentes judiciales a que aludió tal entidad “no aplican ni son del resorte del asunto en discusión”.
3.2. La Asesora de la oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Trabajo coadyuvó la solicitud de nulidad presentada por el Ministerio de Hacienda y señaló que mediante la sentencia acusada de nulidad se reconocen unos incrementos pensionales que ya habían sido derogados por la Ley 100 de 1993 y que no hacen parte del régimen de transición contemplado en dicha norma, que no tienen respaldo en cotizaciones al Sistema y que los accionantes carecen de derecho al respecto debido a que sus pensiones exceden la mínima legal.
3.3. A través de apoderado el señor Mardoqueo Silva Alfonso solicitó despachar desfavorablemente las solicitudes de nulidad de que trata esta providencia, Como fundamento de su petición, el apoderado del señor Silva Alfonso se refiere a las competencias de la Corte en torno a la facultad de revisar sentencias de tutela, a la imposibilidad de decretar la nulidad deprecada por cuanto ello equivaldría a “entrar a dilucidar bajo la órbita del mecanismo de tutela asuntos que deben ser enjuiciados bajo la egida de otros procedimientos”, justificar la imprescriptibilidad de los incrementos pensionales estudiados en la sentencia SU-310/17. En escrito posterior el mentado apoderado del señor Silva Alfonso señaló que “ya existe un pronunciamiento previo por parte del Consejo de Estado que negó las pretensiones de Nulidad de los artículos 21 y 22 del Acuerdo 049 de 1990”, con lo cual se configura una cosa juzgada material con efectos erga omnes que le impedirían a la Corte entrar a “analizar el asunto planteado por los accionantes (sic)”, pronunciamiento judicial éste del cual anexa copia.
II. CONSIDERACIONES
4. Competencia
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de las solicitudes de nulidad formuladas en el presente asunto, según se deduce de lo previsto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991.
5. Plan del caso
Para resolver las solicitudes de nulidad presentadas contra la sentencia SU-310/17 se comenzará por explicar la posibilidad de solicitar y obtener la nulidad de sentencias dictadas por la Corte Constitucional (i). Luego se pasará a reiterar la jurisprudencia atinente a los requisitos formales que deben cumplir las referidas solicitudes de nulidad, así como sobre las diferentes causales que ha identificado la Corte como constitutivas de violación al debido proceso con fuerza suficiente para decretar la nulidad de las mentadas providencias (ii). Finalmente, se procederá a estudiar la vocación de prosperidad de los cargos de nulidad alegados en el caso concreto (iii).
6. Procedencia excepcional de la solicitud de nulidad de sentencias proferidas por la Corte Constitucional
6.1. Sin perjuicio del carácter de cosa juzgada que ampara la firmeza de las sentencias dictadas por la Corte Constitucional (Const. Pol, art. 243), la jurisprudencia ha señalado -con apoyo en el art. 49 del Decreto 2067/91- la posibilidad extraordinaria y excepcional de obtener la nulidad de tales providencias. En efecto, aun cuando una interpretación restringida del inciso segundo de la norma reglamentaria en cita limitaría la posibilidad de solicitar la nulidad de los procesos tramitados por la Corte Constitucional cuando ésta fuera alegada “antes de proferido el fallo”, la jurisprudencia ha precisado que tal posibilidad se extiende a procesos en donde ya se ha fallado, siempre que las irregularidades alegadas surjan de la misma sentencia[3]. Esto sin perjuicio de que, por una parte, la norma atrás citada sea clara cuando limita las irregularidades susceptibles de anular los procesos ante la Corte a aquellas que provengan de una eventual violación al derecho al debido proceso y que, por otra parte, tal vulneración tenga una verdadera incidencia en la decisión que se haya proferido. Las anteriores condiciones propenden por la prevalencia del derecho sustancial si se tiene en cuenta que, como dijera en una ocasión la Corte: “Dada la imposibilidad general de interponer una acción de tutela contra una sentencia de tutela y, menos aún si ésta es proferida por la Corte Constitucional, en caso de que se presenten irregularidades sustanciales que nacen de la providencia judicial, la única vía para corregirlas es la nulidad del fallo viciado”.[4]
6.2. Ahora bien, cabe explicar que, en materia de tutela, aunque la jurisprudencia se ha referido ocasionalmente a que la referida solicitud de nulidad se predica es de las sentencias de las Salas de Revisión de esta Corporación - esto es, como se entiende comúnmente, las Salas integradas por tres magistrados de acuerdo con lo previsto en el artículo 34 del Decreto 2591/91-, cuando la Sala Plena asume el estudio de una acción de tutela para dictar una sentencia tipo SU (de unificación), esta última asume el carácter de Sala de Revisión (Sala Plena de Revisión), posibilitando que la misma Sala Plena pueda asumir el análisis de una solicitud de nulidad sobre una sentencia de tutela previamente dictada por ella misma[5].
7. Requisitos formales que deben cumplir las solicitudes de nulidad que se presenten contra las sentencias dictadas por la Corte
Como requisitos formales de las solicitudes de nulidad que se presenten contra sentencias proferidas por la Corte la jurisprudencia ha establecido las siguientes tres exigencias:
7.1. Temporalidad
La solicitud de nulidad debe presentarse de manera oportuna, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la sentencia[6]. Si dicho término vence en silencio, cualquier nulidad quedará automáticamente saneada “por las siguientes razones: (i) en primer lugar, atendiendo el principio de seguridad jurídica y de necesidad de certeza del derecho (Corte Constitucional, Auto 232 del 14 de junio de 2001 (…)); (ii) en segundo lugar, ante la imposibilidad de presentar acción de tutela contra las providencias de tutela (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-1219 de 2001(…)). Y finalmente, (iii) porque es razonable establecer un término de caducidad frente a las nulidades de tutela, si incluso esa figura aplica en las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma (Según el artículo 242-3 de la Carta, las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año contado a partir de la publicación del respectivo acto).” (Negrilla fuera del texto original).”[7]
7.2. Legitimación en la causa por activa
A diferencia de las sentencias dictadas en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad –esto es, las sentencias en donde se estudia el apego del derecho positivo a la Constitución y en donde la legitimación en la causa por activa es abierta[8] – en materia de tutela, la referida legitimación se reduce a quienes tengan un interés legítimo en el resultado concreto del proceso. Tal interés necesariamente incluye a las partes de la litis y eventualmente y como coadyuvantes de cualquiera de los extremos enfrentados, a los terceros que demuestren tener un interés directo en el resultado del proceso. Eso es lo que se desprende del artículo 86 de la Constitución Política y del artículo 13 del Decreto 2591/91.
En efecto, por una parte el artículo 86 Superior hace alusión a la acción constitucional de tutela que tiene toda persona para reclamar
“la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.
Por otro lado, el artículo 13 del Decreto 2591/91 prevé en su inciso segundo que:
“Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso [de tutela] podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud.”
En palabras de la Corte la legitimación en la causa es “una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso” [9], calidad que “cuando una de las partes carece de [ella], no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo”[10].
No obstante, aunque en principio el interés legítimo pertenece exclusivamente a las partes, puede ocurrir que en un determinado caso tal interés pueda predicarse de un tercero, caso en el cual éste se encontraría legitimado para intervenir dentro del proceso, tal y como lo prevén los artículos 13 y 16 del Decreto 2591/91. Es más, el juez constitucional tiene el deber de integrar el contradictorio involucrando a los terceros que puedan tener un interés legítimo en el mismo, so pena de que se incurra en una nulidad, así esta sea susceptible de sanearse[11].
La regla atrás esbozada aplica tanto para el trámite de la acción de tutela como para la solicitud de nulidad que se alegue contra su trámite o contra su resultado. Ciertamente, en torno a la legitimación en la causa por activa dentro de una solicitud de nulidad de las que trata el artículo 49 del Decreto 2067/91, la Corte ha dicho que “Quien proponga el incidente de nulidad debe contar con legitimación activa para tal efecto, esto es, debe ser incoado por quien haya sido parte en el trámite del amparo constitucional o por un tercero que resulte afectado por las órdenes proferidas en sede de revisión”. (La subraya no es del texto original)[12].
7.3. Carga argumentativa
Dado el carácter excepcional y extraordinario de la nulidad que se alegue contra una sentencia dictada por la Corte al interesado en ella se le exige una rigurosa carga argumentativa en la cual exprese, de manera clara y precisa, la violación al debido proceso en que se habría incurrido y la forma en que tal vulneración habría incidido en el resultado del proceso. Razones como aquella que soporta la autonomía judicial (Const. Pol., art. 230) excluyen definitivamente del debate cualquier diferencia argumentativa o hermenéutica que el interesado pueda tener con la decisión que ataca, así como cualquier posibilidad para que se reabra el debate probatorio del caso.
En efecto, por razones de seguridad jurídica y de garantía en la certeza del derecho, la declaratoria de nulidad de una sentencia de esta Corporación tiene características muy particulares, en virtud a que “se trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los Decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar” (El énfasis no es del texto original)”[13].
8. Causales de violación al debido proceso dentro del trámite de nulidad de una sentencia dictada por la Corte Constitucional
La carga argumentativa recién referida debe encuadrarse dentro de ciertas causales. Así, jurisprudencia reiterada mediante reciente Auto 020 de 2017 circunscribió las “situaciones bajo las cuales procede la nulidad contra fallos de revisión de tutela, así [7][14]:
“(i) Cuando una Sala de Revisión modifica o cambia el criterio de interpretación o la posición jurisprudencial fijada por la Sala Plena frente a una misma situación jurídica. En la medida en que el art. 34 del Decreto 2591 de 1991 dispone que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena de la Corporación, el cambio de jurisprudencia por parte de una Sala de Revisión desconoce el principio del juez natural y vulnera el derecho a la igualdad.
(ii) Cuando las decisiones no sean tomadas por las mayorías legalmente establecidas. Esto ocurre, en los casos en que se dicta sentencia sin que haya sido aprobada por las mayorías exigidas en el Decreto 2067 de 1991, el Acuerdo No. 05 de octubre 15 de 1992 y la Ley 270 de 1996.
(iii) Cuando se presente una incongruencia entre la parte motiva y resolutiva del fallo, generando incertidumbre con respecto a la decisión tomada. Esto ocurre, en los casos en que la decisión es anfibológica o ininteligible, cuando se contradice abiertamente o cuando carece totalmente de fundamentación en la parte motiva. Cabe precisar que los criterios utilizados para la adecuación de la sentencia, tanto de redacción como de argumentación, no configuran violación al debido proceso. Al respecto, señaló la Corte que: ‘El estilo de las sentencias en cuanto puedan ser más o menos extensas en el desarrollo de la argumentación no incide en nada para una presunta nulidad. Además, en la tutela, la confrontación es entre hechos y la viabilidad de la prosperidad de la acción y nunca respecto al formalismo de la solicitud como si se tratara de una demanda de carácter civil’.
(iv) Cuando en la parte resolutiva se profieran órdenes a particulares que no fueron vinculados al proceso y que no tuvieron la oportunidad procesal para intervenir en su defensa.
(v) Cuando la Sala de Revisión desconoce la existencia de la cosa juzgada constitucional respecto de cierto asunto, caso en el cual lo que se presenta de parte de ésta es una extralimitación en el ejercicio de las competencias que le son atribuidas por la Constitución y la ley.”
[vi] Adicionalmente, la Corte ha reconocido que de manera excepcional puede suceder que la omisión del examen de ciertos argumentos y pretensiones de la demanda, o de defensas propuestas por la parte accionada, llegue a configurar violación al debido proceso, “si de haber sido analizados esos puntos se hubiese llegado a una decisión o trámite distintos, o si por la importancia que revestía en términos constitucionales para la protección de derechos fundamentales, su estudio no podía dejarse de lado por la respectiva Sala” [8][15].[16]
Aunque la Sala Plena comparte la anterior enumeración, con fundamento en lo señalado en Auto 223 de 2006[17] a las anteriores suma otra causal de nulidad que se configura:
vii) “Cuando de manera arbitraria, se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión.”[18]
Es decir, a diferencia de lo señalado bajo la última causal de la lista enunciada por el Auto 020 de 2017, para intentar la anulación de una sentencia de la Corte Constitucional no sería necesario que el asunto cuya relevancia constitucional se hubiera dejado de analizar por la Corte hubiera sido previamente advertido por las partes en el curso del proceso de tutela. Es así como, aunque no cualquier asunto tiene el vigor de determinar el rumbo de un fallo de la Corte, si lo llegare a tener por razones de relevancia constitucional, éste no podría ser ignorado por la Corporación, quien tendría incluso el deber oficioso de advertirlo y estudiarlo.[19]
Conforme a lo anterior, serían siete (7) las situaciones que, en este momento, identifica la Corte como constitutivas de violaciones al debido proceso susceptibles de fundamentar la nulidad de una sentencia dictada por ella misma.
9. Análisis del caso concreto
9.1. El cumplimiento del requisito de temporalidad
Conforme se señaló bajo el numeral 7.1 de esta providencia, la oportunidad para alegar la nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional vence al finalizar el tercer día luego de notificada dicha sentencia.
En el presente caso tenemos que la comunicación de la sentencia SU-310/17 al Ministerio de Hacienda la efectuó la Secretaría de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia mediante Oficio OSSCL No. 43824 del 28 de septiembre de 2017 enviado por Servicios Postales Nacionales S.A. en esa misma fecha. A su vez, el escrito mediante el cual se solicita la nulidad por parte de dicho Ministerio data del 20 de septiembre de 2017, varios días antes inclusive de la comunicación del 28 de septiembre de ese mismo año. De lo anterior se deduce el cumplimiento de este requisito de temporalidad por parte del referido ministerio mediante la figura de la notificación por conducta concluyente[20]; todo ello sin perjuicio de que en su escrito el Ministerio de Hacienda sostenga que la notificación de la referida sentencia habría ocurrido desde el 15 de septiembre de 2017: situación esta última en la que, de todos modos, se habría cumplido con dicho requisito de temporalidad.
Por otra parte el 22 de septiembre de 2017 Colpensiones presentó escrito solicitando la nulidad de la sentencia SU-310/17. Tal fecha de radicación permite concluir que en este caso también se cumplió con el requisito de temporalidad toda vez que en el Oficio S.523 de la Secretaría de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá se informa que la notificación de la sentencia a Colpensiones habría ocurrido tan sólo un día antes, el 21 de septiembre de ese año.
Respecto de la solicitud de nulidad efectuada por el Ministerio del Trabajo, la misma no será analizada en esta providencia puesto que no se cumplió con el requisito de temporalidad. Ciertamente, mientras que la notificación de la sentencia SU-310/17 fue efectuada mediante Oficio OSSCL No. 43799 del 28 de septiembre de 2017, enviado por Servicios Postales Nacionales S.A. en esa misma fecha o por la misma sala de la Corte Suprema de Justicia mediante correo electrónico el 02 de octubre de 2017, el escrito del Ministerio del Trabajo sólo fue presentado hasta el 13 de octubre de 2017, mucho después de los tres (3) días que la jurisprudencia prevé para que se presente en oportunidad la solicitud de nulidad del caso.
Finalmente, no es necesario analizar el cumplimiento del requisito de temporalidad respecto de la ANDJE toda vez que, por disposición legal, la referida agencia está expresamente facultada para intervenir “en cualquier estado del proceso” en aquellos “asuntos donde sea parte una entidad pública o donde se considere necesario defender los intereses patrimoniales del Estado”[21].
9.2. Legitimación en la causa
Para la Sala es claro que solo dos de los tres intervinientes cumplieron con el requisito de temporalidad; esto es, Colpensiones y la ANDJE. Por ende, sólo tales entidades tienen legitimación en la causa para solicitar la nulidad de la sentencia SU-310/17.
En lo que respecta a Colpensiones, tal legitimación en la causa surge de bulto. En efecto, al asumir tal entidad la condición de parte pasiva afectada negativamente y de manera directa por el numeral Tercero de la parte resolutiva de la sentencia sub judice, el interés sustancial para solicitar la nulidad de dicha sentencia se encuentra plenamente demostrado.
En tratándose del Ministerio de Hacienda, a pesar de no haber sido parte dentro del proceso que culminó con la expedición de la sentencia SU-310/17, sumado a que su intervención dentro del mismo fue extemporánea, se trataría de un tercero con interés sustancial en la nulidad de una sentencia que le afectó directamente. De hecho, el numeral Cuarto de la parte resolutiva de la providencia atacada ubica al Ministerio de Hacienda en la condición de corresponsable, junto al Ministerio del Trabajo, de “(tomar) las medidas adecuadas y necesarias para asegurar que (Colpensiones), cuente con la capacidad financiera necesaria para asumir los costos derivados de la protección efectiva de los derechos fundamentales analizados en (la sentencia)”. No obstante lo anterior, debido a que la intervención de la representante de este ministerio dentro del proceso que dio lugar a la providencia cuya anulación se solicita sólo vino a ocurrir luego de expirado el término de intervención ciudadana, cuando el proyecto de fallo ya se había registrado ante la Secretaría de esta Corporación, su solicitud devino en extemporánea[22], lo que despoja a dicho ministerio de legitimación en la causa para solicitar la nulidad de la sentencia SU-310/97.
Por último, en lo que trata de la ANDJE, la legitimidad de su interés en el resultado del proceso y legitimación en la causa para solicitar la nulidad de la sentencia es de orden legal. Ciertamente, es la ley misma –por medio del artículo 610 del Código General del Proceso –la que legitima a la ANDJE para intervenir en “asuntos donde sea parte una entidad pública o donde se considere necesario defender los intereses patrimoniales del Estado”; situación ésta última que evidentemente se configura en el presente caso, en donde la orden impartida por la Corte tiene, sin lugar a dudas, un contenido económico relevante con cargo al fisco nacional.
9.3. Carga argumentativa
Adentrándonos finalmente en el análisis en los argumentos sustanciales presentados por los intervinientes que cumplieron con los requisitos de temporalidad y de legitimación en la causa, la Sala Plena desde ya advierte la vocación de prosperidad de dichas solicitudes por las siguientes razones:
9.3.1. No se abordó el estudio del Acto Legislativo 01 de 2005
Como lo advirtieron los intervinientes, en la SU-310/17 la Corte se abstuvo de analizar normas constitucionales de alta relevancia constitucional y directamente relacionadas con la controversia de tutela. Concretamente, al desatar la litis, la Corte omitió referirse a todas aquellas modificaciones que sufrió el artículo 48 de la Carta Política con ocasión del Acto Legislativo 01 de 2005.
Con el Acto Legislativo 01 de 2005, el legislativo pretendió dar remedio a diversas dificultades que amenazaban la viabilidad del sistema de seguridad social, particularmente en su segmento pensional. En efecto, como ya lo advirtió la jurisprudencia al estudiar las finalidades de la referida reforma legislativa:
“3.4.2.1. Como se indicó en la sentencia C-258 de 2013, para la fecha de promulgación del Acto Legislativo 1 de 2005, “Colombia tenía el cuarto pasivo pensional más alto del mundo con un 170 % del Producto Interno Bruto (PIB) con un nivel de cobertura muy bajo que correspondía al 23% de las personas mayores de 60 años. Del mismo modo, la reforma legislativa se justificaba ya que las cifras macroeconómicas indicaban que en Colombia el número de afiliados era de 11.5 millones de personas, de los cuales solamente eran cotizantes activos 5,2 millones, frente a una población económicamente activa de 20,5 millones de personas. Estas cifras daban lugar a que el número de pensionados en Colombia alcanzara solo a un millón de personas, frente a cuatro millones de personas en edad de jubilación”.
La exposición de motivos del proyecto de acto legislativo, explica las razones que justificaban la necesidad imperiosa de llevar a cabo una reforma constitucional que sentara unas nuevas reglas en materia del régimen de pensiones. En ella se puede advertir que el principal objetivo de la reforma de 2005 fue homogeneizar los requisitos y beneficios pensionales en aras de lograr una mayor equidad y sostenibilidad en el sistema. Esta finalidad se buscó de la siguiente manera[23]: “(i) la eliminación de los regímenes especiales; (ii) la anticipación de la finalización del régimen de transición reglamentado en la Ley 100 de 1993 -acortó su finalización del 2014 al 2010, salvo en la hipótesis de personas que tenían cotizadas al menos 750 semanas a la entrada en vigencia de la reforma-; eliminación de la mesada 14; y (iii) el establecimiento de la regla para las personas que no estuvieran cobijadas por el régimen de transición, de que las semanas cotizadas necesarias para pensionarse irían en un incremento constante, estableciéndose 1.200 semanas para el 2011, 1.225 para el 2012, 1.250 para el 2013, 1.275 en 2014 y de 2015 en adelante, 1.300 semanas o lo equivalente a 26 años.”
3.4.2.2 Debe tenerse en consideración que el principal objetivo de la reforma de 2005 fue homogeneizar los requisitos y beneficios pensionales en aras de lograr una mayor equidad y sostenibilidad en el sistema.
De igual manera, se establecen presupuestos básicos para el funcionamiento del sistema general de pensiones, entre los que se encuentran: (i) la garantía de sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, es decir, las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este Acto Legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas; (ii) cumplimiento de los requisitos legales para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones; (iii) unificación de requisitos y beneficios pensionales. Todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido, (iv) imposibilidad de hacer pactos o convenciones colectivas con beneficios pensionales superiores. A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones, (v) liquidación sobre los factores efectivamente cotizados. En relación con la liquidación de las pensiones, el Acto Legislativo dispuso que sólo se tendrán en cuenta para determinar la base de liquidación, los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones y (vi) Límite en el valor de las pensiones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. El artículo 48 también señala, de forma tajante en el parágrafo 10, que a partir del 31 de julio de 2010 no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.
Finalmente, es importante resaltar que la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones fue una preocupación transversal a la reforma. Ella motivó la unificación de las reglas y la eliminación de beneficios desproporcionados. El establecimiento expreso de que el Estado debe garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional y de que las leyes futuras deben guiarse por este criterio, además buscó prevenir la práctica de creación de beneficios pensionales desproporcionados con cargo a los aportes de las generaciones venideras.
Ese criterio –del que ya se venía hablando desde antes de la reforma constitucional-, en conjunto con principios constitucionales de la seguridad social como la universalidad y la solidaridad, ha entendido la Corte, justifica importantes medidas tales como la obligatoriedad de la afiliación al Sistema General de Pensiones[24], la limitación temporal del régimen de transición y la posibilidad de variar algunas de las reglas aplicables a sus beneficiarios[25], y el establecimiento de requisitos estrictos para el retorno al régimen de prima media en el caso de personas próximas a reunir los requisitos para pensionarse[26].”[27]
No obstante lo anterior, como se explicó atrás en el numeral 1.3., la ratio decidendi de la SU-310/17 estuvo exclusivamente determinada por la aplicación del principio in dubio pro operario, sin que se llegara siquiera a contrastar tal fuente jurídica con el resto del texto constitucional aplicable; situación que permite vislumbrar desde ahora la prosperidad de los cargos de anulación.
Es decir, si bien la aplicación el principio in dubio pro operario utilizado por la sentencia SU-310/17 para acoger las pretensiones de los accionantes podría ser un criterio válido para dirimir otra clase de litigios laborales[28], en tratándose de pretensiones que atañen directamente al sistema de seguridad social en su rubro pensional, la aplicación de tal principio no podía pasar por alto el análisis relativo a su eventual compaginación con contenido el artículo 48 Superior tal y como éste quedó luego de expedido el Acto Legislativo 01 de 2005. Lo anterior, entre otras razones, por el simple deber jurídico de propender por una interpretación integradora y sistemática[29] del ordenamiento jurídico[30].
En el sentido atrás expuesto, si bien es cierto que el principio in dubio pro operario (favorabilidad en sentido amplio[31]) posee rango constitucional por cuenta de su incorporación en el artículo 53 Superior[32], también lo es que, como se afirmó en la propia SU-310 de 2017, “la “duda” que da lugar a la aplicación de los principios de favorabilidad e in dubio pro operario, debe estar revestida de seriedad y objetividad “(…) pues no sería dable que ante una posición jurídicamente débil, deba ceder la más sólida bajo el argumento que la primera es la más favorable al trabajador”(46)[33].” Es decir, por redundante que parezca, requisito sine qua non para la aplicación del principio in dubio pro operario es la existencia de una duda en la interpretación de las fuentes formales del derecho; duda cuya solución requiere de, por lo menos, dos opciones hermenéuticas que, “por un lado deben encuadrar en el marco semántico de las disposiciones de las fuentes formales, y de otro, deben estar en consonancia con las disposiciones de la Constitución. Sólo serán admisibles como razonables, aquellas interpretaciones de las fuentes formales, que además de encuadrarse en el marco de las disposiciones normativas respectivas, también se correspondan con la interpretación autorizada de las normas constitucionales”[34]. Más genéricamente, la libertad interpretativa de una determinada norma jurídica, por constitucional que sea, puede ser amplia pero debe guardar armonía con su propio contexto jurídico y con el marco constitucional.
No obstante lo anterior, se reitera, en la sentencia sub judice la Corte omitió confrontar el principio in dubio pro operario con una serie de disposiciones que, más allá de tener el mismo rango constitucional de dicho principio, eran especiales al sistema de seguridad social, particularmente en su elemento pensional; cuestión que, al menos en principio, debió suscitar algún tipo de pugna normativa cuya solución podía encontrarse mediante la aplicación de las reglas del sistema hermenéutico que contempla el numeral 1 el artículo 5º de la Ley 57 de 1887[35].
Más concretamente pero sólo en vía de ejemplo, al darle solución a la controversia constitucional del caso con base en la aplicación del principio in dubio pro operario, pero omitir cualquier análisis de la reforma que desarrolló el Acto Legislativo 01 de 2005, la sentencia SU-310/17 prescindió de confrontar dicho principio con: i) el inciso primero del artículo 48 Superior, relativo al aseguramiento de la sostenibilidad financiera del sistema pensional; ii) con el inciso quinto ibídem, que refiere a la concordancia de los beneficios pensionales con las leyes del sistema general de pensiones; y/o iii) con el inciso sexto del mismo artículo 48 Superior, que establece una relación de proporcionalidad entre la liquidación pensional y los factores sobre los cuales cada persona hubiera cotizado al sistema: cotejo que, para todos los ejemplos citados, cuando menos era necesario a fin de despejar dudas sobre, bien la legítima prevalencia del mentado principio, o bien su adecuado acoplamiento con el resto del ordenamiento constitucional.
En suma, dado que el objeto de esta providencia no es el de analizar la hermenéutica adecuada para la solución de la controversia constitucional de fondo - lo cual será del caso estudiar en la sentencia de reemplazo que se surta con posterioridad a que la presente providencia adquiera firmeza – en este momento la Corte se limita a verificar la ocurrencia de la causal que acontece “Cuando de manera arbitraria, se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión.”
Cabe reiterar que mediante la presente providencia la Sala no hace juicio alguno sobre el sentido que habría tenido el fallo de la sentencia sub judice si, en su momento, la Corte hubiera contrastado el principio in dubio pro operario consagrado en el artículo 53 de la Carta Política con las disposiciones que adicionaron el artículo 48 Superior con ocasión del Acto Legislativo 01 de 2005. Hacer tal juicio en la presente providencia sería prematuro pues hacer tal análisis le corresponde a la Sala Plena al momento de estudiar la sentencia de reemplazo de la sentencia que mediante el presente auto se anula.
9.3.2. No se analizaron los argumentos de Colpensiones dentro del trámite de la revisión
Sin perjuicio de lo atrás expuesto, no sobra reiterar que la omisión en el estudio del Acto Legislativo 01 de 2005 por parte de la sentencia SU-310/17 fue una cuestión alegada por Colpensiones de manera clara y precisa dentro del trámite previo al fallo, sin que en dicha sentencia la Corte procediera siquiera a detenerse sobre el particular; situación que también atenta contra el debido proceso de Colpensiones pues, como ya se ha explicado, de haber analizado tales cuestiones que le fueron expresamente puestas de presente a la Corte, bien podría haberse llegado a una decisión distinta o, por lo menos, se habría satisfecho el derecho de tales entidades a que sus argumentos fueran tenidos en cuenta.
La Corte considera que la anterior situación igualmente ocurrió respecto de cada uno de los demás argumentos esgrimidos por la interviniente legitimada dentro del trámite de revisión. En efecto, además de lo expuesto en el párrafo anterior, en la sentencia SU-310/17 la Corte ignoró cualquier reflexión en torno a: i) la incorporación de los incrementos contemplados en los artículos 21 y 22 del Acuerdo 049/90, aprobado por el Decreto 758/90, como elementos integrales de la pensión de vejez; ii) si los incrementos contemplados por los mentados artículos 21 y 22 del Acuerdo 049/90, formaban parte o no del Régimen de Transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; iii) la justificación de efectos ultractivos de los mentados artículos 21 y 22 del referido Acuerdo 049/90; iv) el desconocimiento del precedente constitucional fijado en las sentencias aludidas por los intervinientes dentro del trámite del proceso; y v) la armonización de la sentencia que expida la Corte Constitucional al resolver la litis con los efectos de la sentencia que llegara a expedir el Consejo de Estado cuando resuelva sobre la constitucionalidad de los artículos 21 y 22 del Acuerdo 049/90.
Reiterando que mediante esta providencia la Corte no hace juicio alguno sobre el sentido del fallo que incorporará la sentencia de reemplazo a la que ahora se anula, cabe señalar que mediante sentencia del pasado 16 de noviembre de 2017 –más de seis meses luego de proferida la sentencia SU-310/17- la Sección Segunda Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[36] denegó la nulidad de los artículos 21 y 22 del Acuerdo 049 de 1990 aprobado por medio del Decreto No. 758 de 1990 y negó su desaparición del ordenamiento jurídico con la expedición de la Ley 100/93. Mediante dicha providencia el Consejo de Estado precisó que “a quienes les asiste el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación o de invalidez a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993, es decir a quienes son beneficiarios de la misma, no tienen derecho a los incrementos de que trata el Acuerdo 049 de 1990 (…)”(La subraya corresponde al texto original), situación que eventualmente será del caso analizar al momento de estudiar la procedibilidad de la solicitud de amparo para cada uno de los accionantes que se beneficiaron de lo dispuesto en la sentencia SU-310/17.
III. DECISIÓN
La sentencia SU-310 de 2017 de la Corte Constitucional viola el debido proceso por: i) haber fundado su decisión en aplicación del principio in dubio pro operario sin haber analizado su compaginación con el artículo 48 de la Constitución Política, tal como el mismo quedó luego de proferido el Acto Legislativo 01 de 2005; y ii) haber omitido de su análisis los argumentos presentados por Colpensiones dentro del trámite de revisión de tutela de los expedientes acumulados para el efecto.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- DECLARAR LA NULIDAD de la Sentencia SU-310 de 2007, solicitada por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
SEGUNDO.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente al despacho del Magistrado sustanciador del presente asunto, para que proyecte la nueva sentencia, que deberá ser adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
TERCERO: Por Secretaría General de la Corte Constitucional, vincular como tercero interesado en este proceso al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que exprese lo que tenga a bien dentro del trámite de expedición de la sentencia de reemplazo.
CUARTO: por Secretaría General de la Corte Constitucional, solicitar a los jueces de instancia remitir a esta Corporación los expedientes T-5.647.925, T-5.725.986, T-5.755.285, T-5.766.246, T-5.840.729, T-5.841.624, T-5.844.421, T-5.856.779, T- 5.856.793 y T-5.870.489, con el fin de emitir la sentencia de reemplazo.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
AL AUTO 320/18
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte me permito expresar las razones que me llevan a apartarme de la decisión adoptada por la mayoría en el Auto n.º 320 del 23 de mayo de 2018 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), a través de la cual la Corte declaró la nulidad de la sentencia SU-310 de 2017 al considerar que en este fallo no se había tenido en cuenta un asunto de “alta” relevancia constitucional.
La Sala al decidir la solicitud de la nulidad de dicha sentencia de unificación concluyó que solo se analizó el principio pro operario y se pasó por alto el análisis de normas constitucionales como el Acto Legislativo 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de la Constitución en el sentido de introducir la sostenibilidad financiera como criterio en materia pensional; figura que para la mayoría debieron contrastarse.
La sentencia SU-310 de 2017 amparó los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital de los accionantes. Tuvo como objeto de estudio la prescriptibilidad del beneficio regulado en el artículo 21 del Acuerdo 040 de 1990 considerando las dos posibles interpretaciones que se pueden dar a dicha disposición, pues mientras i) algunos han considerado que el hecho de que los incrementos pensionales no formen parte integrante de la pensión implica que no gocen de los atributos del derecho pensional, entre ellos, la imprescriptibilidad; (ii) otros han argumentado que al subsistir el derecho mientras perduren las causas que le dieron origen este es imprescriptible, lo cual se refuerza con el principio de favorabilidad en materia laboral.
Frente a esta bivalencia el citado fallo concluyó que la interpretación que resulta más acorde a la Constitución por ser favorable a los intereses de los trabajadores pensionados es aquella según la cual los incrementos pensionales de que trata el artículo 22 del Acuerdo 049 de 1990 no prescriben con el paso del tiempo. Sobre todo si se tiene en cuenta que los incrementos pensionales en mención están encaminados a garantizar una vida digna y el mínimo vital de los integrantes de un núcleo familiar, luego, es la interpretación que de mejor manera responde a los principios de favorabilidad e in dubio pro operario. Además se resaltó que los incrementos pensionales están encaminados a garantizar una vida digna y el mínimo vital de los integrantes de un núcleo familiar.
Como se puede apreciar, en la SU-310 de 2017, el objetivo era la consolidación de una línea jurisprudencial sobre la prescriptibilidad de un beneficio de carácter pensional, luego, ninguna de las precisas causales de nulidad serían aplicables comoquiera que: (i) no se adoptó una postura nueva, sino que se unificó una de las existentes, (ii) se acogió por la mayoría necesaria; (iii) la parte motiva coincide con la resolución de los casos; (iv) no se emitieron órdenes de particulares; y (v) no existía cosa juzgada constitucional, comoquiera que no se había expedido una decisión que fuera vinculante en tal grado.
En ese orden, cualquier discusión que tienda a desestimar el ámbito de estudio delimitado en la sentencia convierte la solicitud en un nuevo recurso encaminado no al restablecimiento de un vicio del fallo sino a la modificación del mismo en aquello que las partes no están de acuerdo o les resulta inconveniente.
De acuerdo con dicho contexto se advierte que la sentencia cuya nulidad se declaró por la mayoría previó lo necesario sobre el tópico financiero al cual ahora se le adjudicó una “alta” relevancia y aunque no contiene amplios desarrollos argumentativos o mayores elucubraciones, no significa que dicho tema no se hubiera tenido en cuenta ni se hubiera valorado por el juez constitucional.
Justamente en aplicación de las competencias establecidas en el artículo 48 de la Constitución, en consonancia con el artículo 334, ejusdem, dispuso que los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y del Trabajo tomaran las medidas adecuadas y necesarias para asegurar que la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, contara con la capacidad financiera necesaria para asumir los costos derivados de la protección efectiva de los derechos fundamentales analizados en la sentencia.[37]
En complemento de lo anterior, estableció como directriz que dichas entidades identificaran los impactos reales que puedan poner en riesgo la inclusión de los derechos fundamentales analizados en el fallo y, en caso de que se materializara tal riesgo, se tomaran las medidas para proveer a Colpensiones de las herramientas necesarias para que pudiera cumplir con la orden proferida.
Esa determinación no solo cumplió el objetivo de absolver las dudas entorno de la viabilidad económica de las órdenes impartidas, sino que atendió a los mandatos constitucionales aludidos, los cuales no le imponen al juez de tutela el criterio de sostenibilidad financiera como objeto de estudio exclusivo y preponderante cuando se debe definir la efectividad de los derechos fundamentales (Art. 2 de la Constitución), dado que en materia de seguridad social, además del principio de eficiencia, se prevén los principios de solidaridad y universalidad (Art. 48 de la Constitución).
Así las cosas, plantear como causal de nulidad que no se haya aplicado dicho parámetro desconoce el contenido del fallo y la solución en él contenida con lo cual se facilita la apertura de una nueva discusión en la cual se invierta la preeminencia de los derechos fundamentales sobre parámetros de orden financiero so pena de contrariar el contenido del artículo 5° de la Constitución que contempla la primacía de los derechos inalienables de la persona, en consonancia con el criterio de interpretación constitucional consagrado en el parágrafo del artículo 334 ejusdem, según el cual si bien la sostenibilidad fiscal es un parámetro orientador de las ramas y órganos del poder público bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.
Sobre este último principio debe tenerse en cuenta que la Corte, en sentencia C-288 de 2012, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 03 de 2011 hubo de darle relevancia al condicionamiento previsto en la norma, la cual sugiere que “existe una relación de dependencia jerárquica entre la consecución de los fines propios del gasto público social y la aplicación del marco de SF en la intervención del Estado en la economía. Quiere esto decir que en caso de conflicto entre la aplicación del criterio de la sostenibilidad fiscal y la consecución de los fines estatales prioritarios, propios del gasto público social, deberán preferirse, en cualquier circunstancia, los segundos. ” (Resaltado fuera del texto original).
Estas directrices fueron reiteradas en la sentencia C-753 de 2013, en la cual este Tribunal manifestó sobre la naturaleza de la sostenibilidad fiscal que “no es ni un derecho, ni un principio constitucional, ni representa un fin esencial del Estado. Tampoco persigue fines autónomos, ni establece mandatos particulares, por lo cual se define como un criterio que orienta a las autoridades de las diferentes ramas del poder para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado. Por lo anterior, no puede sobreponerse a la efectiva garantía de los derechos consagrados en la Constitución ni contradecir el núcleo dogmático de la misma”. (Resaltado fuera del texto original).
De acuerdo con esos postulados se concluye que la Constitución no es neutra frente a la tensión entre la sostenibilidad financiera y/o la sostenibilidad fiscal y la protección de los derechos fundamentales, sino que establece la necesidad de que el juez tenga en cuenta la primacía y prevalencia de los derechos fundamentales a la hora de realizar la respectiva ponderación.
De otro lado, la decisión de la cual me aparto pareciera redefinir la causal que de nulidad que se configura cuando de manera arbitraria, se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión, comoquiera que introdujo una especie de gradación de dicha importancia al considerar que el principio de sostenibilidad financiera es un asunto de “alta” relevancia, con lo cual no solo se innova en el estudio de la causal, sino que desestabiliza la seguridad jurídica cuando se establece una preponderancia de este parámetro sobre los criterios de interpretación constitucional mencionados –primacía y prevalencia de los derechos fundamentales-.
Finalmente, no se logró acreditar que dicho criterio revistiera el grado –“alta”- de relevancia constitucional admitido por la mayoría, como tampoco su trascendencia en el sentido de la decisión. Lo anterior si se tiene en cuenta que el asunto fue despachado a favor de los derechos fundamentales, como lo ordena la Constitución y los tratados de derechos humanos[38], además de ordenar que se materialice el deber del ejecutivo de garantizar la capacidad financiera de la entidad encargada del cumplimiento del fallo.
Así, es evidente que un debate sobre el parámetro de sostenibilidad financiera no cumpliría la utilidad práctica que exige la causal en la cual se enmarca la omisión arbitraria de análisis de asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos trascendentales para el sentido de la decisión, porque haciendo una proyección de su aplicación en los casos concretos tendría que concluirse que el mismo no variaría la conclusión a la cual se llegó en la sentencia SU-310 de 2017, la cual no solo aplica los mandatos superiores sino también lo que definió la Corte al examinar la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2005 -Sentencia C-258 de 2013-:
“En este caso, se han demostrado las claras restricciones que en materia de cobertura, universalidad, eficiencia y solidaridad padece nuestro actual sistema de seguridad social en pensiones. En este orden de ideas, una decisión exclusivamente dirigida a promover el ahorro fiscal para reducir el déficit no se compadece con las obligaciones estatales en materia de garantía efectiva del derecho a la seguridad social de todos los habitantes del país”. (Resaltado fuera del texto original).
En otra oportunidad, la Corte concluyó que: “los criterios de sostenibilidad representan instrumentos financieros que sirven de herramienta en los escenarios de planeación y ordenación del gasto público, ámbitos reservados por la Constitución a los órganos ejecutivo y legislativo. En el escenario de la actividad judicial de las Altas Cortes, (i) el criterio de sostenibilidad no resulta aplicable en la decisión de juicios concretos como por ejemplo los contenciosos desarrollados en la jurisdicción ordinaria o en el escenario de revisión de tutela; (…)”[39]
En ese orden, la sentencia SU-310 de 2017 observó los parámetros de resolución que la Constitución y la jurisprudencia han establecido frente a tensiones entre los derechos fundamentales y tópicos financieros y, en consecuencia, no era dable permitir un nuevo escenario de discusión sobre asuntos solucionados en el fallo, cuyo reexamen no podría generar conclusiones diferentes a las expuestas.
En estos términos, dejo consignado mi salvamento de voto.
Fecha ut supra,
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
AL AUTO 320/18
Referencia: Solicitud de nulidad de la Sentencia SU-310 de 2017, expediente T-5.647.921 AC.
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento a continuación las razones que me conducen a salvar mi voto a la decisión adoptada por la Sala Plena en sesión del 23 de mayo de 2018, que por votación mayoritaria profirió el Auto 320 de 2018, de la misma fecha.
La providencia de la que me aparto resolvió, entre otros, lo siguiente: i) DECLARAR LA NULIDAD de la Sentencia SU-310 de 2017, solicitada por la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES; ii) REMITIR el expediente al despacho del Magistrado sustanciador de ese asunto; y iii) VINCULAR como tercero interesado en el proceso al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que exprese lo que tenga a bien dentro del trámite de expedición de la sentencia de reemplazo.
La Sentencia SU-310 de 2017 unificó la posición jurisprudencial sobre la imprescriptibilidad del incremento pensional de 14% en relación con el cónyuge, compañero o compañera permanente a cargo, previsto en los artículos 21 y 22 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, con fundamento en la aplicación del principio de in dubio pro operario. En tal sentido, concedió el amparo solicitado, sustentado en que:
“Una autoridad judicial o administrativa vulnera el derecho al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital de un pensionado, por desconocer directamente la Constitución Política, al considerar que un derecho pensional como los incrementos por persona a cargo, se pierde por completo a los tres años de no ser reclamado, en lugar de considerar que se perdieron sólo las mesadas no reclamadas, como se sigue de la interpretación más favorable al trabajador (in dubio pro operario).”
Las líneas argumentativas del Auto 320 de 2018, fueron las siguientes: i) la nulidad de las sentencias proferidas por la Corte; ii) los requisitos formales que deben cumplir las solicitudes de nulidad y la configuración de las causales de violación del debido proceso; iii) el estudio de los cargos de nulidad alegados en el caso concreto.
En este salvamento de voto me aparto de la argumentación y de la decisión contenida en la providencia adoptada por la mayoría, en el sentido de que la solicitud de nulidad debió rechazarse o en su defecto negarse, por incumplimiento de los requisitos generales de procedencia y de los presupuestos materiales que dan lugar a una declaración de anulación. A continuación presento las razones que fundan mi disenso.
I. Discrepancias con la acreditación de los presupuestos generales de procedencia de las solicitudes de nulidad
1. La Sala Plena de la Corte profirió la Sentencia SU-310 de 2017 mediante la cual: i) fijó la postura jurisprudencial de la imprescriptibilidad del incremento pensional del 14% en relación con el cónyuge, compañero o compañera permanente, conforme al Decreto 758 de 1990; y, ii) concedió el amparo solicitado por los accionantes.
2. Contra esta decisión fueron presentadas solicitudes de nulidad por los Ministerios de Hacienda y del Trabajo y la Administradora Colombiana de Pensiones-en adelante COLPENSIONES-, respectivamente. Por su parte, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado-en adelante ANDJE-, coadyuvó la nulidad formulada por COLPENSIONES, principalmente porque la Corte, presuntamente eludió pronunciarse sobre los argumentos presentados por esa entidad y el Ministerio de Hacienda.
3. El Auto 320 de 2018, resolvió las peticiones de nulidad contra la mencionada providencia. En tal sentido, consideró que las solicitudes presentadas por los Ministerios de Hacienda y del Trabajo, no acreditaron el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia, particularmente los de oportunidad y de legitimación en la causa por activa.
No obstante, estableció que la nulidad formulada por COLPENSIONES y la coadyuvancia de la ANDJE, superaron los requisitos generales de procedencia, por lo que procedía su análisis de fondo, el cual culminó con la anulación de la Sentencia SU-310 de 2017.
4. En este salvamento de voto, discrepo de la posición mayoritaria que avaló la procedencia general tanto de la solicitud de nulidad formulada por COLPENSIONES, como de la coadyuvancia a la misma presentada por la ANDJE, con fundamento en los siguientes argumentos:
Fijación de las subreglas de análisis de procedencia general de la nulidad contra sentencias de revisión proferidas por la Sala Plena
5. La posición mayoritaria, con base en el Auto 244 de 2012[40], estableció una subregla jurisprudencial transversal a toda la providencia y que se refiere a la denominación “Sala Plena de Revisión” cuando se presentan solicitudes de nulidad contra sentencias de unificación.
6. No estoy de acuerdo con la mencionada denominación porque: i) el Auto 244 de 2012 no hace la distinción entre Salas de Revisión y Sala Plena de Revisión. En efecto, en esa oportunidad la Corte estudió la nulidad parcial de la Sentencia SU-917 de 2010, porque presuntamente desconoció el precedente jurisprudencial. Por tal razón, advirtió que era el primer pronunciamiento que esta Corporación realizaba dentro del trámite de nulidad contra una sentencia de unificación. De esta manera, explicó las dinámicas de las Salas de Revisión y de la Sala Plena, y concluyó que el vicio de las primeras se sustentaba en la falta de competencia, mientras que en la segunda, la censura se fundamentaba en la violación del debido proceso y de los principios de buena fe, seguridad jurídica e igualdad. Bajo esa perspectiva, la denominación de Sala Plena de Revisión no tiene respaldo en la jurisprudencia de este Tribunal.
Adicionalmente, ii) es un concepto que confunde las competencias de las Salas de Revisión con las de la Sala Plena, las cuales están definidas en la Constitución y en la ley y genera la flexibilización del cumplimiento de los presupuestos generales y de procedencia específica de las solicitudes de nulidad contra sentencias de unificación.
7. En ese entendido, considero que la solicitud de nulidad contra una providencia de unificación proferida por la Sala Plena de la Corte, debe acreditar una exigente y calificada carga argumentativa, principalmente porque goza de “estabilidad superlativa”[41] derivada de la seguridad jurídica, la eficacia y la supremacía del Texto superior[42]. De igual manera, el escenario de debate y adopción de la respectiva decisión por la totalidad de los magistrados que integran la Corporación y su valor en la consolidación de líneas jurisprudenciales en torno a la definición de los contenidos de los derechos fundamentales, justifican la mayor exigencia en términos demostrativos de la operancia de las causales invocadas en las peticiones de nulidad contra este tipo de providencias.
La solicitud de nulidad presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones-COLPENSIONES
8. El 22 de septiembre de 2017, COLPENSIONES radicó ante la Secretaría General de la Corte, un documento en el que solicitó la nulidad de la Sentencia SU-310 de 2017, porque, según el peticionario, la Corte dejó de analizar asuntos que, dentro del trámite de revisión, fueron expuestos por el Ministerio de Hacienda y por esa misma entidad, referidos a:
“a) La prohibición expresa contenida en el Acto Legislativo 01 de 2015 respecto al pago de beneficios como los autorizados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-310 de 2017, b) la derogatoria de los incrementos pensionales a través de la Ley 100 de 1993 y c) la sostenibilidad financiera del sistema pensional”.
De igual manera, esa entidad consideró que la providencia objeto de censura desconoció el precedente de la Corte sobre la garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones, particularmente las Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-210 de 2017.
9. La posición mayoritaria consideró que la solicitud de nulidad acreditó los presupuestos de oportunidad y legitimación en la causa por activa, por lo que emprendió el estudio de fondo de las acusaciones invocadas, sin verificar si cumplió con el requisito de carga argumentativa.
10. Considero que la censura formulada por COLPENSIONES contra la Sentencia SU-310 de 2017 no cumplió con el presupuesto general de procedencia relacionado con la carga argumentativa, por lo que la petición de nulidad debió rechazarse. Para sustentar esta afirmación, realizaré una breve reseña de la actuación procesal de la entidad en el trámite de las respectivas acciones de tutela tanto en sede de instancia como de revisión.
11. En este análisis me limitaré a exponer el alcance de las intervenciones de COLPENSIONES en cada uno de los expedientes analizados en la Sentencia SU-310 de 2017 y el momento procesal en que se presentaron:
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Expediente |
Intervención COLPENSIONES |
Etapa procesal |
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T-5.647.921 |
No contestó la acción de tutela durante en la oportunidad procesal dispuesta para tal fin. |
N.A |
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T-5.647.925 |
No contestó la acción de tutela durante en la oportunidad procesal dispuesta para tal fin. |
N.A |
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T-5.725.986 |
No contestó la acción de tutela durante en la oportunidad procesal dispuesta para tal fin. |
N.A. |
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Improcedencia de la acción de tutela por falta subsidiariedad y por tratarse de una prestación económica. |
Primera instancia. |
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T-5.766.246 |
Improcedencia por falta de subsidiariedad. |
Primera instancia. |
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T-5.840.729 |
Improcedencia por falta de subsidiariedad. |
Primera instancia. |
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T-5.841.624 |
Improcedente por falta de subsidiariedad. |
Primera instancia. |
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T-5.844.421 |
Improcedencia por falta de legitimación por pasiva. |
Primera instancia. |
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T-5.856.779 |
Improcedencia por falta de inmediatez y de subsidiariedad. |
Primera instancia. |
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T-5.856.779 |
No contestó porque lo hizo el ISS. En aquel momento alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva. |
Primera instancia. |
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T-5.870.489 |
Improcedencia por falta de subsidiariedad. |
Primera instancia. |
Lo anterior muestra que COLPENSIONES en 7 de 11 expedientes acumulados concurrió a las primeras instancias y su defensa consistió en alegar la improcedencia de la acción de tutela por falta de subsidiariedad, inmediatez, por falta de legitimación por pasiva o por tratarse de una prestación económica. Por su parte, en 3 de los procesos, omitió contestar la petición de amparo en la oportunidad dispuesta para tal fin. Solo en 1 de los expedientes, la contestación fue realizada por el extinto ISS, que en su momento alegó falta de legitimación en la causa por pasiva.
12. En sede de revisión, COLPENSIONES presentó, el 2 de noviembre de 2016, una intervención dirigida a los expedientes T-5.647.921 y T-5.647.925, sobre los que previamente no se había pronunciado en instancias, en la que expuso lo siguiente:
a. Los accionantes tienen la calidad de personas de especial protección constitucional, sin embargo, dicha condición no era suficiente para eludir el cumplimento del requisito de subsidiariedad.
b. Las decisiones objeto de reproche no desconocieron el precedente jurisprudencial, pues no había una posición unificada de la Corte.
c. Las providencias acusadas no se apartaron del precedente de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
13. El 21 de marzo de 2017, el Magistrado sustanciador registró el proyecto de fallo que fue puesto a consideración de la Sala Plena. En esa misma fecha, la Corte conoció una intervención de COLPENSIONES en los expedientes T-5.766.246 (ya se había pronunciado en instancia), T-5.841.624 (ya se había pronunciado en instancia), T-5.840.729 (ya se había pronunciado en instancia). T-5.755.285 (ya se había pronunciado en instancia), T-5.725.986 (no se había pronunciado en instancia), T-5.856.779 (se había pronunciado en instancia), T-5.856.793 (no se había pronunciado en instancia) y T-5.870.489 (se había pronunciado en instancia), en la cual manifestó que:
a. Los incrementos pensionales no formaban parte de la pensión de invalidez o de vejez.
b. Las sentencias atacadas no desconocieron el precedente porque no existía uniformidad en las posturas jurisprudenciales de las altas cortes respecto al carácter imprescriptible de los incrementos pensionales. Por tal razón, no había una regla clara y única que pudiera ser aplicada a los casos discutidos en sede de tutela.
c. Debía aplicarse la prescripción del incremento pensional, pues se trataba de un beneficio económico que no formaba parte de la pensión y su existencia dependía de que persistieran las causas que le dieron origen. En tal sentido, a dicha prestación no le eran predicables las características exclusivas de las pensiones de vejez o invalidez, reconocidas dentro del régimen de prima media con prestación definida.
d. El asunto objeto de debate carecía de relevancia constitucional, ya que los casos sometidos a revisión tenían naturaleza económica y no generaba afectación a los derechos fundamentales invocados. En los casos estudiados, los accionantes disfrutaban de una prestación económica que se pagaba mes a mes, lo que desvirtuaba la supuesta vulneración al mínimo vital y a la seguridad social.
e. Las decisiones reprochadas no incurrieron en violación directa de la Constitución, porque se profirieron con fundamento en el ordenamiento legal y Superior vigente.
f. El pago de incrementos pensionales vulneraba directamente la Constitución, en atención a la prohibición contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005, que no permitía el reconocimiento de prestaciones económicas o beneficios pensionales que no tuvieran respaldo en cotizaciones o aportes. La estimación financiera más conservadora en caso de que se llegaran a reconocer los incrementos pensionales, sería del orden de 3.2 billones de pesos.
g. La Sección Segunda del Consejo de Estado adelantaba el trámite de una acción de nulidad en contra de los artículos 21 y 22 del Decreto 758 de 1990, por lo que resultaba procedente que dicha Corporación en uso de sus competencias jurisdiccionales resolviera sobre la constitucionalidad de las mencionadas disposiciones.
h. El Estado debía destinar los recursos del sistema general de pensiones no solo a una población que ya es beneficiaria de una prestación económica, sino que, en virtud del principio de solidaridad, también debía atender aquella parte de la población que no tenía acceso a este tipo de garantías[43].
i. Finalmente, solicitó que previo a decidir de fondo la acción de tutela, se ordenara la vinculación del Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Procuraduría General de la Nación.
14. Conforme a lo expuesto, en mi concepto, la solicitud de nulidad no cumplió el requisito de carga argumentativa, al menos por las siguientes razones:
14.1. La peticionaria sustentó su defensa durante las etapas del trámite de tutela dispuesto para tal fin en la solicitud de improcedencia del amparo por falta de subsidiariedad, legitimación por pasiva, inmediatez, ausencia de relevancia constitucional y en ocasiones guardó silencio. En ese sentido, los asuntos cuyo análisis echó de menos la entidad, solamente fueron puestos en conocimiento de la Sala Plena el día en que el magistrado sustanciador de la época[44], registró el proyecto de sentencia para dar inicio al respectivo debate, mediante el cual la Corte resolvería en sede de revisión el asunto de la referencia.
Bajo esa perspectiva, si bien el trámite la acción de tutela se orienta bajo estrictos criterios de informalidad y de prevalencia del derecho sustancial[45], lo anterior no implica la posibilidad de que las partes y los intervinientes puedan abusar del diseño procesal descrito y generen, de manera arbitraria, las condiciones para una posterior solicitud de nulidad de la sentencia que sea adversa a sus intereses.
En otras palabras, COLPENSIONES contó con las oportunidades procesales para presentar con suficiencia la totalidad de argumentos que sustentaban la defensa de sus intereses judiciales, sin embargo, esperó hasta el epílogo de la sede de revisión, para presentar los reparos que posteriormente alegaría como inobservados por la Sala. Dicha actuación configura un abuso del derecho y desconoce el principio de lealtad procesal que rige el trámite de la acción de tutela.
14.2. El principal reparo de la entidad a la providencia censurada se sustentó en que la Corte no se pronunció sobre la intervención presentada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Bajo esa premisa, surge la pregunta de si COLPENSIONES puede agenciar los derechos procesales del citado Ministerio, es decir, si tiene legitimidad para invocar la nulidad de una sentencia de unificación de la Corte por la ausencia de estudio de los argumentos expuestos, de manera extemporánea por otra entidad.
14.3. Los argumentos que sustentan la censura presentada por COLPENSIONES se limitaron a enunciar los asuntos que no fueron resueltos por la Corte, sin asumir la carga de demostrar la trascendencia constitucional de los mismos y la supuesta elusión arbitraria de análisis por parte de esta Corporación, más aun, cuando en sede de revisión expuso que los asuntos carecían de relevancia superior, porque se trataba de temas de naturaleza económica.
15. En suma, la solicitud de nulidad formulada por COLPENSIONES, contrario a lo resuelto por la posición mayoritaria, debió rechazarse por la ausencia de acreditación del presupuesto general de procedencia de carga argumentativa, bajo el entendido de que: i) no expuso con suficiencia los argumentos que sustentaban su defensa en las oportunidades procesales dispuestas para tal fin, sino que el día del registro del proyecto de fallo, puso en conocimiento de la Corte los asuntos que posteriormente alegaría inobservados por la sentencia censurada; ii) basó su censura en la presunta elusión de análisis de argumentos expuestos de manera extemporánea por otra entidad; y, iii) no asumió la carga argumentativa para demostrar la vulneración del debido proceso, sino que se limitó a enunciar los supuestos asuntos inobservados por la Sala Plena. En tal sentido, la providencia de la que me aparto, emprendió el estudio de fondo de la petición mediante un ejercicio de revisión oficiosa de las causales meramente invocadas por la entidad, porque no fueron sustentadas en debida forma.
El escrito de coadyuvancia presentado por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado - ANDJE
Ausencia de análisis sobre la figura de la coadyuvancia en el trámite de nulidad de una sentencia de la Corte
16. La ANDJE, presentó escrito de coadyuvancia a la solicitud de nulidad de COLPENSIONES. Esa entidad censuró que la Corte no se hubiera pronunciado sobre los argumentos que el Ministerio de Hacienda y COLPENSIONES presentaron dentro del trámite de revisión de los expedientes acumulados y que se relacionan con:
“(a) “La omisión en el análisis del artículo 48 de la Constitución el Acto Legislativo 01 de 2005 (sic)”, normas superiores éstas que propenderían a garantizar la sostenibilidad del sistema pensional así como a exigir que la liquidación de las pensiones reconocidas se hiciera únicamente teniendo en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado cotizaciones “por lo que no es posible otorgar una pensión que no tenga un respaldo en los aportes pensionales del sujeto durante su vida laboral”; (b) La derogatoria de los incrementos pensionales por medio de la Ley 100 de 1993 “siendo posible su aplicación únicamente para aquellas personas beneficiarias del régimen de transición, según lo preceptuado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (…)”; c) El desconocimiento del precedente jurisprudencial sin el cumplimiento de los requisitos previstos en la jurisprudencia para el efecto[46], específicamente aludiendo al contenido de las sentencia C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.”
17. El presupuesto de legitimación en la causa por activa, fue estudiado en el fundamento jurídico 7.2 del Auto 320 de 2018. Las razones expuestas consideraron a los coadyuvantes como terceros que tienen un interés directo en el resultado del proceso. Para tal efecto citó los artículo 13 del Decreto 2591 de 1991[47] y 49 del Decreto 2067 del mismo año, en el sentido de que:
“Quien proponga el incidente de nulidad debe contar con legitimación activa para tal efecto, esto es, debe ser incoado por quien haya sido parte en el trámite del amparo constitucional o por un tercero que resulte afectado por las órdenes proferidas en sede de revisión”.
18. Me aparto de esta subregla jurisprudencial, por lo siguiente:
18.1. La providencia confundió el presupuesto de procedencia de legitimación en la causa por activa con la causal de nulidad relacionada con el hecho de que la providencia contiene órdenes dirigidas a terceros que no fueron vinculados y carecieron de la oportunidad para intervenir en el proceso.
18.2. No definió el alcance de la coadyuvancia en el trámite de nulidad de una sentencia proferida por la Sala Plena de la Corte, particularmente cuando se trata de la ANDJE que, conforme al literal i) del artículo 6º del Decreto 4085 de 2011, tiene la siguientes funciones:
“(i) Asumir, en calidad de demandante, interviniente, apoderado o agente y en cualquier otra condición que prevea la ley, la defensa jurídica de las entidades y organismos de la Administración Pública, y actuar como interviniente en aquellos procesos judiciales de cualquier tipo en los cuales estén involucrados los intereses de la Nación, de acuerdo con la relevancia y los siguientes criterios: la cuantía de las pretensiones, el interés o impacto patrimonial o fiscal de la demanda; el número de procesos similares; la reiteración de los fundamentos tácticos que dan origen al conflicto o de los aspectos jurídicos involucrados en el mismo; la materia u objetos propios del proceso y la trascendencia jurídica del proceso por la creación o modificación de un precedente de jurisprudencia;”
La coadyuvancia tiene bastantes matices, pues se trata de una intervención accesoria o secundaria que busca impulsar procesalmente las razones de un derecho ajeno en un plano distinto del de la parte principal, es decir, está subordinada y su espectro de actuación está condicionado por la posición de su coadyuvado.
La coadyuvancia ha sido entendida como “(…) el empeño voluntariamente manifestado por una persona, distinta del demandante y del demandado, de apoyar la intención que uno u otro de estos haya sostenido en el juicio.”[48]
Conforme a lo expuesto, el coadyuvante es ajeno a la relación sustancial debatida en el proceso por su coadyuvado, pero existirá otra relación sustancial entre ellos, que puede resultar afectada con la decisión que se adopte en el proceso (por ejemplo un crédito que no puede cobrarse si el coadyuvado pierde la pertenencia). De esta manera, el coadyuvante no es cotitular de las pretensiones del coadyuvado.
En ese sentido, no es necesario que se trate de un interés jurídico en la causa u objeto del proceso, sino de un interés jurídicamente tutelado que puede ser legal, fiscal, patrimonial, moral o familiar cuya satisfacción dependa de los resultados del proceso. Esa circunstancia deberá ser afirmada por el interviniente para que se admita su participación y ella deberá acompañar todas las pruebas que demuestren el hecho del cual se deduce tal interés.
De acuerdo lo anterior, la coadyuvancia en materia de solicitud de nulidad de una sentencia de la Corte, exige que el coadyuvante acredite su interés para participar en el proceso y no es suficiente la invocación de competencias legales generales o la asimilación con los terceros contra quienes se profieren órdenes y no tuvieron la oportunidad de intervenir en el trámite.
En tal sentido, la providencia en la cual salvo mi voto, debió fijar las subreglas jurisprudenciales sobre la forma y el alcance de la intervención de los coadyuvantes, especialmente cuando se trata de la ANDJE, y la facultad para formular causales de nulidad o agenciar intereses de quienes no intervinieron en el trámite de tutela o lo hicieron de manera extemporánea, como sería el caso del Ministerio de Hacienda en esta oportunidad.
La intervención de la ANDJE debía someterse al estudio del requisito de temporalidad
19. De otra parte, el Auto 320 de 2018, adelantó la verificación de los requisitos generales de procedencia de la solicitud de nulidad en relación con la coadyuvancia presentada por la ANDJE, sin precisar si dicho análisis se realizaba con fundamento en que se trata de una intervención autónoma e independiente, o porque, aun cuando se trata de coadyuvantes, aquellos deben acreditar el cumplimiento de dichos requisitos.
En tal sentido, en materia de temporalidad la decisión expresó que:
“(…) no es necesario analizar el cumplimiento del requisito de temporalidad respecto de la ANDJE toda vez que, por disposición legal, la referida agencia está expresamente facultada para intervenir “en cualquier estado del proceso” en aquellos “asuntos donde sea parte una entidad pública o donde se considere necesario defender los intereses patrimoniales del Estado”[49].”
20. No comparto la argumentación que sustenta la acreditación de los requisitos generales de procedencia de la nulidad por parte de la ANDJE. En efecto, en materia de temporalidad la posición mayoritaria consideró que no era necesario adelantar su estudio, en atención a que dicha entidad puede intervenir en cualquier estado del proceso.
La configuración de esta subregla jurisprudencial que elude el análisis de temporalidad cuando la ANDEJ participa en el trámite de nulidad de una sentencia como coadyuvante o como interviniente, desconoció el principio de preclusión que orienta el proceso.
En efecto, dicho postulado se define como el efecto de un estadio del proceso que al abrirse clausura el anterior. En otras palabras, es la expresión de un diseño procedimental por etapas, que se cumple a modo de compartimentos estancos, pues al iniciar la próxima cierra las que se han cumplido previamente[50].
Este principio se opone a una forma de desenvolvimiento libre del procedimiento, en el que las partes y los terceros intervinientes tienen libertad para introducir en la instancia, en cualquier tiempo, argumentos de derecho o pruebas, la cual cesa cuando la causa se cierra por estar suficientemente debatida[51].
21. Bajo ese entendido, el artículo 610 del Código General del Proceso sobre la facultad de la ANDJE de intervenir en cualquier estado del trámite judicial, de ninguna manera debe interpretarse como la habilitación para que la parte o el tercero interviniente eluda el principio de preclusión y no observe la carga procesal de participar oportunamente en cada etapa del juicio. Por el contrario, la aproximación hermenéutica a dicha facultad debe entenderse como la posibilidad de concurrir al debate judicial en cualquiera de sus etapas, sin que aquellas que han finalizado puedan revivirse. De esta forma, una interpretación diferente, como la adoptada en la decisión en la cual salvo mi voto, generaría la indefinición temporal de los procesos en los que la ANDJE está facultada para intervenir, ya que no le sería aplicable el principio de preclusión procesal, con lo cual se afecta el principio de seguridad jurídica.
La coadyuvancia de la ANDJE no acreditó la legitimación en la causa por activa
22. La posición mayoritaria consideró que la intervención de la entidad cumplió con el requisito de legitimación por activa porque:
“Por último, en lo que trata de la ANDJE, la legitimidad de su interés en el resultado del proceso y legitimación en la causa para solicitar la nulidad de la sentencia es de orden legal. Ciertamente, es la ley misma –por medio del artículo 610 del Código General del Proceso –la que legitima a la ANDJE para intervenir en “asuntos donde sea parte una entidad pública o donde se considere necesario defender los intereses patrimoniales del Estado”; situación ésta última que evidentemente se configura en el presente caso, en donde la orden impartida por la Corte tiene, sin lugar a dudas, un contenido económico relevante con cargo al fisco nacional.”
23. Conforme a lo expuesto, la posición mayoritaria consideró que la legitimación de la ANDJE tenía sustento en que, supuestamente, la orden impartida por la Corte tenía un contenido económico relevante que afectaba el erario. Me aparto de dichas afirmaciones, particularmente porque esa entidad en su intervención no presentó elementos argumentativos y probatorios que acreditaran el grave impacto en el equilibrio financiero del sistema pensional.
Bajo ese entendido, para la demostración de la legitimación de la mencionada agencia no bastaba con la simple transcripción de la norma habilitante, sino que debía asumir la carga argumentativa que acreditara su interés en el proceso, particularmente por el supuesto perjuicio de la decisión objeto de censura en las finanzas públicas.
II. Discrepancia con el estudio de fondo de la solicitud de nulidad
La ausencia de pronunciamiento sobre las intervenciones presentadas por los accionantes
24. La providencia de la cual discrepo relató el trámite impartido a las solicitudes de nulidad presentadas en contra de la Sentencia SU-310 de 2017, particularmente, indicó que mediante Auto de 19 de enero de 2018, comunicó y puso en conocimiento de los accionantes y demás interesados dichas peticiones. En tal sentido, expuso que los demandantes Samuel Vargas y David Hernández Olaya intervinieron y manifestaron que:
a. Las solicitudes de nulidad no presentaron argumentos sólidos, novedosos, serios ni contundentes que demostraran clara y coherentemente que la Corte vulneró el derecho al debido proceso invocado por COLPENSIONES.
b. el Ministerio de Hacienda pretendía reabrir el debate los argumentos expuestos en sede de Revisión de tal suerte que esta vez se logre convencer a los Magistrados para acceder a su petición.
c. Frente al escrito de COLPENSIONES, expresaron que el fallo de la Corte sí se encuentra debidamente motivado y fundamentado, “para lo cual exponen cinco razones que, a su entender, darían cuenta de ello”, sin embargo, la decisión no precisó su contenido.
De igual forma, el auto presentó la intervención del accionante Mardoqueo Silva Alfonso, en la que resaltó las competencias de la Corte en materia de revisión de tutelas y la imprescriptibilidad de las pensiones. Además, manifestó que en un escrito posterior, el mencionado ciudadano hizo referencia al pronunciamiento del Consejo de Estado que negó las pretensiones de nulidad de los artículos 21 y 22 del Acuerdo 049 de 1990.
25. La posición mayoritaria omitió pronunciarse de fondo sobre los argumentos expuestos por los accionantes en las respectivas intervenciones presentadas oportunamente. Bajo ese entendido, considero que vulneró el principio de congruencia, particularmente porque la razón transversal de la decisión de anulación fue la elusión de análisis de asuntos de relevancia constitucional propuestos por COLPENSIONES y sin embargo, la decisión se abstuvo de resolver de fondo los planteamientos formulados por los actores.
Esta omisión también configura una afectación al derecho de acceso a la administración de justicia, particularmente la garantía de un recurso judicial efectivo, porque las intervenciones no fueron consideradas con la capacidad procesal y sustancial para ser tenidas en cuenta por la Corte al momento de resolver el asunto puesto en su conocimiento.
La participación de los accionantes en el trámite de la nulidad tiene una innegable relevancia constitucional, no solo por las implicaciones en términos de garantía del principio de congruencia y del derecho de acceso a un recurso judicial efectivo, sino que también es una valiosa herramienta para la construcción de los contenidos de los derechos fundamentales mediante la implementación de un paradigma dialógico que permita la intervención efectiva y material de los afectados por el proceso de toma de decisiones a cargo de la Corte.
En efecto, según RAWLS, se trata de un proceso dialógico de construcción jurídica en la concepción, concreción y ejecución de contenidos jurídico-legales, en especial de las sentencias[52]. El mencionado escenario discursivo representa un preciado instrumento en materia de legitimidad, validez y eficacia del alcance de las garantías superiores y de las decisiones adoptadas por la Corte.
26. En suma, la participación de los ciudadanos como demandantes o en su condición de intervinientes en este proceso no era meramente formal, puesto que otorgaron herramientas argumentativas valiosas al juez, con la capacidad de ampliar el horizonte de interpretación sobre el alcance y contenido de los derechos fundamentales y los principios en discusión. Se trata entonces de un escenario procesal que tiene la capacidad de recibir y procesar los argumentos de los interesados en la decisión. Estas interacciones revestidas de participación, apertura, transparencia y publicidad, tienen la potencialidad de generar un diálogo constitucional con la intensidad suficiente para producir cambios en las preferencias de los actores involucrados[53], particularmente de la Corte, que debe resolver sobre la solicitud de nulidad de la sentencia.
La identificación de las subreglas jurisprudenciales que definen las causales de nulidad contra una sentencia de la Corte
27. El auto estudió los supuestos que configuran la vulneración al debido proceso y generan la nulidad de una sentencia proferida por esta Corporación. En tal sentido, con fundamento en el Auto 031A de 2002[54], presentó como causal de anulación la omisión de análisis de ciertos argumentos y pretensiones de la demanda o de las razones que sustentan la defensa de los accionados porque: “(…) de haber sido analizados esos puntos se hubiese llegado a una decisión o trámite distintos o si por la importancia que revestía en términos constitucionales para la protección de derechos fundamentales, su estudio no podía dejarse de lado por la respectiva sala.”
Igualmente, la providencia en la cual salvo mi voto, precisó que:
“(…) a diferencia de lo señalado bajo la última causal de la lista enunciada por el Auto 020 de 2017, para intentar la anulación de una sentencia de la Corte Constitucional no sería necesario que el asunto cuya relevancia constitucional se hubiera dejado de analizar por la Corte hubiera sido previamente advertido por las partes en el curso del proceso de tutela. Es así como, aunque no cualquier asunto tiene el vigor de determinar el rumbo de un fallo de la Corte, si lo llegare a tener por razones de relevancia constitucional, éste no podría ser ignorado por la Corporación, quien tendría incluso el deber oficioso de advertirlo y estudiarlo.[55]” (Énfasis agregado)
28. No comparto la aproximación hermenéutica a la referida causal, porque asimiló los presupuestos de nulidad de una sentencia proferida por la Sala Plena de la Corte en sede de Revisión con los defectos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, particularmente por violación directa de la Constitución.
En efecto, la posición mayoritaria desnaturalizó el alcance del mencionado presupuesto de anulación al permitir un debate sobre el desconocimiento del Texto Superior tal y como opera en el escenario del amparo contra decisiones judiciales. En tal sentido, dicha postura, habilitó el debate en sede de nulidad sobre la omisión de cualquier disposición de la Carta sin que el solicitante asuma la carga de acreditar la relación intrínseca con el asunto examinado y la arbitrariedad del operador judicial en la elusión de análisis.
29. De igual forma, el mencionado entendimiento de la causal, le impuso a la Corte una carga imposible de cumplir, caracterizada por la obligación de revisar y pronunciarse sobre todos los aspectos propuestos por los participantes en el trámite de tutela.
En tal sentido, se hizo una interpretación descontextualizada del Auto 031A de 2002, puesto que en aquella oportunidad este Tribunal manifestó que:
“El examen precedente muestra que por la especificidad de la labor de la Corte en sede de revisión (que no consiste en una tercera instancia), esta Corporación no tiene el deber de estudiar todos los puntos planteados por la demanda de tutela. La Corte goza entonces de una razonable discrecionalidad para delimitar la controversia constitucional en sede de revisión, por lo que no es una violación del debido proceso, susceptible de generar una nulidad, el mero hecho de que la sentencia de una Sala de Revisión haya omitido el examen de algún punto planteado en la demanda, o no lo haya estudiado con el detalle que es necesario durante los debates procesales en las instancias.
20- La Corte precisa la anterior doctrina: esta Corporación está únicamente señalando que la mera omisión del examen de un punto no configura violación al debido proceso, y por ello no genera per se la nulidad de la sentencia. Sin embargo, esa tesis no debe ser absoluta, pues es posible que en un determinado caso la omisión del examen de ciertos argumentos y pretensiones de la demanda, o de ciertas defensas propuestas por la parte accionada, llegue a configurar una violación al debido proceso. Eso sucedería si es claro que la omisión condujo a una decisión diferente a aquella que hubiera debido ser tomada si la sentencia hubiera examinado los argumentos, o pruebas o pretensiones que no fueron estudiados. En efecto, en un caso de esa naturaleza, la omisión puede llegar a configurar una violación al debido proceso, pues alguna de las partes es sorprendida, sin posibilidad de defenderse, con una decisión distinta a aquella que debió ser tomada si sus argumentos, pretensiones o pruebas hubieran sido adecuadamente examinados. Pero como no puede perderse de vista que la Corte también está obligada a proteger los derechos fundamentales, es necesario acudir al criterio de trascendencia, según el cual la omisión en el análisis de ciertos aspectos supone violación al debido proceso, si de haber sido analizados esos puntos se hubiese llegado a una decisión o trámite distintos, o si por la importancia que revestía en términos constitucionales para la protección de derechos fundamentales, su estudio no podía dejarse de lado por la respectiva Sala.” (Énfasis agregado)
30. Conforme a lo expuesto, a la Corte, cuando revisa un fallo de tutela, no le asiste un deber de analizar todos los puntos propuestos en la demanda o por los accionados, toda vez que tiene un margen razonable de discrecionalidad para delimitar la controversia sometida a su conocimiento. De esta suerte, la solicitud de nulidad de una decisión de este Tribunal por el defecto enunciado se configura siempre que se acredite la trascendencia constitucional de los asuntos omitidos, la elusión de su análisis fue arbitraria y lo anterior conllevó a que esta Corporación profiriera una decisión que hubiese sido distinta de haber estudiado dichos temas.
La Sentencia SU-310 de 2017 tuvo en cuenta el Acto Legislativo 01 de 2005 para proferir las órdenes de amparo
31. La postura mayoritaria consideró que las solicitudes de nulidad presentadas por los “intervinientes” basadas en que la Corte eludió el análisis del Acto Legislativo 01 de 2005, tenían vocación de prosperidad porque:
“(…) omitió confrontar el principio in dubio pro operario con una serie de disposiciones que, más allá de tener el mismo rango constitucional de dicho principio, eran especiales al sistema de seguridad social, particularmente en su elemento pensional; cuestión que, al menos en principio, debió suscitar algún tipo de pugna normativa cuya solución podía encontrarse mediante la aplicación de las reglas del sistema hermenéutico que contempla el numeral 1 el artículo 5º de la Ley 57 de 1887[56].
Más concretamente pero sólo en vía de ejemplo, al darle solución a la controversia constitucional del caso con base en la aplicación del principio in dubio pro operario, pero omitir cualquier análisis de la reforma que desarrolló el Acto Legislativo 01 de 2005, la sentencia SU-310/17 prescindió de confrontar dicho principio con: i) el inciso primero del artículo 48 Superior, relativo al aseguramiento de la sostenibilidad financiera del sistema pensional; ii) con el inciso quinto ibídem, que refiere a la concordancia de los beneficios pensionales con las leyes del sistema general de pensiones; y/o iii) con el inciso sexto del mismo artículo 48 Superior, que establece una relación de proporcionalidad entre la liquidación pensional y los factores sobre los cuales cada persona hubiera cotizado al sistema: cotejo que, para todos los ejemplos citados, cuando menos era necesario a fin de despejar dudas sobre, bien la legítima prevalencia del mentado principio, o bien su adecuado acoplamiento con el resto del ordenamiento constitucional.”
32. Me aparto de la argumentación referida, con fundamento en las siguientes razones:
32.1. La Sentencia SU-310 de 2017 consideró los efectos económicos de la concesión del amparo constitucional, particularmente el impacto al sistema general de seguridad social en pensión, advertido de manera extemporánea por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En efecto, la Corte solicitó al Gobierno Nacional que a través de los Ministerios de Hacienda y del Trabajo, tomara las medidas para asegurar la capacidad financiera de COLPENSIONES y garantizara el pago de las prestaciones reconocidas en ese fallo. Para tal efecto, debía identificar los impactos reales que pudieran poner en riesgo la inclusión de este u otros derechos fundamentales y proveer las herramientas necesarias para el cumplimiento de los remedios constitucionales decretados.
El pie de página número 155 de la sentencia explicó las razones de la mencionada solicitud, con base en:
“(…) el escrito allegado a la Corte extemporáneamente, por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el que se expusieron algunas preocupaciones en cuanto a las implicaciones que tendría reconocer la imprescriptibilidad del derecho a los incrementos pensionales en el presupuesto de la Nación y sobre cómo ello podría afectar la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones.” (Énfasis agregado)
De esta manera, no existe una forma específica establecida en la Constitución y en la ley para que este Tribunal aborde el análisis del impacto de sus decisiones en las finanzas públicas. Conforme a lo anterior, al haberse proferido una orden encaminada justamente a conjurar los posibles efectos económicos derivados del reconocimiento de los incrementos pensionales, tal y como lo solicitaron COLPENSIONES y extemporáneamente el Ministerio de Hacienda demuestra que dicho tema fue objeto de análisis suficiente por parte de la Corte. Además, se incluyó el argumento del Ministerio de Hacienda de manera expresa para fundamentar uno de los remedios constitucionales en la parte resolutiva de la providencia y así tener en cuenta lo alegado en materia presupuestal.
32.2. El posible conflicto entre los principios de in dubio pro operario y de sostenibilidad financiera al que se enfrentó la Sentencia SU-310 de 2017, no se superaba con la aplicación de las reglas consagradas en el numeral 1º del artículo 5º de la Ley 57 de 1887[57], que resuelven los conflictos de normas infraconstitucionales, ya que no contemplan la complejidad interpretativa de las disposiciones de la Carta de 1991.
Bajo esta perspectiva, la resolución de los conflictos que se presentan entre principios no puede ser resuelta mediante métodos utilizados para resolver conflictos en la aplicación de normas de rango legal, sino que debe realizarse bajo herramientas de ponderación y de proporcionalidad, con lo cual, conforme lo afirma BARAK, el proceso interpretativo de cada principio y de las normas infraconstitucionales que los desarrollan y permiten su ejercicio, debe efectivizar en la mayor medida posible las razones axiológicas que lo justifican y, además, reflejar la evolución del sistema jurídico y las dinámicas sociales con el paso del tiempo[58].
Finalmente, el método hermenéutico establecido en la providencia está consagrado en una norma que no tiene rango constitucional y que es anterior a la Carta de 1991, por lo que de ninguna manera puede ser parámetro de interpretación de las disposiciones superiores. Dicha postura argumental, desconoció el principio de supremacía constitucional y pone en grave riesgo la eficacia material del Texto Superior.
En el presente asunto, se presentó una “tensión constructiva”[59] entre los principios de in dubio pro operario y de sostenibilidad financiera que permitía que cada interés jurídico presente en el nuevo escenario de participación democrática, pudiera desarrollarse al tiempo que coexiste de manera armoniosa con los demás principios[60]. En tal sentido, la Sentencia SU-310 de 2017, resolvió el conflicto mediante la ponderación de los interés superiores en disputa, puesto que la sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones de ninguna manera revestía el carácter absoluto y anulaba la operancia del principio de in dubio pro operario en la garantía de los derechos pensionales de los accionantes, ni viceversa, por lo que la decisión de solicitar al Gobierno Nacional la medición del impacto financiero del reconocimiento de las prestaciones pensionales y la adopción de medidas para conjurarlo, permitió optimizar en el mejor grado posible los postulados enfrentados, a partir de las situaciones particulares del caso resuelto por la Corte.
En tal sentido, se insiste, no existe una modalidad de análisis y de superación de los posibles conflictos entre principios constitucionales, particularmente cuando se trata de la sostenibilidad financiera, por lo que, en el margen de la independencia y autonomía judicial, el juez de tutela puede optar por el estudio y la decisión que de mejor forma haga efectivos los principios en tensión, en el marco de la razonabilidad y la proporcionalidad.
32.3. El Auto 320 de 2018 habilitó el debate del impacto económico de las decisiones judiciales en materia de protección de derechos fundamentales, con la gravedad de producir efectos de anulación de la providencia que las contienen. En efecto, la invocación de la afectación de la sostenibilidad financiera del sistema pensional como causal de nulidad, abrió la puerta a que las medidas de protección adoptadas por la Corte, sean desconocidas por quienes deben cumplirlas mediante solicitudes de nulidad que configuran una forma suigéneris de incidente de “impacto financiero” posterior a la sentencia, pero con implicaciones mucho más agresivas y fuertes que generan un inaceptable déficit de garantía constitucional.
Este Tribunal ha establecido que el principio de sostenibilidad financiera contenido en el artículo 48 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, exige al Legislador que cualquier regulación futura que se haga del régimen pensional debe preservar el equilibrio financiero del sistema general de pensiones[61]. No obstante, dicho postulado tiene naturaleza instrumental y no puede convertirse en un obstáculo insalvable para la garantía de los derechos, principalmente aquellos derivados de la seguridad social.
En efecto, en Sentencia C-258 de 2013[62] la Corte recordó que:
“(…) las reglas de responsabilidad fiscal y el criterio de sostenibilidad tienen un carácter instrumental respecto de los fines y principios del Estado Social de Derecho, en particular, son una herramienta útil para la realización progresiva de los contenidos prestacionales de las garantías constitucionales. Sin embargo, ha resaltado que la disciplina fiscal y la sostenibilidad financiera no pueden tomarse como fines últimos del Estado ni justificar limitaciones de los derechos fundamentales.
Por ejemplo, en la Sentencia C-227 de 2004[63], a propósito de una demanda contra el inciso 2 del parágrafo 4 del artículo 9 de la Ley 797 de 2003, se indicó que el argumento de sostenibilidad financiera no puede invocarse de forma genérica para limitar o negar un beneficio de la seguridad social a personas de sectores vulnerables. Por este motivo, se declaró inexequible la expresión “menor de 18 años” del precepto acusado, en tanto excluía a las madres de las personas en condición de discapacidad que superaran ese rango de edad del beneficio de la pensión especial de vejez a partir de razones de sostenibilidad financiera[64].”
Bajo esa perspectiva, la posibilidad de anular órdenes de protección de derechos fundamentales, con base en el principio de sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones, genera un déficit de garantías superiores intolerable en términos constitucionales, puesto que antepone razones que prima facie son instrumentales y afectan la materialización de los contenidos de la Carta.
32.4. La decisión de la cual me apartó identificó los temas que supuestamente fueron omitidos por parte de la Corte, sin expresar las razones por las cuales llegó a dicha conclusión. En tal sentido, la providencia indicó que la Sentencia SU-310 de 2017, eludió el análisis de: i) el aseguramiento de la sostenibilidad fiscal; ii) la concordancia de los beneficios pensionales con las leyes del sistema general de pensiones; y iii) la proporcionalidad entre la liquidación pensional y los factores sobre los cuales cada persona hubiera cotizado al sistema. No obstante, se abstuvo de precisar los argumentos que acreditaran las razones por las que esos temas y no otros, tenían relevancia constitucional en el caso sometido a conocimiento de esta Corporación, la arbitraria falta de estudio y la incidencia en la decisión, lo que pone en evidencia un ejercicio oficioso y arbitrario de construcción argumentativa para suplir las deficiencias en la sustentación de las causales invocadas por COLPENSIONES.
33. En definitiva, el defecto alegado por la presunta elusión de análisis del Acto Legislativo 01 de 2005, careció de acreditación porque la Sentencia SU-310 de 2017, si examinó el posible impacto financiero de las órdenes de protección, a tal punto que solicitó al Gobierno Nacional la medición de los efectos financieros de dichas medidas y la adopción de instrumentos para su cumplimiento, de acuerdo con lo solicitado por el Ministerio de Hacienda.
De igual manera, la argumentación expuesta por la posición mayoritaria implementó mecanismos de resolución de tensión entre principios constitucionales utilizados para resolver conflictos de normas infraconstitucionales; habilitó la posibilidad de anular las órdenes de tutela con base en el impacto financiero de las mismas y; finalmente, identificó y sustentó de manera oficiosa y arbitraria los supuestos temas que no fueron objeto de examen por parte de la Corte. Por tal razón, la solicitud de anulación debió negarse.
La Sentencia SU-310 de 2017 sí analizó los argumentos presentados por COLPENSIONES
34. El Auto 320 de 2018 consideró que la Corte en la sentencia de unificación objeto de nulidad desconoció el derecho al debido proceso de COLPENSIONES, porque ignoró cualquier reflexión sobre:
“i) la incorporación de los incrementos contemplados en los artículos 21 y 22 del Acuerdo 049/90, aprobado por el Decreto 758/90, como elementos integrales de la pensión de vejez; ii) si los incrementos contemplados por los mentados artículos 21 y 22 del Acuerdo 049/90, formaban parte o no del Régimen de Transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; iii) la justificación de efectos ultractivos de los mentados artículos 21 y 22 del referido Acuerdo 049/90; iv) el desconocimiento del precedente constitucional fijado en las sentencias aludidas por los intervinientes dentro del trámite del proceso; y v) la armonización de la sentencia que expida la Corte Constitucional al resolver la litis con los efectos de la sentencia que llegara a expedir el Consejo de Estado cuando resuelva sobre la constitucionalidad de los artículos 21 y 22 del Acuerdo 049/90.”
35. No comparto la argumentación contenida en la mencionada decisión, en atención a que los argumentos expuestos por COLPENSIONES y que tenían relevancia constitucional para la resolución de los asuntos sometidos a consideración de la Corte, fueron abordados por la sentencia de unificación, tal y como se demuestra a continuación:
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Argumento de COLPENSIONES |
Respuesta de la Corte en la sentencia de unificación |
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La incorporación de los incrementos contemplados en los artículos 21 y 22 del Acuerdo 049 de 1990 como elementos integrales de la pensión de vejez |
Pág. 46 fundamento jurídico 7.4 “La interpretación jurídica más razonable, considera la Sala, debe tener en cuenta una correcta fundamentación jurídica, a la luz de los referentes jurídicos aplicables (que no sea errada), la aplicación judicial y administrativa que se da (que se acople mejor a cómo se ha entendido el derecho) y, además, una argumentación suficiente (la que mejor dé cuenta de los aspectos involucrados en el caso). Son justamente los criterios de razonabilidad de la interpretación que tuvo en cuenta esta Corte para determinar la “seriedad y objetividad” de la “duda” que da lugar a aplicar los principios de favorabilidad e in dubio pro operario. Por eso, la Sala Plena decide que: la interpretación que resulta más acorde a la Constitución Política por ser favorable a los intereses de los trabajadores pensionados en el caso concreto, es aquella según la cual los incrementos pensionales de que trata el artículo 22 del Acuerdo 049 de 1990, no prescriben con el paso del tiempo, esto es, la primera que dio la jurisprudencia al problema analizado. Esta es la respuesta más acorde con el orden constitucional vigente por cuatro razones básicas. (i) Encuadra en el marco de la disposición normativa contenida en el artículo 22 del Acuerdo 049 de 1990, al reconocer que al subsistir el derecho al incremento perduran las causas que le dieron origen, y corresponde con la interpretación autorizada por las normas constitucionales, ya que es respetuosa del principio de in dubio pro operario. (ii) Fue la primera respuesta que se dio al problema jurídico y es la que más se ha reiterado por parte de más magistradas y magistrados (sentencias T-217 de 2013, T-831 de 2014, T-319 de 2015, T-369 del 2015 y T-395 de 2016). (iii) Es la postura que más ha justificado por qué, constitucionalmente es preferible asumir la primera y no la segunda opción; las sentencias que han dado la segunda respuesta al problema jurídico (la más restrictiva de los derechos constitucionales involucrados), se preocuparon más en argumentar y demostrar que no existía un precedente claro y fijo a seguir en la jurisprudencia, y que por tanto podían decidir distinto, a como ya se había hecho inicialmente, que a argumentar y demostrar que la segunda respuesta era más acorde con los principios constitucionales aplicables, en especial el derecho al mínimo vital y a la dignidad humana. (iv) Finalmente, la primera de las respuestas, al basarse en los principios de imprescriptibilidad de los derechos pensionales y favorabilidad en materia laboral, es, precisamente, la respuesta que mejor y con mayor suficiencia se encuentra motivada a la luz de los principios del orden constitucional vigente. Como la propia Constitución lo dice, el derecho a la irrenunciabilidad social es de todos los habitantes. Ni siquiera es un presupuesto o una contraprestación de la ciudadanía. Es una condición básica que, como parte de la dignidad humana, se reconoce a toda persona que está en Colombia (art. 48, CP).” |
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La eventual desaparición del ordenamiento jurídico de los referidos artículos 21 y 22 del Acuerdo con ocasión de la promulgación de la Ley 100 de 1993 |
Justamente fue materia de análisis al establecer que estas personas tenían derechos adquiridos, por cumplir con los requisitos del Acuerdo para acceder al incremento, de ahí que se resolviera sobre la imprescriptibilidad de los mismos. |
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Los incrementos no formaban parte del régimen de transición. |
Fundamento jurídico 4.5. “Concretamente, la jurisprudencia constitucional ha dado aplicación al principio de duda en favor del trabajador (in dubio pro operario) en los casos en que se ha negado el derecho a la indexación de la primera mesada de los pensionados, cuando se ha pretendido acreditar la existencia de un vínculo de carácter laboral o en los eventos en que un afiliado ha solicitado el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, y el fondo de pensiones le ha exigido cotizar por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, sin que dicho porcentaje se calcule sobre el total de semanas exigidas a los beneficiarios del régimen de transición.” |
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La justificación de los efectos ultractivos de los incrementos. |
Se justificó en razón a la aplicación del principio in dubio pro operario. |
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El desconocimiento del precedente |
La entidad no justificó las razones por las cuales la Corte desconoció el precedente horizontal contenido en las sentencias invocadas por la interviniente. |
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La sentencia del Consejo de Estado y su armonización con la decisión de la Corte. |
Era una discusión irrelevante para la resolución del caso, porque para ese momento, los artículos 21 y 22 del Acuerdo 049 de 1990, gozaban de presunción de constitucionalidad y de legalidad, en atención a que el trámite judicial estaba en curso y no se había proferido sentencia de fondo que anulara dichas disposiciones. |
36. De acuerdo con lo anterior, la solicitante no demostró que la Corte haya eludido el análisis de los planteamientos que presentó en sede de Revisión, sino que, por el contrario, esta Corporación estudio cada uno de los puntos propuestos por la peticionaria que guardaban relación con los asuntos debatidos y resultaban determinantes en términos constitucionales, para la adopción de la decisión. Por tal razón, la nulidad debió negarse.
37. En conclusión, las razones expuestas previamente sustentan mi apartamiento del Auto 320 de 2018, principalmente porque:
37.1. Ninguna de las solicitudes de nulidad demostró el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia, particularmente por falta de temporalidad y de legitimación en la causa en el caso de la ANDJE y de carga argumentativa por COLPENSIONES. En tal sentido, debieron rechazarse y no emprender su estudio de fondo.
37.2. Si en gracia de discusión, procediera el análisis de fondo, la Sentencia SU-310 de 2017 no eludió análisis de asuntos de relevancia constitucional relacionados con la sostenibilidad financiera del sistema pensional, la aplicación y vigencia de los artículos 21 y 22 del Acuerdo 049 de 1990. Estas materias fueron el centro del debate en sede de revisión y los argumentos planteados fueron resueltos mediante la solicitud al Gobierno Nacional para que identificara el impacto financiero de las mismas y la implementación de medidas necesarias para su efectividad. Por tal razón, las causales de nulidad invocadas debieron ser negadas, ya que los peticionarios no acreditaron los supuestos que las sustentaban.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Auto 445/18
Referencia: Auto 320 de 2018
Corrección de error mecanográfico en el Auto 320 de 2018, proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá, D. C., once (11) de julio de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991,
CONSIDERANDO
1. Que en el cuerpo del auto de la referencia se incurrió en error que amerita su corrección para evitar equívocos. En efecto, bajo el numeral Primero de la parte resolutiva de dicha providencia se indicó la declaración de nulidad de la sentencia SU-310 de 2007, cuando en realidad dicha nulidad se predica es de la sentencia SU-310 de 2017. Es decir, bajo el numeral Primero de la parte resolutiva del Auto 320 de 2018 se incurrió en error mecanográfico por alteración.
2. Que el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) prevé en su artículo 286 que:
“Toda providencia en que se haya incurrido en error puramente aritmético puede ser corregida por el juez que la dictó en cualquier tiempo, de oficio o a solicitud de parte, mediante auto.
Si la corrección se hiciere luego de terminado el proceso, el auto se notificará por aviso.
Lo dispuesto en los incisos anteriores se aplica a los casos de error por omisión o cambio de palabras o alteración de estas, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva o influyan en ella”
3. Que la norma atrás citada, así como su antecesor artículo 310 del Código de Procedimiento Civil, han sido utilizadas varias veces por la Corte cuando se ha incurrido en errores al proferir sentencias de tutela[65]. No obstante, como se desprende de la misma norma, la potestad de corregir no se predica exclusivamente de sentencias sino de providencias en general, razón por la cual a la facultad correspondiente también ha acudido la Corte para la corrección de autos[66].
4. Que por lo atrás expuesto, mediante el presente auto que corregirá el numeral Primero de la parte resolutiva del Auto 320 de 2018, para indicar que la declaratoria de nulidad que en él se hace se predica de la sentencia SU-310 de 2017 y no de la SU-310 de 2007.
RESUELVE
Primero.- CORREGIR el numeral Primero del Auto 320 de 2018. En consecuencia, donde dice:
DECLARAR LA NULIDAD de la Sentencia SU-310 de 2007, solicitada por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
Dicho numeral queda
DECLARAR LA NULIDAD de la Sentencia SU-310 de 2017, solicitada por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
Segundo.- Ordenar a la Relatoría de esta Corporación, que adjunte copia del presente auto al Auto 320 de 2018, con el fin de que sea publicado junto con éste en la Gaceta de la Corte Constitucional correspondiente.
Tercero.- Ordenar a la Secretaría General de la Corte, que envíe copia del presente auto a todas las autoridades a las que se les comunicó el referido Auto 320 de 2018.
Notifíquese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
AL AUTO 320/18
La nulidad es un incidente, no un recurso
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo mi voto al Auto 320 de 2018[67] en el cual se resolvió anular la Sentencia de Unificación, SU-310 de 2017.[68] En la decisión anulada, la Sala Plena de la Corte no dejó de atender asuntos de relevancia constitucional que llevaran a tomar una decisión distinta, ni se dejaron de atender razones y argumentos que han debido ser considerados obligatoriamente. Independientemente de si se comparte o no el sentido de la Sentencia anulada, es claro que la misma no contemplaba una decisión que violara el orden constitucional y, por tanto, diera lugar a ser anulada. La división que generó al interior de la Sala el Auto del cual me aparto, es una prueba de que no era evidente la supuesta violación al derecho al debido proceso por parte de la Sentencia SU-310 de 2017, la cual, en su momento, había generado mayor consenso al interior de la Sala.[69] La nulidad de las sentencias que establecen la jurisprudencia constitucional no deben tener lugar por discrepancias de criterios, sino por verdaderos y graves errores que deban ser corregidos. La Sala Plena reabre la inseguridad jurídica que existía entre las distintas Salas de Revisión, y que justamente había superado la Sentencia SU-310 de 2017. La nulidad es un incidente para evitar graves violaciones al debido proceso, no un recurso que permita reabrir debates judiciales dados y cerrados.
A continuación (1) se presenta la decisión adoptada en la Sentencia SU-310 de 2017, (2) se exponen las dos razones por las cuales el Auto 320 de 2018 anula la Sentencia, se muestra por qué ninguna es admisible y, (3) finalmente, se dan argumentos adicionales por los que no es posible acompañar la decisión.
1. SU-310 de 2017, la sentencia de unificación anulada
En la Sentencia SU-310 de 2017, a propósito del estudio de once acciones de tutela acumuladas para ser resueltas conjuntamente, la Sala Plena de la Corte decidió que “una autoridad judicial o administrativa vulnera el derecho al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital de un pensionado, por desconocer directamente la Constitución Política, al considerar que un derecho pensional como los incrementos por persona a cargo, se pierde por completo a los tres años de no ser reclamado, en lugar de considerar que se perdieron sólo las mesadas no reclamadas, como se sigue de la interpretación más favorable al trabajador (in dubio pro operario).”[70] Luego de analizar el problema jurídico que le había sido formulado, la Sala había llegado a las siguientes conclusiones:[71]
1.1. Primero, las “autoridades judiciales accionadas no incurrieron en desconocimiento del precedente jurisprudencial en materia de imprescriptibilidad de los incrementos pensionales, en tanto la Corte Constitucional no había proferido una posición uniforme en la materia hasta este momento.”[72]
1.2. Segundo, en virtud “del mandato constitucional de in dubio pro operario, la interpretación que resulta más favorable a los intereses de los pensionados, es aquella según la cual los incrementos pensionales de que tratan los artículos 21 y 22 del Acuerdo 049 de 1990, no prescriben con el paso del tiempo. Aclarándose que las mesadas causadas y no reclamadas oportunamente, sí prescriben conforme a la regla general de prescripción de las acreencias laborales contenida en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo. En esa medida, las accionadas incurrieron en violación directa de la Constitución como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, porque desconocieron el principio constitucional de in dubio pro operario.”[73]
1.3. Tercero, “en virtud del deber de solidaridad (Artículos 1°, 48 y 95.2 de la Constitución Política), las autoridades judiciales y administrativas accionadas debieron aplicar la interpretación más favorable de la norma, teniendo en cuenta que las personas a cargo de los accionantes son en su mayoría sujetos de especial protección constitucional, en razón a su edad y/o situación de discapacidad, y que los incrementos pensionales solicitados están encaminados a garantizarles una vida digna y su mínimo vital.”[74]
1.4. Cuarto, el derecho a la igualdad de las personas que acudieron a la acción de tutela en el pasado para solicitar el reconocimiento de los incrementos pensionales de que trata el artículo 21 del Acuerdo 049 de 1990, fue conculcado como consecuencia de la división al interior de las Salas de Revisión de Tutelas de esta Corporación, frente a la prescripción del derecho.”[75]
1.5. En consecuencia, (i) se resolvió revocar las sentencias proferidas por los jueces de tutela, y en su lugar tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital de los accionantes. (ii) Se resolvió ‘inaplicar’ las providencias judiciales proferidas por las autoridades judiciales accionadas en los procesos ordinarios laborales, en lo referente a la decisión de negar el reconocimiento de los incrementos pensionales por persona a cargo, con fundamento en la prescripción del derecho. Se advirtió que estas decisiones judiciales serán inoponibles ante cualquier trámite relacionado con los incrementos pensionales. (iii) Se resolvió ordenar a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, que, aplicando el orden constitucional y legal vigente, reconociera los incrementos pensionales a favor de los accionantes que cumplan con las condiciones previstas en el artículo 21 del Acuerdo 049 de 1990 para acceder a ellos, en los términos expuestos en dicha sentencia y “sin negar la prestación, en ningún caso, bajo el pretexto de que el derecho prescribió o con fundamento en las decisiones judiciales que se inaplicaron.”[76] (iv) En tal sentido, se ordenó “a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, realizar a favor de los accionantes que resulten beneficiarios de los incrementos pensionales previstos en el artículo 21 del Acuerdo 049 de 1990, los pagos retroactivos no prescritos, comprendidos en los tres años anteriores contados a partir de la notificación de la presente sentencia de unificación.”[77] Adicionalmente a estas medidas, la Sala Plena de la Corte resolvió (v) solicitar al Gobierno Nacional tomar las medidas adecuadas y necesarias para asegurar que Colpensiones pudiera cumplir con su función de asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales reconocidos.[78]
1.6. Por último, cabe resaltar que la Sala Plena consideró expresamente que se abstendría de darle efectos inter pares a lo decidido en la Sentencia SU-310 de 2017. “No obstante, -señaló- como unificación de jurisprudencia que es, esta sentencia cierra el debate judicial sobre la existencia de los derechos irrenunciables a la seguridad social que fueron objeto de protección. Por eso, los casos similares, tratados o por tratar, deben ser resueltos por la administración o las autoridades judiciales correspondientes, de acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales decantados.”[79]
2. No son aceptables las razones dadas para anular la Sentencia de unificación
El Auto 320 de 2018 da dos razones para anular la Sentencia SU-310 de 2017; (i) que se dejó de analizar un importante tema de relevancia constitucional (“no se abordó el estudio del Acto Legislativo 01 de 2005”) y (ii) que no se habían considerado los argumentos presentados por una de las partes interesadas, en sede de revisión (“no se analizaron los argumentos de Colpensiones dentro del trámite de la revisión”). Concretamente, de acuerdo con la mayoría de la Sala, la Sentencia SU-310 de 2017 de la Corte Constitucional “viola el debido proceso” por dos razones, a saber: i) haber fundado su decisión en aplicación del principio in dubio pro operario sin haber analizado su compaginación con el artículo 48 de la Constitución Política, tal como el mismo quedó luego de proferido el Acto Legislativo 01 de 2005; y ii) haber omitido de su análisis los argumentos presentados por Colpensiones dentro del trámite de revisión de tutela de los expedientes acumulados para el efecto.”[80]
2.1. Los parámetros fijados por la reforma constitucional del Acto Legislativo 01 de 2005 sobre el artículo 48 constitucional sí fueron tenidos en cuenta por la Sentencia SU-310 de 2017
2.1.1. Para la Sala Plena de la Corte la Sentencia SU-310 de 2017 es nula, porque no realizó un trabajo hermenéutico que estaba obligada necesariamente a hacer, a saber:
“[…] la ratio decidendi de la SU-310/17 estuvo exclusivamente determinada por la aplicación del principio in dubio pro operario, sin que se llegara siquiera a contrastar tal fuente jurídica con el resto del texto constitucional aplicable; situación que permite vislumbrar desde ahora la prosperidad de los cargos de anulación.
Es decir, si bien la aplicación el principio in dubio pro operario utilizado por la sentencia SU-310/17 para acoger las pretensiones de los accionantes podría ser un criterio válido para dirimir otra clase de litigios laborales[81], en tratándose de pretensiones que atañen directamente al sistema de seguridad social en su rubro pensional, la aplicación de tal principio no podía pasar por alto el análisis relativo a su eventual compaginación con contenido el artículo 48 Superior tal y como éste quedó luego de expedido el Acto Legislativo 01 de 2005. Lo anterior, entre otras razones, por el simple deber jurídico de propender por una interpretación integradora y sistemática [Código Civil, art. 30][82] del ordenamiento jurídico[83].” [84]
2.1.2. En otras palabras, para la mayoría de la Sala, el artículo 30 del Código Civil de 1886, al establecer que el contexto de la Ley ‘sirve para ilustrar a cada una de sus partes’, le impone a la Corte Constitucional el “deber jurídico de propender por una interpretación integradora y sistemática del ordenamiento jurídico. De acuerdo con dicho deber, en la SU-310 de 2017 la Corte no podía unificar su jurisprudencia a propósito de una serie de acciones de tutela contra sentencias judiciales laborales, usando el principio in dubio pro operario, pasando “por alto el análisis relativo a su eventual compaginación con el contenido el artículo 48 Superior tal y como éste quedó luego de expedido el Acto Legislativo 01 de 2005.” Varias razones llevan a rechazar este análisis de forma categórica.
2.1.2.1. Primero: el asunto que se alega omitido no fue desconocido por la Sala Plena, sino que fue valorado de una manera distinta. La Sala sí tuvo en cuenta la reforma constitucional de 2005 al dictar la sentencia SU-310 de 2017, pero no consideró que fuera un asunto que debía ser determinante para resolver el alcance de los derechos fundamentales de los accionantes. Para el Auto 320 de 2018, la Sentencia anulada omitió “cualquier análisis de la reforma que desarrolló el Acto Legislativo 01 de 2005”, lo que supuestamente habría implicado que la Sentencia “prescindió de confrontar dicho principio con” tres aspectos que ‘necesariamente’ han debido ser analizados. A saber “i) el inciso primero del artículo 48 Superior, relativo al aseguramiento de la sostenibilidad financiera del sistema pensional; ii) con el inciso quinto ibídem, que refiere a la concordancia de los beneficios pensionales con las leyes del sistema general de pensiones; y/o iii) con el inciso sexto del mismo artículo 48 Superior, que establece una relación de proporcionalidad entre la liquidación pensional y los factores sobre los cuales cada persona hubiera cotizado al sistema”.[85] Para la mayoría de la Sala que acompañó el Auto 320 de 2018, el cotejo “cuando menos era necesario a fin de despejar dudas sobre, bien la legítima prevalencia del mentado principio, o bien su adecuado acoplamiento con el resto del ordenamiento constitucional.”[86]
Sin embargo, contrario a lo que se afirma en el Auto que anuló la decisión de unificación SU-310 de 2017, el texto de la Sentencia abordaba expresamente la cuestión de la sostenibilidad fiscal, al solicitar “al Gobierno Nacional que, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Ministerio del Trabajo” tomara “las medidas adecuadas y necesarias para asegurar que la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuente con la capacidad financiera necesaria para asumir los costos derivados de la protección efectiva de los derechos fundamentales analizados. Para tal efecto, dispuso la Sala Plena de la Corte Constitucional, el Gobierno debía, en primer lugar, “identificar los impactos reales que puedan poner en riesgo la inclusión de este u otros derechos fundamentales”, y si esto ocurría, debía “tomar las medidas para proveer a Colpensiones de las herramientas necesarias para que pueda cumplir con las órdenes aquí proferidas.”[87] Los otros magistrados y la Magistrada que se apartaron del Auto 320 de 2018, también consideraron que sí se habían analizado y tenido en cuenta los asuntos relevantes que se contemplan en el Acto Legislativo 01 de 2005.[88]
En todo caso, no se entiende por qué era necesario que se tuviera en cuenta el ‘criterio’ de la sostenibilidad fiscal,[89] para resolver los casos concretos y específicos de las acciones de tutela estudiadas, cuando expresamente la Constitución advierte en su artículo 334 que el principio de la sostenibilidad fiscal nunca puede ser empleado para definir el alcance de un derecho fundamental. En efecto, el artículo 334 constitucional, luego de advertir que la sostenibilidad fiscal debe “orientar” a las ramas y órganos del poder público, “dentro de sus competencias”, pero no de forma aislada e inconexa, sino “en un marco de colaboración armónica”, establece expresamente una regla de interpretación dura y rígida de todo el artículo, que limita su aplicación y su entendimiento, a saber:
“Artículo 334.- […]. || Parágrafo. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.”[90]
Como queda claro, se trata de una regla hermenéutica rígida que impide a toda autoridad (sin importar su tipo, si es legislativa, administrativa o judicial) afectar los derechos fundamentales de las personas de por lo menos tres maneras: (i) ‘menoscabarlos’, (ii) restringir su alcance o (iii) negar su protección efectiva; tales afectaciones no se podrán justificar ‘bajo ninguna circunstancia’. La restricción es categórica, no es que a veces se pueda menoscabar los derechos y a veces no; no se puede bajo ninguna circunstancia.
En conclusión, es claro que la Sentencia SU-310 de 2017 sí tuvo en cuenta las cuestiones que plantea el Acto Legislativo 01 de 2005. Quizá no se les dio el alcance que ahora la mayoría de la Sala considera que se les ha debido dar, pero sí fueron criterios tenidos en cuenta y aplicados. La diferencia de criterios o de lecturas de la Constitución que pueda tener un Magistrado o una Magistrada con la que ha dado la Corte, no es una razón suficiente para cambiar el sentido de la jurisprudencia constitucional y, mucho menos, para anular una decisión judicial previa, que ha definido en Sala Plena el rumbo de la jurisprudencia. No obstante, además de lo dicho, hay otras razones que muestran que la sentencia acusada no violó el derecho al debido proceso de forma clara y evidente, por omitir un asunto de relevancia constitucional.
2.1.2.2. Segundo: una regla de interpretación legal del siglo XIX no puede sustentar una decisión de anular una Sentencia de Unificación de la Corte Constitucional, sobre la aplicación de la Constitución de 1991. No es aceptable que una norma legal preconstitucional que establece un parámetro de interpretación de la ley al servicio del juez, sirva para derivar una supuesta ‘obligación de interpretación rígida’ que debía seguir la Corte Constitucional. El Código Civil advierte que ‘el contexto’ de la ley ‘sirve’ para ilustrar el sentido de cada una de sus partes. En tal sentido se trata de una regla aplicable en sentido estricto a la interpretación de las leyes no de la Constitución.[91] No es posible trasladar, sin más, las reglas de interpretación legal a las reglas de interpretación constitucional. Pero además, no se señala por qué era obvio que dejar de aplicar ese parámetro de interpretación fijado en el Código Civil de 1886 para leer la Constitución de 1991, deba llevar específicamente a la nulidad de la sentencia de unificación de la Sala Plena, sobre tantos otros criterios y parámetros de interpretación del propio Código, como lo son ‘por vía de doctrina’ (Art. 26, CC), ‘literal’ (Art. 27, CC), ‘sentido común’ (Art. 28, CC), ‘sentido técnico’ (Art. 29, CC), ‘extensión de la ley’ (Art. 31, CC), ‘espíritu general de la legislación’ y de ‘equidad natural’ (Art. 32, CC).
Como la norma legal del siglo XIX que se usó para anular la sentencia lo señala, el criterio del contexto, correspondencia y armonía, sirve ‘para ilustrar’. No es un parámetro ‘obligatorio’ que necesariamente se deba tener en cuenta, so pena de nulidad. No es como el ‘criterio del sentido común’ que fija un mandato interpretativo. En efecto se dice que las palabras de la ley ‘se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas’, salvo que se establezca una definición específica en la ley. Es decir, el sentido natural y obvio debe ser asumido, no es un criterio que ‘sirva’ para entender el significado de una regla. De igual forma, el Código impone el deber de entender los términos técnicos de forma técnica, no coloquial o general. Estas reglas de lectura no son optativas, como sí lo es la referente al contexto, correspondencia y armonía, que la Sala Plena empleó para anular una sentencia de unificación.
2.1.2.3. Tercero: el Auto 320 de 2018 hace una lectura parcial del Acto Legislativo 01 de 2015, sin tener en cuenta la totalidad del texto de la reforma constitucional, ni reformas posteriores. La mayoría de la Sala incurrió en el error que alega que se cometió. Es decir, se reclama una lectura armónica de un Acto Legislativo que es presentado, justamente, de forma parcial, no íntegra ni armónica. El Auto, con base en lo dicho en las sentencias C-258 de 2013 y SU-555 de 2014, consideró que los propósitos claros y precisos de la reforma constitucional de 2005 fueron: (i) eliminar los regímenes especiales, (ii) la anticipación de la finalización del régimen de transición y (iii) la fijación de una regla incremental para la transición.[92] No obstante no se resalta que la reforma constitucional del 2005 estableció también varias reglas a considerar. A saber, que se respetarán todos los derechos adquiridos. Que ‘por ningún motivo’ podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme ‘a derecho’. Que la reforma señala que no habrá regímenes especiales ni exceptuados, salvo lo aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República’ y a lo dicho “en los parágrafos” restantes de la reforma al artículo 49 Constitucional (se hace referencia al régimen de los docentes nacionales; a las reglas de pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos vigentes al momento). De hecho, se contempla una excepción temporal de aplicación de la reforma en uno de sus aspectos (inciso 8° del Artículo 48, CP, máximo de mesadas vigentes) a “aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011 (…).” (Parágrafo transitorio 6° del Art. 48, CP). Es decir, el Acto Legislativo 01 de 2005 buscó los propósitos recogidos en el Auto 320 de 2018, pero, además, fijó el nuevo parámetro de constitucionalidad en materia pensional con un detallado y cuidadoso respeto por los derechos adquiridos, por los derechos de las personas durante el final del régimen de transición, por las excepciones y reglas diversas que se mantuvieron, y por los derechos específicos de personas con las menores pensiones.
Sumado a lo ya dicho por la reforma constitucional de 2005 en materia pensional, el Acto Legislativo 03 de 2011 estableció categóricamente que la sostenibilidad fiscal, ‘bajo ninguna circunstancia’, puede ‘invocarse’ para menoscabar, restringir el alcance o negar su protección efectiva’ (Art. 334, CP).
En otras palabras, no es aceptable que se anule una sentencia de unificación de Sala Plena de la Corte Constitucional por no haber hecho una interpretación armónica de una reforma constitucional, cuando a tal conclusión se llega luego de hacer una lectura parcial, no integral y armónica de dicha reforma constitucional.
2.1.2.4. Cuarto: no se advierte por qué para el análisis de los casos concretos era absolutamente indispensable, so pena de nulidad, que se hiciera una interpretación detallada de la reforma constitucional de 2005. La Corte analizó en la Sentencia SU-310 de 2017 casos de aplicación de normas de seguridad social previas a la Constitución de 1991 (Acuerdo 049 de 1990) y a los sistemas de seguridad social desarrollados posteriormente, cuya aplicación se proyecta en el tiempo. En la sentencia SU-555 de 2014, por otra parte, la Corte Constitucional había estudiado un caso muy distinto.[93] Dejando de lado la cuestión procedimental, el problema jurídico estudiado en aquella oportunidad fue el siguiente: ¿“los derechos fundamentales fueron en efecto vulnerados por las entidades accionadas al negar a varios de sus trabajadores el reconocimiento de la pensión de jubilación pese a lo establecido en las convenciones colectivas a las que se ha hecho referencia y, además, si estas decisiones están en contravía de lo manifestado por la recomendación del Comité Sindical de la OIT? Esta cuestión implicaba para la Corte, necesariamente, definir si “la recomendación de la OIT se aparta de lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005 y, si ello fuese así, también habrá que disiparse cuál de las disposiciones prevalece para la solución de los asuntos bajo estudio”. Es evidente que los problemas jurídicos resueltos en las sentencias SU-310 de 2017 y SU-555 de 2014 son muy distintos. De hecho, mientras que el análisis expreso y detallado del Acto Legislativo 01 de 2005 era parte fundamental del litigio judicial que habían adelantado las partes por medio de acción de tutela en la Sentencia del 2014, en el caso del 2017 esa cuestión no hacía parte fundamental del debate adelantado en los procesos por ninguna de las partes.
El Auto no muestra por qué dicho deber de interpretación establecido por el legislador civil, en el contexto analizado, necesariamente implicaba tener en cuenta el Acto Legislativo 01 de 2005. ¿Por qué ha debido la Corte tener en cuenta necesariamente ese tipo de camino interpretativo? Y, ante todo, ¿por qué el no seguir tal camino interpretativo es una violación al derecho al debido proceso tan grande, que justifica anular una Sentencia de unificación de jurisprudencia? En especial, ¿por qué ha debido tener en cuenta tal criterio de sostenibilidad para resolver casos concretos y específicos, si tal criterio no sirve para delimitar el alcance de un derecho fundamental ni para negar su protección efectiva (Art. 334, CP)? La jurisprudencia a la cual hace referencia el Auto 320 de 2018, como se indicó, se dictó a propósito de problemas jurídicos y debates judiciales en los que la interpretación del tal Acto Legislativo era parte del mismo. ¿Por qué esa solución para ese tipo de caso debía ser considerada en las situaciones fácticas de la Sentencia SU-310 de 2017? Esta cuestión, crucial para haber dictado la nulidad de esa decisión judicial, no es abordada ni tratada por el Auto de forma adecuada o suficiente. Es una decisión adoptada con indebida motivación, en la que se hacen comparaciones genéricas y conceptuales, dejando de lado los patrones fácticos de los casos específicos que se analizan.
2.1.2.5. Quinto: Se anula una sentencia por dejar de aplicar una regla de interpretación supuestamente obligatoria, aceptando expresamente que no se sabe cuál sería el impacto en la decisión y si la modificaría. El Auto 320 de 2018 anula una sentencia de unificación de la Corte por considerar que se dejó de tratar un asunto de relevancia, a pesar de reconocer expresamente que no se sabe cuál sería el impacto en la decisión en el caso de haber tenido en cuenta aquel asunto de relevancia constitucional. En efecto, como se estableció en el Auto 031A de 2002, citado en la decisión de la mayoría de la Sala de la cual me apartó,[94]
“[… como] la Corte también está obligada a proteger los derechos fundamentales, es necesario acudir al criterio de trascendencia, según el cual la omisión en el análisis de ciertos aspectos supone violación al debido proceso, si de haber sido analizados esos puntos se hubiese llegado a una decisión o trámite distintos, o si por la importancia que revestía en términos constitucionales para la protección de derechos fundamentales, su estudio no podía dejarse de lado por la respectiva Sala”[95]
Es decir, omitir el análisis de ciertos aspectos viola el debido proceso para la Corte en dos situaciones: (i) cuando “de haber sido analizados esos puntos se hubiese llegado a una decisión o trámite distintos” o (ii) “si por la importancia que revestía en términos constitucionales para la protección de derechos fundamentales, su estudio no podía dejarse de lado por la respectiva Sala”.[96] A pesar de ser estos los criterios a los que recurre la Corte para fundamentar la decisión de anular la Sentencia, se dejan de lado y no se aplican. No se muestra que se hubiera llegado a una solución distinta, ni se muestra la importancia que omitir este análisis revestía ‘para la protección de derechos fundamentales’.
(i) El Auto 320 de 2108 no muestra que analizar el Acto Legislativo 01 de 2005 lleve ‘a una decisión o trámite distinto’. De hecho, el Auto afirma expresamente que la Sala no sabe cuál sería la consecuencia de realizar la interpretación supuestamente omitida. Por considerar que ‘se estaría haciendo un juicio de fondo’, la Sala expresamente advierte que
“[…] mediante la presente providencia la Sala no hace juicio alguno sobre el sentido que habría tenido el fallo de la sentencia sub judice si, en su momento, la Corte hubiera contrastado el principio in dubio pro operario consagrado en el artículo 53 de la Carta Política con las disposiciones que adicionaron el artículo 48 Superior con ocasión del Acto Legislativo 01 de 2005. […]”
En otras palabras, se reconoce que el requisito fijado por la jurisprudencia para anular excepcionalmente una sentencia por omisión de un asunto de relevancia constitucional, es tener la certeza que de haber sido analizado ese asunto, la decisión hubiese sido otra. No obstante, también se reconoce expresamente que no se sabe si la consecuencia de aplicar dicho parámetro constitucional llevaría a una decisión diferente a la adoptada en la Sentencia SU- 310 de 2017, y sin embargo, se decide anular la Sentencia.
El Auto 320 de 2018 da una razón con la cual pretende justificar este proceder. Para la mayoría “hacer tal juicio en la presente providencia sería prematuro pues hacer tal análisis le corresponde a la Sala Plena al momento de estudiar la sentencia de reemplazo de la sentencia que mediante el presente auto se anula”. Pero en realidad, este argumento demuestra justamente, que la Sentencia que fue anulada no incurrió en una evidente violación al debido proceso. Como lo señaló el propio Auto, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la excepcionalísima posibilidad de anular una sentencia se da cuando las reglas procesales aplicables han sido quebrantadas, “con notoria y flagrante vulneración del debido proceso”, la cual debe ser ‘significativa y trascendental’.[97] En el presente caso no hay tal, pues de acuerdo con lo dicho por la propia mayoría de la Sala, no se sabe si la decisión adoptada en la Sentencia de Unificación que se anula cambiaría al tener en cuenta el parámetro constitucional que se considera omitido (el Acto Legislativo 01 de 2005). No lo sabe porque hacerlo, como expresamente se reconoce, es regresar al asunto de fondo para analizarlo según otros criterios jurídicos. No se advierte de forma notoria o flagrante, que se llegaría a una solución contraria de haber sido analizado el referente constitucional supuestamente omitido. De hecho, más adelante la sentencia reconoce que de haber tenido en cuenta ese Acto Legislativo, “podría haberse llegado a una decisión distinta”, pero también podría haberse llegado a la misma.[98]
Para la mayoría de la Sala que acompaña el Auto 320 de 2018, la Sentencia SU-310 de 2017 se debe anular, entre otras razones, porque la aplicación del principio ‘in dubio pro operario’ a los casos concretos “no podía pasar por alto el análisis relativo a su eventual compaginación con [el] contenido [del] artículo 48 Superior tal y como éste quedó luego de expedido el Acto Legislativo 01 de 2005. Lo anterior, entre otras razones, por el simple deber jurídico de propender por una interpretación integradora y sistemática [Art. 30, CC] del ordenamiento jurídico.” La Sala, que supone que la ratio de la sentencia anulada estuvo “exclusivamente determinada” por la aplicación del principio en favor del trabajador, no explica por qué la Sala Plena ‘no podía pasar por alto’ el análisis de una ‘eventual compaginación’. ¿Cómo una ‘eventual’ interpretación puede implicar una obligación judicial que no se podía pasar por alto, so pena de nulidad de la sentencia?
En este caso la Sala Plena anuló una Sentencia de Unificación dictada por una Sala Plena anterior, por considerar que los casos han debido ser resueltos según otros criterios constitucionales diferentes a los que fueron empleados. Es una interpretación que ‘eventualmente’ puede llevar a una solución distinta, cuestión que obviamente, como lo reconoce el propio Auto, sólo se pude saber reabriendo el debate de fondo del caso, lo cual, por supuesto no tiene cabida en un incidente de nulidad. Pues, se insiste, la nulidad es un incidente no un recurso que permita reabrir los debates ya dados. La Sentencia SU-310 de 2017 se anula, a pesar de que no se constata una violación al debido proceso “indudable y cierta” o “notoria y flagrante”.[99] Se anula por no haber realizado una interpretación que, eventualmente, hubiese podido afectar la decisión que se había adoptado.
(ii) En ningún momento la Corte muestra que el estudio del asunto constitucional omitido ‘no podía dejarse’, ‘por la importancia que revestía en términos constitucionales para la protección de derechos fundamentales’. A pesar de que el Auto 320 de 2018 establece que este es el criterio para determinar la nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional, nunca se analiza cuál es el impacto que tiene para la protección de los derechos fundamentales involucrados en el caso de tutela analizado. Es más, la expresión ‘derecho fundamental’ brilla por su ausencia en el análisis de la carga argumentativa de la solicitud de nulidad. Nunca se recurre a este criterio constitucional, a pesar de que el propio Auto estableció que debía ser tenido en cuenta. Por el contrario, la decisión a la que se abre paso con la presente nulidad implica, justamente, poner en riesgo los derechos fundamentales que ya fueron reconocidos por la Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante una sentencia de unificación. Los derechos fundamentales de las personas que habían sido protegidas por una sentencia de cierre, que no tiene recursos, ahora están en un limbo de indeterminación.
2.2. Sí se tuvieron en cuenta los argumentos de Colpensiones dentro del trámite de Revisión, incluso aquellos presentados extemporáneamente
2.2.1. Para la mayoría de la Sala Plena, el no haber dado la relevancia y la aplicación al Acto Legislativo 01 de 2005 que a su juicio debió tener en el análisis de los casos concretos, era también un desconocimiento de lo alegado en el proceso. El Auto 320 de 2018 sostiene que “la omisión en el estudio del Acto Legislativo 01 de 2005 por parte de la sentencia SU-310/17 fue una cuestión alegada por Colpensiones de manera clara y precisa dentro del trámite previo al fallo, sin que en dicha sentencia la Corte procediera siquiera a detenerse sobre el particular”, y advierte que esta situación “atenta contra el debido proceso de Colpensiones pues, como ya se ha explicado, de haber analizado tales cuestiones que le fueron expresamente puestas de presente a la Corte, bien podría haberse llegado a una decisión distinta o, por lo menos, se habría satisfecho el derecho de tales entidades a que sus argumentos fueran tenidos en cuenta.”
2.2.2. Los argumentos que fueron presentados oportunamente por Colpensiones dentro de los procesos de instancia fueron conocidos y atendidos por las diferentes autoridades judiciales, incluyendo a la Corte Constitucional. Los argumentos referentes a la sostenibilidad fiscal y a la reforma constitucional de 2005, que en todo caso sí fueron atendidos, se presentaron extemporáneamente, cuando no era posible dar espacio de debate a las otras partes.
2.2.2.1. Colpensiones no participó en cuatro de los once procesos de acción de tutela que fueron acumulados (T-5.647.921, T-5.647.925, T-5.725.986, T-5.856.793[100]). En los restantes siete procesos sí intervino, en primera instancia. En cinco de esos casos solicitó la improcedencia de la acción de tutela por existir otro medio de defensa judicial (carácter subsidiario de la tutela; T-5.755.285,[101] T-5.766.246, T-5.840.729,[102] T-5.841.624, T-5.856.779,[103] y T-5.870.489). Finalmente, en la última de las tutelas solicitó ser desvinculada del proceso (T-5.844.421; consideró que no podía ser objeto de una acción de tutela; legitimación por pasiva). Todos los argumentos que fueron presentados por Colpensiones a lo largo de los once procesos de acción de tutela acumulados, cuando la entidad así lo hizo, fueron tenidos en cuenta. La mayoría de cargos presentados, referentes a la procedibilidad de la acción de tutela fueron resueltos en la Sentencia SU-310 de 2017.
2.2.2.2. Durante el trámite de revisión, Colpensiones presentó dos intervenciones para ampliar su posición. La primera, el 2 de noviembre de 2016, a propósito de dos expedientes (T-5.647.921 y T-5.647.925), en un momento procesal en el que los argumentos podían ser conocidos y respondidos por las demás partes, y adecuadamente valorados por la Sala al momento de decidir. En ese caso se insistió en las razones de cada caso en concreto.[104] La segunda intervención, por primera vez dándole un alcance general al caso, fue más de cuatro meses después, el 21 de marzo de 2017, cuando ya se había registrado la ponencia para el debate y decisión en la Sala Plena. A la intervención de Colpensiones, la primera en la que presenta argumentos distintos a la procedibilidad de la acción de tutela, entre ellos los referentes a la sostenibilidad fiscal, se sumó una intervención posterior del Ministerio de Hacienda en sentido similar, presentada el 25 de abril de 2017.[105]
La primera de las acciones de tutela que fueron acumuladas dentro del proceso que dio lugar a la Sentencia SU-310 de 2017 fue resuelta en primera instancia el 7 de julio de 2015 (T-5.647.921), mientras que la última de éstas había sido resuelta en primera instancia el 4 de septiembre de 2016. Para este momento la Corte Constitucional ya había seleccionado muchos de estos casos, y de hecho, había acumulado algunos de ellos para ser resueltos por la Sala Plena. A lo largo de más de 2 años, Colpensiones había tenido tiempo para presentar los argumentos que considerara, dentro de los 11 procesos de tutela. Para septiembre de 2016 ya sabía que la cuestión iba a ser tratada por la Corte Constitucional en un caso en el que se venían acumulando varios procesos, y el 16 de noviembre ya era público que la Sentencia iba a ser dictada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en pocos meses. No obstante, solamente hasta el 21 de marzo de 2017 Colpensiones presentó los argumentos que ahora, en la solicitud de nulidad, se consideran relevantes al grado de justificar la nulidad de una sentencia de unificación. Por supuesto, esta es una conclusión inaceptable. En especial, como se dijo, si se tiene en cuenta que los argumentos presentados en revisión ante la Corte hubiesen podido ser presentados antes, desde las primeras instancias.
No existen, ni se alegan, razones que justifiquen por qué sólo hasta último momento, cuando la Sala ya iba a tomar una decisión definitiva sobre el caso, se presentaron tales argumentos. La imposibilidad de contar con una prueba puede justificar, por ejemplo, que sea presentada hasta último momento. Pero en un proceso judicial en el que cada parte tiene derecho a enfrentar los argumentos de la contraparte, una entidad como Colpensiones no puede presentar sus argumentos constitucionales centrales y supuestamente más relevantes sólo hasta al final de procesos, cuando ya está para decisión de la Sala, con un proyecto de sentencia sobre la mesa.
Sin embargo, como se dijo previamente, la Sala sí tuvo en cuenta los argumentos presentados por Colpensiones a último momento en los procesos. Precisamente como se dijo, la Sentencia anulada resolvió solicitar al Gobierno Nacional que, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Ministerio del Trabajo, tomara las medidas adecuadas y necesarias para asegurar que Colpensiones contara con la capacidad financiera necesaria para asumir los costos derivados de la protección efectiva de los derechos fundamentales analizados. En nota al pie la Sentencia advierte que esa decisión se toma “teniendo en cuenta el escrito allegado a la Corte extemporáneamente, por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el que se expusieron algunas preocupaciones en cuanto a las implicaciones que tendría reconocer la imprescriptibilidad del derecho a los incrementos pensionales en el presupuesto de la Nación y sobre cómo ello podría afectar la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones.” Afirmar que no se tuvo en cuenta lo dicho por Colpensiones, incluso en los documentos allegados tardíamente en el proceso, va en contra de la evidencia y el texto de la Sentencia anulada.
2.3. Conclusión
En síntesis, el Auto 320 de 2018 muestra por qué la mayoría de magistrados que lo suscriben están en desacuerdo con la decisión adoptada en la Sentencia SU-310 de 2017. A su juicio el caso ha debido ser analizado y resuelto de forma diferente, empleando otros parámetros constitucionales y de hermenéutica (del Código Civil). No se dice cuál sería la solución correcta, pero se considera que se ha debido interpretar distinto el derecho aplicable.
Sin embargo, el Auto 320 de 2018 no muestra que la decisión anulada hubiera desconocido la Constitución, ni que se hubiese incurrido en un error al dejar de aplicar una norma constitucional que claramente ha debido ser aplicada. Lo que el Auto del cual me aparto muestra, es que la Sentencia SU-310 de 2017 no ha debido resolver el caso según el criterio que siguió la mayoría en aquel momento, sino de acuerdo con el criterio y la interpretación propuesta por la minoría de la Sala Plena, en aquella oportunidad. Resolviendo un incidente, se anula una sentencia de unificación, acogiendo la tesis que presentaron los magistrados disidentes que salvaron su voto. Las diferencias de criterios y de apreciación jurídica son legítimas y válidas, pero no prueba que una decisión sea arbitraria, contraria a derecho o al debido proceso. La nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional, en especial si esta es de Sala Plena y busca unificar la jurisprudencia, es una situación excepcionalísima que se debe fundar en un claro desconocimiento del orden constitucional vigente, no en criterios diversos o lecturas distintas de la Constitución. El incidente de nulidad, que busca evitar que queden en graves errores y violaciones al debido proceso, no se pueden usar como un recurso judicial, para controvertir decisiones que no se comparten.
3. Cuestiones adicionales
3.1. El principio de favorabilidad laboral, in dubio pro operario, estuvo bien aplicado por la Sentencia SU-310 de 2017
La primera razón que se dio por parte de la mayoría de la Sala para anular la Sentencia de unificación es que no se abordó el estudio del Acto Legislativo 01 de 2005 (apartado 9.3.1. de las consideraciones). Al presentar este razonamiento, la mayoría de la Sala entra a analizar de fondo la aplicación del principio in dubio pro operario, para concluir que no se hizo bien. Para el Auto 320 de 2018, la Sentencia anulada aplicó mal el mencionado principio, porque no se logra establecer “por lo menos, dos opciones hermenéuticas que, ‘por un lado deben encuadrar en el marco semántico de las disposiciones de las fuentes formales, y de otro, deben estar en consonancia con las disposiciones de la Constitución […]’.”[106] Para el Auto, la sentencia anulada no hizo esto, es decir, no estableció ‘las dos opciones hermenéuticas, pues “omitió confrontar el principio in dubio pro operario con una serie de disposiciones que, más allá de tener el mismo rango constitucional de dicho principio, era especiales al sistema de seguridad social, particularmente en su elemento pensional.” En otras palabras, el principio de favorabilidad laboral se habría aplicado mal, se alega, porque para que pudiera tenerse una duda de interpretación ‘seria’, era necesario contrastarla primero con toda la Constitución, especialmente con el Acto Legislativo 01 de 2005.
La existencia de la duda en la aplicación del derecho que se presentaba en los casos analizados, fue reconocida tanto por magistrados que estuvieron en Sala cuando se adoptó la decisión de la Sentencia SU-310 de 2017, así como también por magistrados que no hicieron parte de esa Sala Plena.[107] De hecho, la posición que ahora se considera como claramente contraria al orden constitucional era la que mayoritariamente venía aplicando la Corte Constitucional en varias de sus salas de revisión. La jurisprudencia constitucional, como lo señaló la Sentencia de unificación y lo reiteró el Auto que la anuló, ha establecido que la “duda” que da lugar a la aplicación de los principios de favorabilidad e in dubio pro operario, “debe estar revestida de seriedad y objetividad ‘(…) pues no sería dable que ante una posición jurídicamente débil, deba ceder la más sólida bajo el argumento que la primera es la más favorable al trabajador’.”[108] Ambas decisiones también recordaron, en nota al pie, que para la jurisprudencia, ‘[la] favorabilidad opera no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones dentro de los parámetros de razonabilidad y partiendo de la jurisprudencia y doctrina pertinentes. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los elementos del principio de favorabilidad laboral son: (i) la noción de ‘duda’ ante la necesidad de elegir entre dos o más interpretaciones, y (ii) la noción de ‘interpretaciones concurrentes’.”[109]
Lo que es claro y evidente en el presente caso, es que el debate constitucional resuelto en la Sentencia SU-310 de 2017 pretendió dar término a una controversia jurídica que se había suscitado, precisamente porque dos salas de Revisión se habían apartado de la respuesta garantista que inicialmente se había dado por la jurisprudencia. Es entendible que se acoja y defienda una de las tesis que estaba en disputa en la jurisprudencia de la Corte, con relación a la protección vía acción de tutela incremento pensional del 14%, pero no tiene sentido pretender acabar la tensión en la interpretación despareciendo una de las posiciones. Suponer simplemente que una de las tesis es un error y que no debe ser considerada, no resuelve el debate, sólo lo oculta. Al suponer que hay una única lectura correcta del derecho en un asunto debatido, se cree poder desaparecer una de las posiciones del debate. Quizá se intenta no ver la duda o el debate de interpretación para, de esa forma, evadir la aplicación del principio de favorabilidad para la persona trabajadora (in dubio pro operario). Quizá se busca poder construir una decisión diferente a la dada hasta ahora por la jurisprudencia en sede de unificación.
3.2. El Auto 320 de 2018, una decisión polémica que dividió a la Corte, declaró la nulidad de una sentencia de unificación que recogía la posición de una mayoría más amplia
3.2.1. Uno de los momentos en que la capacidad de auto-restricción judicial más se requiere, es en el trámite de los incidentes de nulidad. La persona que ejerce la función de juez no puede desconocer el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y el peso de la jurisprudencia, salvo cuando sea clara y evidente la violación al derecho al debido proceso. En el presente caso, la menor de las mayorías posibles de la Corte (5 votos), tramitando un incidente, no un recurso, resolvió anular una sentencia que había adoptado una mayoría más amplia (7 votos), unificando la jurisprudencia que existían hasta el momento. La Sentencia SU-310 de 2017 tuvo en cuenta, entre otras razones, que la tesis que se acogía para resolver el problema jurídico planteado, era aquella que había sido apoyada por más número de magistrados y salas de revisión, para ese momento.
3.2.2. Cuando la Sala Plena de la Corte Constitucional tomó la decisión de unificar la jurisprudencia en la Sentencia SU-310 de 2017, optó por la respuesta que a su juicio mejor protegía y garantizaba el goce efectivo de los derechos de la persona y la dignidad humana. Al hacerlo tuvo en cuenta que era la solución al problema jurídico analizado, que mayor respaldo había encontrado entre los magistrados y magistradas.[110] De hecho, uno de los magistrados que salvó su voto a la sentencia SU-310 de 2017, lo hizo para regresar a la segunda respuesta que se había dado al problema jurídico (la más restrictiva de los derechos). Había respaldado la tesis más restrictiva dada hasta el momento, a pesar del salvamento de voto que reclamaba seguir la primera línea jurisprudencial trazada, la más garantista que ya tenía varias sentencias en el mismo sentido (T-038 de 2016).[111] Luego, a los cuatro meses, en la Sentencia T-395 de 2016, el Magistrado reiteró que existía debate entre las diferentes Salas de Revisión por lo que consideró que no había desconocimiento del precedente, pero cambió de posición y tuteló el derecho del accionante en razón a la favorabilidad.[112] Así, acogía la primera respuesta, la más garantista. Esta sentencia posterior fue apoyada por la Magistrada que había salvado el voto a la primera, y por otra parte, encontró la oposición del Magistrado que inicialmente lo había acompañado al defender la tesis restrictiva. Consideró que sí existió defecto por violación directa de la Constitución, puesto que, “(…) ante la existencia de dos interpretaciones razonables de la Corte Constitucional sobre una misma norma de seguridad social, el tribunal tenía la obligación de considerar lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política, en lo relacionado con el principio de favorabilidad laboral y, por consiguiente, motivar la postura adoptada en el caso concreto”. [113]
Como lo recordó la Sentencia anulada, para mayo de 2017 la primera respuesta jurisprudencial dada al problema jurídico había sido respaldada por seis magistrados (María Victoria Calle Correa, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos, Luis Ernesto Vargas Sivla) y por tres magistrados encargados (Alexei Julio Estrada, Martha Victoria Sáchica Méndez, Myriam Ávila Roldán), siendo uno de estos quien fijó la línea jurisprudencial. A este grupo se sumó un Magistrado más, que en el pasado había acompañado la segunda respuesta (Luis Guillermo Guerrero Pérez) y cuatro magistrados encargados (Aquiles Ignacio Arrieta Gómez, José Antonio Cepeda Amarís, Hernán Leandro Correa Cardozo e Iván Humberto Escrucería Mayolo). Todos respaldaron la primera respuesta dada al problema jurídico para unificar la jurisprudencia. En total 14 (4 magistradas y 10 magistrados).[114]
3.3. El Auto 320 de 2018 comete el error del que acusa a la Sentencia SU-310 de 2017
Muchas de las razones expuestas en el presente salvamento de voto, en contra de los argumentos presentados para solicitar la nulidad de la Sentencia SU-310 de 2107 habían sido invocadas durante el incidente de nulidad por algunos de los accionantes. Sin embargo, sus argumentos no fueron atendidos. A pesar de ser personas que contaban con la expectativa legítima de que su caso por fin había sido resuelto en última instancia, se buscó nuevamente reabrir el debate de muchas de las cuestiones de fondo tratadas en la Sentencia de unificación, por lo que les tocó nuevamente presentar razones y argumentos. No obstante, el Auto 320 de 2018 no se ocupa de ellas. Además de que no se tomó una decisión acorde a lo que pretendían, no se dio las razones de porque sus argumentos no eran de recibo. En otras palabras, el Auto 320 de 2018 anuló la Sentencia SU-310 de 2017 por considerar que se había dejado de tener en cuenta a una de las partes, a pesar de que la Sentencia sí tuvo en cuenta las razones alegadas, incluso si eran extemporáneas, y de que el propio Auto sí estaba cometiendo tal error: dejar de lado las razones de una de las partes.
4. Conclusión
En suma, me aparto de la decisión adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional por considerar que no existían razones para anular la Sentencia SU-310 de 2017. Como toda decisión de la Corte Constitucional, por supuesto, puede ser objeto de debate y crítica académica, jurídica o pública, por ejemplo. Pero la protección de la cosa juzgada constitucional, la afectación de la seguridad jurídica, la erosión de la autoridad y peso de la jurisprudencia constitucional, así como la protección al goce efectivo del derecho a la igualdad y de los derechos fundamentales que hubiesen sido tutelados, son razones constitucionales relevantes para exigir que únicamente se anule una sentencia de unificación si y sólo si es claro y evidente que la Sala Plena de la Corte Constitucional expidió una sentencia de unificación contraria a derecho. El Auto 320 de 2018 no presenta razones que permitan anular una sentencia de unificación de tutela, y poner en riesgo los tan importantes valores constitucionales mencionados. Las consideraciones que llevaron a la mayoría de la Sala Plena a anular la sentencia pertenecen al proceso hermenéutico que se realizó (no haber aplicado al debate de tutela analizado, los criterios de interpretación legal del Código Civil), por una parte, y a considerar como cierto el reclamo de una parte del proceso (Colpensiones, que la Sentencia anulada no había considerado sus argumentos dentro del proceso), a pesar de que (i) expresamente el texto de la Sentencia SU-310 de 2017 sí lo hace, y (ii) los argumentos fueron presentados fuera de término. Se llega a tal conclusión, además, (iii) sin valorar ni tener en cuenta los contrargumentos presentados durante el incidente de nulidad, por personas cuyos derechos constitucionales fundamentales habían sido tutelados en aquella Sentencia de unificación.
El incidente de nulidad es justamente eso, un incidente, no es un recurso. Es una herramienta procesal que busca evitar violaciones claras y evidentes al derecho al debido proceso. No es un recurso que busque reabrir la discusión de fondo que había sido tratada en el caso, para poner en cuestión y en debate adversarial el problema jurídico que ya fue resuelto judicialmente.
En los anteriores términos, dejo planteado el salvamento de voto al Auto 320 de 2018.
Fecha ut supra,
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Decreto 758 de 1990.-
ARTÍCULO 21. INCREMENTOS DE LAS PENSIONES DE INVALIDEZ POR RIESGO COMUN Y VEJEZ. “Las pensiones mensuales de invalidez y de vejez se incrementarán así:
a) En un siete por ciento (7%) sobre la pensión mínima legal, por cada uno de los hijos o hijas menores de 16 años o de dieciocho (18) años si son estudiantes o por cada uno de los hijos inválidos no pensionados de cualquier edad, siempre que dependan económicamente del beneficiario y,
b) En un catorce por ciento (14%) sobre la pensión mínima legal, por el cónyuge o compañero o compañera del beneficiario que dependa económicamente de éste y no disfrute de una pensión.
Los incrementos mensuales de las pensiones de invalidez y de vejez por estos conceptos, no podrán exceder del cuarenta y dos por ciento (42%) de la pensión mínima legal.
ARTÍCULO 22. NATURALEZA DE LOS INCREMENTOS PENSIONALES. Los incrementos de que trata el artículo anterior no forman parte integrante de la pensión de invalidez o de vejez que reconoce el Instituto de Seguros Sociales y el derecho a ellos subsiste mientras perduren las causas que les dieron origen. El Director General del ISS establecerá los mecanismos necesarios para su control.”
[2] En este sentido, aludiendo a la sentencia T-688 de 2003, el escrito de la ANDJE afirma que “en el evento en que quieran apartarse del precedente los jueces deben: i) hacer referencia expresa a su existencia y ii) justificar de manera suficiente las razones por las cuales se apartan de las decisiones anteriores y, en consecuencia, la necesidad del cambio”
[3] Ver Autos 026, 059, 063 y 074 de 2010; 050 y 107 de 2013 y 020 de 2017 entre otros.
[4] Auto 111 de 2016.
[5] Mediante Auto 244 de 2012, la Corte distinguió entre las dos categorías de Sala cuando se refirió a la posibilidad que tenía la Sala Plena para acometer el estudio de una solicitud de nulidad sobre una sentencia suscrita por ella misma, siempre y cuando la causal de nulidad alegada remitiera a la variación jurisprudencial injustificada que la Sala Plena hiciera respecto de la jurisprudencia anteriormente sostenida por ella misma. En tal ocasión la Sala Plena sostuvo: “(…) se debe aceptar que cuando la Sala Plena de la Corte Constitucional se aleja de manera arbitraria y caprichosa del precedente sentado por ella misma, omitiendo justificar la modificación jurisprudencial, vulnera de manera grave y ostensible el derecho al debido proceso y procede entonces el incidente de nulidad. A diferencia de las hipótesis de variación de jurisprudencia por la Sala de Revisión, en este caso el fundamento jurídico de la nulidad no son los principios de competencia y de juez natural, sino la vulneración del derecho al debido proceso por la omisión de las cargas de transparencia y argumentación, en detrimento de los valores antedichos.” (El subrayado no es del texto original).
[6] Para una explicación sobre el término de tres (3) días escogido por la jurisprudencia como plazo para presentar la solicitud de nulidad se puede consultar el A-163A de 2003.
[7] A-031A de 2002, citada al pie en A-015 de 2017.
[8] “La función de adelantar el control abstracto de constitucionalidad reposa principalmente en la Corte Constitucional, instituida como el órgano principal al que “se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”, labor que debe ser desarrollada en “los estrictos y precisos términos” del artículo 241 superior, el cual prescribe de manera taxativa las funciones que le competen. Al Consejo de Estado, corresponde proteger la integridad y supremacía de la carta política a través de las “las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”, según el mandato del precepto 237-2 ib. Así, esta corporación siempre ha afirmado que la Corte Constitucional tiene la más amplia competencia sobre el control abstracto de constitucionalidad y que el Consejo de Estado, por vía residual, conoce de todos aquellos actos que no le hayan sido atribuidos.” (C-400/13, M.P. Nelson Pinilla Pinilla)
[9] Ver, por ejemplo. T-799 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-416 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[10] Además de las providencias señaladas en la anterior nota al pie, ver: T-411 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[11] SU-658 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos y Auto 025A de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[12] A-186 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa (nota al pie 12 en dicha providencia).
[13] Autos del 22 de junio de 1995 y del 18 de mayo de 2004. Jurisprudencia reiterada en A-170 de 2009 y A-290 de 2016.
[14] Auto A-162 de 2003 (M. P. Rodrigo Escobar Gil). Cfr. A-013 de 2008 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).
[15] Auto 031A de 2002 (M. P. Eduardo Montealegre Lynett), ampliamente reiterado.
[16] Esta situación guarda íntima relación con la función democrática, participativa y pacificadora que cumple la jurisdicción dentro de un Estado Social de Derecho. Por ejemplo, al tratar sobre el Estado Constitucional Democrático como determinante cualitativo del Estado Social de Derecho, de antaño la Corte estableció que, entre otros, aquel “se manifiesta institucionalmente a través de la creación de mecanismos de democracia participativa, de control político y jurídico en el ejercicio del poder” (T-406 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón) (La subraya no es del texto original), juicio que rechaza la posibilidad de que la jurisdicción se entienda como un órgano deificado e infalible, capaz de dar respuesta idónea a las controversias que resuelve, sin requerir ni valorar la visión ciudadana sobre decisiones que determinan su destino. Ciertamente, como en otra ocasión dijo la Corte “el derecho obedece a un proceso dialéctico de argumentar y contraargumentar y, en ese orden de ideas, los argumentos expuestos por las dos partes de un proceso deben ser tenidos en cuenta al momento de producir la sentencia”(T-656 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra). O como más claramente dijera el doctor Alejandro Martínez Caballero en salvamento de voto a la sentencia C-572 de 1997:
“(…) según mi criterio, la primera virtud del juez es la imparcialidad, la cual implica la capacidad de tomar en consideración todos los puntos de vista y todos los intereses en juego, a fin de ponderarlos cuidadosamente a la luz de la normatividad que debe aplicar, para de esa manera tomar la mejor decisión posible. A fin de cuentas, nuestra función como jueces es hacer justicia conforme a derecho.
Esta imparcialidad del juez debe reflejarse no sólo en la justicia y corrección de la decisión sino también en la fundamentación misma de la sentencia, esto es, en la argumentación y en el propio lenguaje de la parte motiva. Por ello, como dice acertadamente Perelman, “en una sociedad democrática, es imposible mantener la visión positivista según la cual el derecho no es otra cosa que la expresión arbitraria de la voluntad del soberano. Para funcionar eficazmente, el derecho debe ser aceptado, y no sólo impuesto por medio de la coacción, " y eso implica que las decisiones judiciales deben ser adecuadamente fundamentadas a fin de ganar el mayor consenso social posible. Por ello el juez no puede alinearse con una de las partes, y desconocer los argumentos, intereses y pretensiones de la otra parte, por cuanto dejaría de jugar el papel mediador que le es consustancial. Esto obviamente no significa que el juez no pueda dar la razón a una de las partes, puesto que su función es decidir el asunto, lo cual implica en la mayor parte de los casos, adjudicar la victoria a alguna de las pretensiones en juego. Pero debe hacerlo guardando y demostrando su imparcialidad, lo cual implica un lenguaje ponderado, que demuestre que verdaderamente se tuvieron en cuenta todos los puntos de vista y todos los intereses.” (El resaltado no es del texto original).
Y de la misma opinión ha sido la Corte Suprema de Justicia, cuando dijo que:
“Pues bien, de la mano de exigencias formales y materiales que hacen de una sentencia una decisión judicial, en estados democráticos el análisis de los supuestos fácticos y la consideración de los argumentos de los sujetos procesales y de las razones por las cuales se estima que una o más normas jurídicas asumen el supuesto que se juzga, se consideran esenciales en la construcción de la respuesta judicial.” (Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal. Sentencia 22412 del 24 de enero de 2007.M.P. Mauro Solarte Portilla, citando: Corte Suprema de Justicia, sentencia del 28 de noviembre de 1984) (El énfasis no es del texto original).
[17] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[18] Además del referido Auto 223 de 2006, puede confrontarse el Auto 31A de 2002.
[19] Por ejemplo, en Auto 187 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) se manifestó que “La Corte Constitucional, a través de su jurisprudencia ha señalado que, al ejercer la función de revisión, no está obligada a estudiar todos los puntos planteados en la acción de tutela. No obstante, no puede omitir el análisis de (i) los asuntos que tengan relevancia constitucional (…)” (El énfasis no es del texto original)
[20] Código General del Proceso, Art. 301. Inc. Primero – “La notificación por conducta concluyente surte los mismos efectos de la notificación personal. Cuando una parte o un tercero manifieste que conoce determinada providencia o la mencione en escrito que lleve su firma, o verbalmente durante una audiencia o diligencia, si queda registro de ello, se considerará notificada por conducta concluyente de dicha providencia en la fecha de presentación del escrito o de la manifestación verbal.”
[21] Art. 610 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso)
[22] La Sala Plena avocó conocimiento del asunto el 16 de noviembre de 2016 y registró proyecto de fallo ante la Secretaría el 21 de marzo de 2017. No obstante, la intervención el Ministerio de Hacienda sólo se presentó hasta el 26 de abril de ese año.
[23] Sentencia C-258 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[24] Ver sentencias C-1089 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis, y T-138 de 2010. M.P. Mauricio González Cuervo. De esta última, se destaca el siguiente aparte: “Tanto en el régimen de prima media con prestación definida como en el régimen de ahorro individual con solidaridad, esa irrenunciabilidad de la pensión de vejez, y más precisamente de las figuras alternas de la indemnización sustitutiva o la devolución de aportes, tiene otra finalidad relacionada con la sostenibilidad financiera del sistema, que también es un propósito constitucional explícito. De permitirse la renuncia a estos derechos en casos individuales, se empezaría a desmoronar gradualmente el delicado diseño técnico, financiero y actuarial del sistema, que presupone un tiempo suficiente de aportes, y unos requisitos de edad mínimos, de tal manera que, en promedio, sea dable pagar pensiones en forma que no se imponga una carga excesiva sobre el sistema que pondría en riesgo los derechos pensionales de la gran mayoría de quienes a él contribuyen. La renuncia voluntaria a la pensión de vejez implicaría, por ejemplo, la desaparición de la obligación de cotizar al sistema, con grave riesgo para el fondo común y solidario en que se basa el sistema de prima media, y también para la satisfacción de las garantías ofrecidas por el sistema de ahorro individual, el cual, por lo demás, también tiene un componente solidario que depende de la disciplina en los aportes.”
[25] Ver Sentencia C-242 de 2009. M.P. Mauricio González Cuervo.
[26] Ver Sentencia T-489 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[27] SU-555 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[28] “Ante la claridad de la doctrina constitucional de la Sala Plena de la Corte en materia de favorabilidad laboral, la Sala de Revisión no tendría argumentos que agregar. En efecto, el punto parece no admitir mayores controversias: en caso de duda y ante la existencia de dos o más interpretaciones de una disposición jurídica contenida en una fuente formal del derecho (ley, acto administrativo, convención colectiva) debe preferirse aquella interpretación que mejor satisfaga los intereses del trabajador. Este y no otro es el entendido que le ha otorgado la jurisprudencia a la disposición pertinente del artículo 53 de la Constitución.” (T-545 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett)
[29] Código Civil, art. 30.—“El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía.(…)”
[30] Ver, entre otras: SU-047 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero; C-373 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-593 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.
[31] Ver T-823A de 2013, T-730 de 2014, T-774 de 2015 y T-157 de 2017.
[32] Const. Pol., Art. 53 —El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales.
Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna.
La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”
[34] Corte Constitucional, Sentencia T-545 de 2004 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). Acápite jurisprudencial citado como nota al pie 47 en la propia SU-310 de 2017.
[35] Código Civil, ART. 10.—Derogado.L.57/887, art. 45. Subrogado.L.57/887, art.5º. “Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquélla. Si en los códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes:
[36] Radicación: 11001-03-25-000-2008-00127-00 (2741-08). Actor: Instituto de Seguros Sociales. Demandado: Nación, Ministerio de la Protección Social. C.P. Gabriel Valbuena Hernández
[37] Cfr. Fls. 52 y 56 de la sentencia. Conclusión (v), orden cuarta.
[38] Artículos 53 de la Constitución Política, 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
[39] Sentencia T-832A de 2013.
[40] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[41] Auto 013 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[42] Auto 666 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[43] En el escrito se presenta un cuadro en el que se exponen cifras concretas, representativas de lo que económica y actuarialmente generaría el eventual reconocimiento de los incrementos pensionales. Ello a partir de dos escenarios: (i) el grupo poblacional que actualmente tiene reconocidas las pensiones de vejez con base en lo dispuesto en el Acuerdo 049 de 190, aprobado por el Decreto 758 del mismo año; (ii) los procesos en curso en contra del ISS o COLPENSIONES en los que se demanda el reconocimiento de incrementos pensionales del 7% y 14% por cónyuge, compañero permanente o hijos a cargo. Los cálculos arrojan una suma de 3.2 billones de pesos para garantizar el pago a favor de los pensionados que no cuentan con el referido incremento en su mesada.
[44] Magistrado (E) Aquiles Arrieta Gómez
[45] Artículo 3 del Decreto 2591 de 1991.
[46] En este sentido, aludiendo a la sentencia T-688 de 2003, el escrito de la ANDJE afirma que “en el evento en que quieran apartarse del precedente los jueces deben: i) hacer referencia expresa a su existencia y ii) justificar de manera suficiente las razones por las cuales se apartan de las decisiones anteriores y, en consecuencia, la necesidad del cambio”
[47] Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud.”
[48] Morales, M, H. Curso de derecho procesal civil. Parte General. Ediciones Lerner. Bogotá, 1960, Pág. 225.
[49] Art. 610 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso)
[50] Véscovi, E. Teoría general del proceso. Temis, 1984. Pág. 69.
[51] Ibídem.
[52] García Martínez J. “Constructivismo radical: la invención jurídica de los hechos”, en la imaginación jurídica (Madrid: Debate, 1992), 17-60, Nino C. “El constructivismo epistemológico: entre Rawls y Habermas” en el Constructivismo ético, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1989, pág. 91-110. Citados en Mejía Quintana, O. Teoría consensual del derecho. El derecho como deliberación pública. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, 2016, Pág. 326.
[53] Linares, S. El dialogo democrático entre las cortes y las instituciones representativas. Revista mexicana de sociología número 70. 2008, págs. 487-539; Gargarella, R. El nuevo constitucionalismo dialógico frente al sistema de frenos y contrapesos. Contenido en “Por una justicia dialógica. El poder judicial como promotor de la deliberación democrática”. Siglo veintiuno editores. 2014. Págs. 119-158; y Álvarez Ugarte R. La aporía y el dialogo en la adjudicación constitucional. Contenido en “Por una justicia dialógica. El poder judicial como promotor de la deliberación democrática”. Siglo veintiuno editores. 2014. Págs. 322-358.
[54] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[55] Por ejemplo, en Auto 187 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) se manifestó que “La Corte Constitucional, a través de su jurisprudencia ha señalado que, al ejercer la función de revisión, no está obligada a estudiar todos los puntos planteados en la acción de tutela. No obstante, no puede omitir el análisis de (i) los asuntos que tengan relevancia constitucional (…)” (El énfasis no es del texto original)
[56] Código Civil, ART. 10.—Derogado.L.57/887, art. 45. Subrogado.L.57/887, art.5º. “Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquélla. Si en los códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes:
[57] “Artículo 5º.- Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquélla. Si en los Códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes: 1ª. La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general”
[58] Barak A. Proporcionalidad. Los derechos fundamentales y sus restricciones. Palestra. 2017, Lima. Pág. 89.
[59] Barak, Ob. Cit. Pág. 253
[60] Ibídem.
[61] Sentencia C-111 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[62] M.P. Jorge Pretelt Chaljub.
[63] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[64] Esta Corporación expresó: “La Corte comparte el argumento acerca de que la escasez de recursos y la necesidad de avanzar progresivamente en la concesión de algunos beneficios, de acuerdo con la disponibilidad económica, pueden obligar a delimitar el ámbito de aplicación de un beneficio o el espectro de beneficiarios. Sin embargo, considera importante aclarar que en los casos en los que se aduzca la escasez de medios para negar el acceso a un derecho a grupos vulnerables es necesario que la argumentación no se reduzca a afirmaciones genéricas acerca de la limitación de los recursos económicos. Cuando se trata de establecer diferenciaciones que comprometen los derechos de los grupos específicos más débiles de la sociedad, el Estado corre con la carga de la argumentación para demostrar específica y realmente que era efectivamente conducente establecer una determinada diferenciación. En otra palabras, en un caso como el presente, en el que se excluye a los inválidos que superen la edad de 18 años del goce del beneficio, las afirmaciones genéricas acerca de la sostenibilidad del sistema pensional, carentes de argumentos y soportes específicos, son absolutamente insuficientes para justificar un trato desigual a la luz de la finalidad que orienta a la norma acusada. || Por otra parte, la Corte es consciente de que derechos como los que se discuten en este proceso son de aplicación progresiva, lo cual indica que no siempre pueden ser desarrollados en toda su dimensión de un día para otro, y que probablemente es necesario que inicialmente los beneficios se focalicen en algunos grupos. Sin embargo, es claro que la marginación del acceso al beneficio para las madres trabajadoras de los hijos mayores de edad afectados por una invalidez física o mental que no les permite valerse por sí mismos y que dependen económicamente de ellas, no es constitucionalmente legítima, dada la situación de extrema vulnerabilidad en que se encuentran. Puesto que de lo que se trata es de facilitarle a las madres trabajadoras que apoyen de forma permanente a sus hijos inválidos y que dependen de ellas económicamente, la diferenciación establecida por la norma acusada es inaceptable a la luz de la Constitución, pues como ya se señaló el mero tránsito de edad no modifica por sí mismo las condiciones de los hijos. || (…) || La Corte es consciente de que la determinación del ámbito de aplicación de un derecho tiene efectos económicos, tal como lo indica el Ministerio de Hacienda. Sin embargo, ello no constituye per se un fundamento válido para que, una vez que el legislador adoptó la decisión de avanzar en la protección de las personas afectadas por una invalidez física o mental, en condiciones rigurosas y excepcionales, se excluya del beneficio a uno de los grupos de personas discapacitadas más débiles de la sociedad y más vulnerables dentro de la población objetivo definido por el propio legislador, cuya invalidez no les permite realizar de manera autónoma actividades básicas de supervivencia.”
[65] Ver, entre otros los autos: A-331 de 2006, MP Clara Inés Vargas Hernández; A-085 de 2008, MP Rodrigo Escobar Gil, y A-332 de 2014, MP Jorge Iván Palacio Palacio.
[66] Ver, por ejemplo, el auto A-378 de 2015, MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[67] Corte Constitucional, Auto 320 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. S.V. Diana Fajardo Rivera, Gloria Stella Ortiz Delgado, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos.
[68] Corte Constitucional, Sentencia SU-310 de 2017. M.P. Aquiles Arrieta Gómez. SV. Alejandro Linares Cantillo y Antonio José Lizarazo Ocampo.
[69] La Sentencia SU-310 de 2017 llevó a dos de los nueve magistrados a apartarse de la posición mayoritaria; el Auto 320 de 2018 que anuló aquella Sentencia, llevó a cuatro de los cinco magistrados a apartarse de la posición mayoritaria.
[70] Corte Constitucional, Sentencia SU-310 de 2017.
[71] El problema jurídico planteado por la sentencia SU-310 de 2017 fue el siguiente: “¿viola una autoridad judicial el derecho al debido proceso, por desconocer la Constitución Política y un precedente judicial vinculante, al considerar que un derecho pensional, como el incremento del 14% por cónyuge a cargo, se pierde por completo a los tres años de no ser reclamado, en lugar de considerar que se perdieron sólo las mesadas no reclamadas, interpretación más favorable al trabajador (in dubio pro operario)?”.
[72] Corte Constitucional, Sentencia SU-310 de 2017.
[73] Corte Constitucional, Sentencia SU-310 de 2017.
[74] Corte Constitucional, Sentencia SU-310 de 2017.
[75] Corte Constitucional, Sentencia SU-310 de 2017.
[76] La Corte advirtió que la finalidad de esta orden era reducir la litigiosidad innecesaria en la materia, “lo cual conllevará a reducir las violaciones a los derechos fundamentales de los pensionados así como la necesidad de iniciar trámites burocráticos y judiciales que generan a la administración y a la justicia costos reales (manifestados en los trámites procesales), costos de oportunidad (por los trámites burocráticos y judiciales que se dejan de adelantar) y costos simbólicos (al dar la impresión de que la administración no respeta los derechos fundamentales).” Corte Constitucional, Sentencia SU-310 de 2017.
[77] Corte Constitucional, Sentencia SU-310 de 2017.
[78] Corte Constitucional, Sentencia SU-310 de 2017. También se resolvió remitir “copias del expediente T-5.844.421 a la Sala Disciplinaria del Consejo de la Judicatura, para lo de su competencia, teniendo en cuenta las actuaciones surtidas por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, Cauca, dentro de la acción de tutela correspondiente”.
[79] Corte Constitucional, Sentencia SU-310 de 2017.
[80] Corte Constitucional, Auto 320 de 2018.
[81] “Ante la claridad de la doctrina constitucional de la Sala Plena de la Corte en materia de favorabilidad laboral, la Sala de Revisión no tendría argumentos que agregar. En efecto, el punto parece no admitir mayores controversias: en caso de duda y ante la existencia de dos o más interpretaciones de una disposición jurídica contenida en una fuente formal del derecho (ley, acto administrativo, convención colectiva) debe preferirse aquella interpretación que mejor satisfaga los intereses del trabajador. Este y no otro es el entendido que le ha otorgado la jurisprudencia a la disposición pertinente del artículo 53 de la Constitución.” (T-545 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett)
[82] Código Civil, Art. 30.—“El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía. (…)”
[83] Ver, entre otras: SU-047 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero; C-373 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-593 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.
[84] Corte Constitucional, Auto 320 de 2018.
[85] Corte Constitucional, Auto 320 de 2018.
[86] Corte Constitucional, Auto 320 de 2018.
[87] La Sentencia SU-310 de 2017, en su parte resolutiva, estableció: “Cuarto.- SOLICITAR al Gobierno Nacional que, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Ministerio del Trabajo, tome las medidas adecuadas y necesarias para asegurar que la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuente con la capacidad financiera necesaria para asumir los costos derivados de la protección efectiva de los derechos fundamentales analizados en esta sentencia. Para el efecto, deberá identificar los impactos reales que puedan poner en riesgo la inclusión de este u otros derechos fundamentales y, si esto ocurre, tomar las medidas para proveer a Colpensiones de las herramientas necesarias para que pueda cumplir con la orden proferida.”
[88] Al respecto ver, por ejemplo, los salvamentos de voto de la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y del magistrado José Fernando Reyes Cuartas.
[89] De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la sostenibilidad fiscal “no es ni un derecho, ni un principio constitucional, ni representa un fin esencial del Estado. Tampoco persigue fines autónomos, ni establece mandatos particulares”; para la Corte, la sostenibilidad fiscal “se define como un criterio” que sirve para orientar la actuación de las autoridades. Corte Constitucional, Sentencia C-753 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo; AV María Victoria Calle Correa, Luis Ernesto Vargas Silva. En este caso se analizó la aplicación del criterio de la sostenibilidad fiscal a la ley de víctimas (Ley 1448 de 2011). Al respecto ver también la Sentencia C-288 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; AV Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla; SV Humberto Antonio Sierra Porto).
[90] El incidente de impacto fiscal al que se puede recurrir, con el objeto de establecer planes de cumplimiento de decisiones judiciales o de modulación de estas, no puede “en ningún caso” afectar el núcleo esencial de los derechos humanos (Art. 334, CP).
[91] Varias razones pueden llevar a sustentar tal afirmación. Por ejemplo, las leyes y los códigos deben guardar una unidad de materia que exige una coherencia interna, no ocurre lo mismo con las Constituciones, que se ocupan de sinnúmero de temas y que regulan a múltiples generaciones. Mientras que el primer texto, el legal, debe ser técnico y coherente y consistentemente hecho, las constituciones se escriben en lenguajes amplios y no cerrados, que les permita a diferentes generaciones y mayorías políticas modificar y alterar el sistema legal y jurídico vigente.
[92] Ver el apartado 9.3.1. del Auto 320 de 2018, en el que se hace referencia a los apartes 3.4.2.1 y 3.4.2.2. de la Sentencia SU-555 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva.
[93] Corte Constitucional, SU-555 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva. En esta oportunidad se analizaron varias acciones de tutela (instauradas por varias personas contra el Banco de la República; la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. –E.T.B.- y ECOPETROL S.A.), reclamando protección a sus derechos a una vida digna, a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas y justas, a la seguridad social, a la negociación colectiva y a la libertad sindical.
[94] Ver el capítulo 8 de las consideraciones del Auto 320 de 2018.
[95] Corte Constitucional, Auto 031A de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En este caso se resolvió negar la solicitud de nulidad de la Sentencia T-1267 de 2001.
[96] Corte Constitucional, Auto 031A de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En este caso se resolvió negar la solicitud de nulidad de la Sentencia T-1267 de 2001. Esta decisión ha sido reiterada en múltiples ocasiones. Ver por ejemplo, los Autos 229 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; SV Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa, y 020 de 2017, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. AV Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[97] Al respecto, el Auto 320 de 2018 aclara que retoma tales criterios de “los Autos de 22 de junio de 1995 y 18 de mayo de 2004”, he indica que ha sido una jurisprudencia reiterada.
[98] Corte Constitucional, Auto 320 de 2018.
[99] Criterios jurisprudenciales retomados en el Auto 320 de 2018. Se puede confrontar a esta posición, por ejemplo, el Auto 045 de 2104, en el cual se consideró que los argumentos presentados en el incidente no evidenciaban una ostensible, probada, significativa y trascendental violación del debido proceso por las irregularidades aducidas (declarar la exequibilidad del artículo 2 del Decreto 2090 de 2003, por la vulneración del artículo 53 de la Constitución Política). Para la Corte no se trataba de una vulneración del debido proceso, sino de una inconformidad con la decisión adoptada, “fundamentada en la interpretación que a juicio de la actora es la adecuada sobre los principios de progresividad y no regresividad en derechos sociales, la protección que debió otorgar el ejecutivo a los miembros del CTI, y en especial que era necesario que la Corte indagara si existían razones suficientes para que excluyeran a los miembros del CTI de las actividades de alto riesgo” Corte Constitucional, Auto 045 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo. SV Jorge Iván Palacio Palacio; María Victoria Calle Correa. Se negó la nulidad de la Sentencia C-853 de 2013.
[100] En las primeras tres acciones de tutela no hubo ninguna participación por parte de Colpensiones, en la última participó el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales para remitir la historia de aportes e indicar que no tenía competencia para atender la solicitud de la persona.
[101] En este caso también se alegó que la prestación solicitada en la tutela era de carácter económico.
[102] En este caso también se alegó que la petición ya había sido respondida de fondo, explicando por que no era procedente el incremento del 14%.
[103] En este caso también se alegó que la tutela se había presentado tardíamente (falta de inmediatez).
[104] Al respecto la Sentencia SU-310 de 2017 advierte en los antecedentes recogidos en el anexo, que la Gerente Nacional de Doctrina de Colpensiones “(…) presentó escrito de intervención frente a las acciones de tutela contenidas en los expedientes T-5.647.921 y T-5.647.925, en el cual sostuvo que si bien los accionantes son sujetos de especial protección constitucional al ser personas de la tercera edad, esa circunstancia no es un principio de razón suficiente para que se les pueda excepcionar el requisito de la subsidiariedad propio de la acción de tutela, pues todos devengan mensualmente la pensión de vejez que les fue reconocida. Además, las decisiones judiciales objeto de reproche no desconocen el precedente jurisprudencial en vigor, ya que no existe una posición unificada de la Corte Constitucional sobre la prescripción de los incrementos pensionales. Por otra parte, no se ha desconocido el precedente reiterado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en la materia. En este sentido, solicitó que se niegue el amparo constitucional deprecado por los accionantes y adjuntó los certificados expedidos por la Gerencia Nacional de Nómina de Pensionados de la entidad a favor de los señores Mardoqueo Silva Alfonso, David Hernández Olaya y Samuel Vargas Vargas.”
[105] En la intervención de Colpensiones, de acuerdo con la Sentencia SU-310 de 2017, se dijo que la intervención precisó lo siguiente: “- Los incrementos pensionales no forman parte de la pensión de invalidez o de vejez, y el derecho persiste mientras perduren las causas que le dieron origen. || - No existe uniformidad en el precedente jurisprudencial de las altas cortes respecto al carácter imprescriptible de los incrementos pensionales, razón por la cual no existe una regla clara y única que pueda ser aplicada. || - Es claro que en este caso aplica la prescripción del incremento pensional, pues se trata de un beneficio económico que no forma parte de la pensión y su existencia depende de que persistan las causas que le dieron origen. […] || - El asunto objeto de debate no puede ser considerado como de relevancia constitucional, ya que los casos sometidos a la revisión de la Corte se reducen a una discusión meramente económica, sin que se verifique afectación de derecho fundamental alguno. […] || - No existe violación directa de la Constitución, toda vez que las decisiones judiciales adoptadas se emitieron a la luz del ordenamiento legal y constitucional vigente. || […] - No existe violación el precedente jurisprudencial, como quiera que las decisiones de los jueces se basaron en los pronunciamientos y tesis vigentes de la Corte Constitucional y Corte Suprema de Justicia que establecen la procedencia de la prescripción de los incrementos pensionales, si los mismos no se reclaman dentro de los tres años siguientes al reconocimiento de la pensión. || […] || - El reconocimiento de incrementos pensionales viola directamente la Constitución, dada la prohibición expresa contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005, incorporado a la Carta Política, en el sentido de no permitir el reconocimiento de prestaciones económicas o beneficios pensionales que no tengan respaldo en cotizaciones o aportes. || - A la fecha se encuentra en curso ante la Sección Segunda del Consejo de Estado una acción de nulidad por inconstitucionalidad en contra de los artículos 21 y 22 del Decreto 758 de 1990 por violación de preceptos constitucionales, por lo que resulta procedente que dicha Corporación en uso de las facultades legales y constitucionales, sea quien resuelva acerca de la constitucionalidad de las disposiciones demandadas. || - El reconocimiento de incrementos pensionales implica un aumento significativo y grave de las obligaciones pensionales para el sistema, afectándose la sostenibilidad financiera del mismo, en la medida en que dicho beneficio no encuentra respaldo alguno en cotizaciones y representa una grave afectación de derechos de los actuales afiliados, que a diferencia de los accionantes, no cuentan a la fecha con el reconocimiento de prestación económica. Lo anterior en casos en los que las personas gozan ya de un reconocimiento. || - La estimación financiera más conservadora en caso de que se llegaran a reconocer los incrementos pensionales, sería del orden de 3.2 billones de pesos. || - Es una obligación del Estado destinar los recursos no solo a una población que ya es beneficiaria de una prestación económica, sino que en virtud del principio de solidaridad, el Estado también debe atender aquella parte de la población que no tiene acceso a este tipo de garantías”.
[106] Para esta afirmación el Auto 320 de 2018 cita la Sentencia T-545 de 2004. M.P. Eduardo Montealegre Lynett, citada por la Sentencia SU-310 de 2017.
[107] Tal es el caso de la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado que hizo parte de la Sala que decidió la Sentencia SU-310 de 2017, y del magistrado José Fernando Reyes Cuartas, que no estuvo en aquella. Al respecto, ver los salvamentos de voto presentados por cada uno al Auto 320 de 2018.
[108] Corte Constitucional, Sentencia SU-310 de 2017.
[109] Así cita la Sentencia SU-310 de 2017 a la Sentencia T-1268 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[110] La Sentencia SU-310 de 2017 tuvo en cuenta que la solución jurídica por la que se había optado, que era la primera que la jurisprudencia le había dado al problema jurídico en cuestión, había “sido respaldada por la mayoría de los Magistrados y Magistradas de la Corte Constitucional.”
[111] Corte Constitucional, Sentencia T-038 de 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo, SV Gloria Stella Ortiz Delgado); al analizar un caso similar, se indicó que el juzgado accionado no incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente constitucional, teniendo en cuenta que el precedente de la Corte se encuentra dividido, pues no existe una “(…) línea jurisprudencial concordante, uniforme y, por ende, vinculante de las Salas de Revisión, como tampoco existe una jurisprudencia en vigor que resulte de obligatorio acatamiento para el operador jurídico demandado”. En este caso el Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo acompañó al ponente.
[112] Corte Constitucional, Sentencia T-395 de 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo, SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[113] Corte Constitucional, Sentencia T-395 de 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo, SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[114] En una sentencia, como se señaló, el magistrado Alejandro Linares Cantillo también abandonó la segunda respuestas (la tesis restrictiva), para acoger la primera respuesta (la tesis garantista) en una sentencia, pero luego, al unificar la Corte su jurisprudencia en la SU-310 de 2017, regresó a la segunda respuesta que se había dado.